◎劉潔 蘇楊

“十五”以來，北京市常住人口的年增長率超過3%（每年常住人口凈增加60萬人以上），提前10多年突破了城市總體規(guī)劃確定的2020年1800萬人口的目標(biāo)。與人口急劇增加相伴隨的是，交通擁堵、住房緊張、環(huán)境污染、資源供給困難等所謂“城市病”日益突出。從各界的聲音來看，多數(shù)認(rèn)為北京的城市病肇因于人多。但我們認(rèn)為，北京的城市病并非人滿為患而是人擠為患。為此，本文從北京市人口分布的不均衡入手分析北京“城市病”的病因，并從促進(jìn)人口分布均衡的角度提出緩解北京“城市病”的“藥方”。

北京并不滿

在分析城市病時，必須認(rèn)識到中國的城市與多數(shù)發(fā)達(dá)國家的相比存在三方面特點：

首先，中國的城市是行政區(qū)，行政區(qū)的大部分不是真正意義的城市。中國城市的市域面積顯著大于真正可以作為城市看待的建成區(qū)面積，而城市人口則主要分布于中心城區(qū)的建成區(qū)中。如果僅從整個行政區(qū)的人口密度來看，北京市的人口密度與世界其他大城市相比并不高，與國外以某個大城市為中心的都市圈相比人口總量也不異乎尋常得多。例如，東京都市圈約13500平方公里（建成區(qū)約5000平方公里），近3500萬人口；北京全市16410平方公里（建成區(qū)約1300平方公里），近2100萬人口。

其次，中國的城市是有等級的，分為直轄市、副省級城市、地級市、縣級市，以及鎮(zhèn)級城市。在一個大城市行政區(qū)內(nèi)，還有諸多行政級別較低的小城市，如蘇州市下轄五個縣級市，北京市下轄的多個遠(yuǎn)郊區(qū)縣實際上也是這樣。但在同一個行政區(qū)內(nèi)，這些城市之間有相互之間的行政隸屬關(guān)系，中心城區(qū)實際上作為上級城市可以通過行政手段攫取下級城鎮(zhèn)的資源。

第三，城市公共服務(wù)水平取決于城市的行政級別，行政級別越高，通過行政手段而非市場手段集中的行政資源越多，公共服務(wù)水平也就越好。城市之間或者是行政區(qū)域之間的公共服務(wù)差別也被相應(yīng)地通過戶籍制度固化起來。

在這些特點的影響下，城市發(fā)展不一定遵循規(guī)模效益的經(jīng)濟學(xué)規(guī)律，可能存在規(guī)模不經(jīng)濟時仍然擴張的現(xiàn)象；城市優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的配置也不一定考慮市場需要，可能存在有大量需要的地方不在中心城區(qū)因而供不應(yīng)求的局面。而多數(shù)發(fā)達(dá)國家卻沒有這樣的現(xiàn)象，如雷德蒙德（Redmond）只是美國華盛頓州金縣的一個不到五萬人的小鎮(zhèn)（city），處在大西雅圖地區(qū)的東部邊緣。但著名的微軟公司和任天堂美國公司都位于該地，該地的醫(yī)院和中小學(xué)都較高，尤其后者完全不遜于西雅圖中心城區(qū)。

圖1 過度集聚的北京中心城區(qū)建成區(qū)

北京人擠在北京城

雖然從行政區(qū)意義上的北京市而言，北京市的人口密度并不算高。但是，如果單從中心城區(qū)建成區(qū)的人口密度來看，其人口密度則高得驚人。就北京中心城區(qū)看，如果僅考慮全部城市化地區(qū)，即首都功能核心區(qū)，其面積為92.4平方公里，人口為216.2萬，人口密度高達(dá)2.34萬人/平方公里，比東京和紐約完全城市化地區(qū)1.45萬人/平方公里和1.05萬人/平方公里的密度高出許多。如果選擇與北京類似的均為全部建成區(qū)范圍內(nèi)的市區(qū)的人口密度比較，可選擇城市病也很嚴(yán)重的巴黎市，巴黎市總面積（非巴黎都市區(qū)）105.4平方公里，2009年人口為220.2萬，人口密度為2.02萬人/平方公里，也遠(yuǎn)不如北京擠。通過這樣的比較，可以說，真正可以作為城市看待的北京市的人口密度相當(dāng)高。而城市病，主要就是過度集聚所致。換言之，北京并非全市域的人滿為患，而是中心城區(qū)的人擠為患。

