文/劉紀(jì)