北京市中心城區(qū)的人口過度集聚使得市中心人口擁擠，資源、環(huán)境、交通的壓力非常大，相關(guān)城市病治理起來相當(dāng)難。然而，人口聚集并不意味著必將導(dǎo)致人口擁擠，造成人口擁擠的一個重要原因是北京市人口集聚與經(jīng)濟集聚沒有協(xié)同發(fā)展，人口分布不均衡。北京市的人口高度聚集于中心城區(qū)的建成區(qū)，僅占全市面積不到8%的中心城區(qū)建成區(qū)中集聚了全市接近80%的常住人口，致使人口集聚和人口擁擠同時出現(xiàn)，從而誘發(fā)交通擁堵、環(huán)境污染和住房困難等城市病。

北京市人口分布的不均衡性

北京是我國最典型的以同心圓方式發(fā)展的大城市，人口分布變動和城市化的發(fā)展都呈同心圓的分布模式，人口高度集聚在中心城區(qū)的建成區(qū)，建成區(qū)以外則“人煙稀少”（參見圖1）。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，北京79.5%的人口集中在城市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)。其中，城市功能拓展區(qū)（朝陽區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)、海淀區(qū)）常住人口最多，占全市常住人口的48.7%；其次是城市發(fā)展新區(qū)（房山區(qū)、通州區(qū)、順義區(qū)、昌平區(qū)、大興區(qū)），占30.8%；首都功能核心區(qū)（東城區(qū)、西城區(qū)）、生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)（門頭溝區(qū)、平谷區(qū)、懷柔區(qū)、密云縣、延慶縣）常住人口較少，所占比重分別為11%和9.5%。從人口密度來看，北京核心區(qū)人口密度百倍于遠(yuǎn)郊。北京市2011年常住人口密度為1230人/平方公里。按照北京市功能分區(qū)的劃分方法，首都功能核心區(qū)的人口密度最高，為23271人/平方公里，其中西城區(qū)的人口密度高達(dá)24540人/平方公里；按區(qū)域由內(nèi)圈向外擴展，人口密度依次減小，城市功能拓展區(qū)的人口密度為7731人/平方公里，城市發(fā)展新區(qū)為1001人/平方公里，生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)為214人/平方公里。北京市人口密度呈現(xiàn)典型的同心圓分布。

然而，單純從人口分布總數(shù)或者人口密度并不足以反映北京市人口分布的不均衡性，人口分布是與經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合的。人口均衡發(fā)展的一個很重要方面就是人口的發(fā)展要與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相協(xié)調(diào)、與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。反映在人口分布方面，就是人口集聚與經(jīng)濟集聚協(xié)同發(fā)展，人口分布與經(jīng)濟社會發(fā)展和資源環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)。因此，我們構(gòu)造了評價區(qū)域經(jīng)濟——人口分布協(xié)調(diào)度的指標(biāo)：區(qū)域經(jīng)濟——人口分布協(xié)調(diào)偏離度指數(shù)（HD），即：

圖2 北京市經(jīng)濟—人口分布協(xié)調(diào)偏離度指數(shù)（HD）變動趨勢

圖3 北京市各區(qū)縣GPR變化趨勢

其中，pi表示區(qū)域內(nèi)n個次一級行政區(qū)對應(yīng)的人口數(shù)占整個區(qū)域人口的比重。GPRi表示該區(qū)域n個次一級行政區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值和人口分別占整個區(qū)域比重的比值。

GPRi＞1表明i區(qū)域經(jīng)濟集聚度高于人口集聚度，GPRi＜1表明i區(qū)域經(jīng)濟集聚度低于人口集聚度。GPRi越偏離1，表明從一個區(qū)域范圍內(nèi)看，該區(qū)域經(jīng)濟—人口分布協(xié)調(diào)度越差。不過，GPR指標(biāo)難以從相對比較角度反映這種偏離程度，不易準(zhǔn)確衡量一個區(qū)域總體的經(jīng)濟——人口分布協(xié)調(diào)程度。因此，需要用HD指數(shù)來更好地評價區(qū)域經(jīng)濟規(guī)模與人口規(guī)模協(xié)調(diào)度的指數(shù)。當(dāng)一個區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟——人口分布完全協(xié)調(diào)，即各區(qū)域經(jīng)濟占比和人口占比完全相等，各個區(qū)域的GPRi都為1時，此時該區(qū)域的HD=0。一區(qū)域GPRi偏離1的區(qū)域越多、偏離值越大，并且偏離區(qū)人口比重越高，則該區(qū)域的HD值越大，經(jīng)濟——人口分布越不協(xié)調(diào)。

HD類似于標(biāo)準(zhǔn)差，重在反映區(qū)域經(jīng)濟——人口分布與完全理想?yún)f(xié)調(diào)狀態(tài)的偏離程度，其理論取值范圍為[0，+∞]。假定一個區(qū)域人口在GPRi=1的區(qū)域分布較為集中，隨著GPRi偏離1，區(qū)域內(nèi)人口比重遞減。以GPRi分布在（0.8-1.2）作為區(qū)域經(jīng)濟—人口分布較為協(xié)調(diào)的定性判斷區(qū)間。那么，HD＜0.30為協(xié)調(diào)狀態(tài)，0.30＜HD＜0.40為較協(xié)調(diào)狀態(tài)，0.40＜HD＜0.55為較不協(xié)調(diào)狀態(tài)，HD＞0.55為不協(xié)調(diào)狀態(tài)。我們利用北京市2001年到2011年的人口和GDP數(shù)據(jù)計算了2001年以來北京市HD的變動趨勢和北京市各區(qū)縣GPR的變動趨勢，如圖2和圖3所示。

由圖2可以看出，從2001年以來，北京市的HD指數(shù)不斷提高，人口分布和經(jīng)濟活動分布存在明顯差距。2002年北京市經(jīng)濟—人口分布為較不協(xié)調(diào)狀態(tài)，在接下來的幾年中這種不協(xié)調(diào)程度持續(xù)擴大，2010年發(fā)展為不協(xié)調(diào)狀態(tài)，并且還有繼續(xù)擴大之勢。圖2通過HD指數(shù)從區(qū)域?qū)用娣从沉吮本┑慕?jīng)濟—人口分布協(xié)調(diào)程度的變化情況，圖3則通過GPR指標(biāo)具體反映某個時間斷面分區(qū)縣層面上北京經(jīng)濟——人口分布的失調(diào)狀況（按常住人口統(tǒng)計）。由圖3可以看出，除了朝陽區(qū)、海淀區(qū)和順義區(qū)的人口和經(jīng)濟規(guī)模分布大致吻合外，其他區(qū)縣經(jīng)濟——人口分布均不協(xié)調(diào)。其中東城區(qū)和西城區(qū)的GPR指標(biāo)遠(yuǎn)高于1，西城區(qū)GPR指標(biāo)更是超過2。相反，其他區(qū)縣GPR指標(biāo)遠(yuǎn)低于1。

北京市人口分布不均衡的直接成因

在看到這個角度的北京市人口分布極不均衡時，還應(yīng)該注意到，北京的中心城區(qū)還存在較大的人口晝夜比，即有相當(dāng)多的人盡管沒有居住在中心城區(qū)，但大多數(shù)活動仍然在中心城區(qū)，這種情況正是大規(guī)模的潮汐式交通的成因，而超負(fù)荷的潮汐式交通必然引發(fā)交通擁堵、環(huán)境污染等城市病。北京市人口分布之所以如此不均衡，主要在于不合理的城市發(fā)展方式和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源分布不均衡。

第一，城市發(fā)展方式不合理，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不協(xié)同。北京長期以來實行的是單中心發(fā)展：北京城八區(qū)面積只占全市總面積8%，卻承擔(dān)了北京市幾乎全部的市級以上功能，而占全市總面積92%的遠(yuǎn)郊區(qū)縣幾乎沒有承擔(dān)北京市市級以上功能。盡管北京自2004年，開始實施新一輪城市總體規(guī)劃，提出著力發(fā)展兩條發(fā)展帶上的新城，但攤大餅式的城市發(fā)展格局并沒有得到有效的遏制。新建城區(qū)、特別是區(qū)縣新建城區(qū)的綜合功能尚顯不足，缺乏相應(yīng)的生產(chǎn)生活功能配套建設(shè)，尤其缺乏優(yōu)質(zhì)的就業(yè)、教育和衛(wèi)生資源，難以發(fā)揮產(chǎn)業(yè)聚集和經(jīng)濟輻射作用，使得產(chǎn)業(yè)集聚嚴(yán)重滯后于人口集聚，基本成為“臥城”。雖然新城人口增長不斷加快，但就業(yè)單位仍然集聚于中心城區(qū)，新增人口中居住在本地、就業(yè)在城區(qū)的比例較大，就業(yè)與居住人口分離日益嚴(yán)重。截止到2010年，北京人戶分離人口為345.4萬人，其中跨區(qū)縣的人戶分離人口182.8萬人，占52.9%。如此的城市發(fā)展模式導(dǎo)致了人口要么不得不擠在中心城區(qū)、要么不得不擠在城區(qū)郊區(qū)之間的路上。

這種情況下，大力發(fā)展公共交通也許藥不對癥：近年來北京市公共交通發(fā)展迅速，領(lǐng)先全國。2012年底，隨著四條地鐵新線的開通運營，北京市軌道交通總長度達(dá)到442公里，躍居全國首位。然而快速的軌道交通并沒能很好地緩解交通擁堵，相反由于大大縮短了中心城區(qū)和新城之間的距離，使得職住分離的現(xiàn)象更加嚴(yán)重，諸多地鐵車站的人流“擁堵”就是明證。

第二，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源分布嚴(yán)重不均衡。北京的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源主要集中在中心城區(qū)是導(dǎo)致人口難以真正疏解的一個重要原因。尤其是教育資源，其配置的好壞直接影響到居民安家置業(yè)的選擇。據(jù)一項調(diào)查顯示，在商業(yè)、休閑、自然環(huán)境、教育四大配套資源的選擇上，34.33%的購房者最看重教育資源配套，位居首位，而近40%的置業(yè)者表示將會優(yōu)先考慮引進(jìn)名校的樓盤。西城區(qū)GPR指標(biāo)遠(yuǎn)高于其他區(qū)縣與其擁有豐富的優(yōu)質(zhì)教育資源密切相關(guān)，由其學(xué)區(qū)房的高房價可見一斑。目前北京市中小學(xué)的優(yōu)質(zhì)教育資源主要集中在西城、東城和海淀，而經(jīng)濟發(fā)展迅猛，人口密集的朝陽、豐臺、通州等區(qū)域的重點中小學(xué)數(shù)量則少得可憐。以小學(xué)和幼兒園為例，北京市重點小學(xué)有33所，全部分布在中心城區(qū)；幼兒園，則是北京市70所市級示范園中，城六區(qū)有52所，占74%；遠(yuǎn)郊區(qū)縣僅有18所，其中密云沒有市級示范園，通州、懷柔、門頭溝均僅有1所。407所一級一類園中，322所分布在城六區(qū)，占總數(shù)的80%，只有85所位于遠(yuǎn)郊區(qū)縣。由此可見，優(yōu)質(zhì)小學(xué)和學(xué)前教育資源嚴(yán)重失衡。中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)的公共資源對外來人口形成了強大的吸引力，使中心城人口流動形成盆地聚集效應(yīng)，致使人口高度聚集。

促進(jìn)人口分布均衡，緩解“城市病”

綜上所述，緩解“城市病”關(guān)鍵在于避免人口在中心城區(qū)高度集聚，促進(jìn)人口均衡分布，尤其是促進(jìn)北京市經(jīng)濟——人口分布相協(xié)調(diào)，并在全市范圍內(nèi)均勻配置優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源。

首先，通過產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整，疏散中心城區(qū)的功能，促使產(chǎn)業(yè)集聚與人口聚集協(xié)同發(fā)展。

人口調(diào)控正確的管理手段是通過宏觀的產(chǎn)業(yè)調(diào)整，以科技創(chuàng)新帶動產(chǎn)業(yè)升級，通過提高勞動產(chǎn)出彈性和資本產(chǎn)出彈性從而提高人口承載力，并控制微觀企業(yè)及控制就業(yè)，使人們在中心城區(qū)聚集的主觀動力減弱。

第二，均衡配置優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，尤其要重點疏解中心城區(qū)的優(yōu)質(zhì)教育和衛(wèi)生資源，這樣才可能使新城真正留住人。

在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時，還要合理進(jìn)行新區(qū)建設(shè)，以政府機構(gòu)、優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療機構(gòu)的搬遷為抓手，引導(dǎo)就業(yè)人口及其家庭人口在更大的空間范圍中均勻分布，形成多中心或組團式的城市布局。這樣才可能避免就業(yè)單位以及教育、衛(wèi)生等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源布局不當(dāng)、在城市中心區(qū)過度集中，從而出現(xiàn)交通擁堵、上學(xué)難、看病難等城市病。目前北京市的相關(guān)政策雖然在這方面也有政策，但相對全國許多城市來說是落后的，北京的優(yōu)質(zhì)資源非均衡配置仍是相當(dāng)明顯的（無論是“小升初”超過50%的擇校率還是漲成“宇宙中心”的五道口學(xué)區(qū)房價，都證明了這一點）。教育和衛(wèi)生資源的均衡配置并不僅僅是建設(shè)醫(yī)院和學(xué)校，更重要的人才的流動和管理的提升。以教育資源為例，一些分校沒有辦好就是因為后續(xù)經(jīng)費和師資配備出現(xiàn)問題，造成了一些掛牌學(xué)校只舉行了掛牌儀式，并沒有真正成為名校分校。因此要實現(xiàn)教育資源均等化，既需要各區(qū)縣在編制和待遇方面給予支持，還需要實行教師定期輪換流動制。此外，還可以借鑒成都市經(jīng)驗，建立教育均衡指數(shù)，從學(xué)校經(jīng)費投入、學(xué)校辦學(xué)條件、師資配置、學(xué)校教育質(zhì)量等方面對區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡程度進(jìn)行動態(tài)評價，并將其作為教育部門領(lǐng)導(dǎo)績效的評價指標(biāo)，促進(jìn)北京市教育均等化程度不斷提高。

第三，北京的新城既需要有疏解北京中心城區(qū)人口的功能，還需要在以北京為中心的京津冀城市群中找準(zhǔn)定位，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)差異化發(fā)展，這樣才能真正實現(xiàn)產(chǎn)城同步發(fā)展。但這方面正是京津冀城市群的短板：不同于長三角地區(qū)各城市發(fā)展相對均衡并有較好產(chǎn)業(yè)分工的格局，以北京為中心的京津冀城市群地區(qū)，各城市發(fā)展落差較大。就發(fā)展階段看，目前北京處于后工業(yè)化階段，天津處于工業(yè)化中期向后期過渡階段，而河北大部分城市尚處于工業(yè)化起步階段。北京新城建設(shè)要著力發(fā)展不同的特色產(chǎn)業(yè)，如農(nóng)業(yè)、工業(yè)及旅游業(yè)等，從而形成北京市和地區(qū)的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，避免北京的新城成為僅僅吸納新增人口或容納北京市區(qū)居住人口的“臥城”。此外，在城市集聚發(fā)展的過程中，北京要加快強化區(qū)域協(xié)同聯(lián)動，積極參與京津冀城市群的環(huán)境協(xié)調(diào)合作，減少跨境污染和區(qū)域污染，努力推進(jìn)京津冀環(huán)保一體化建設(shè)。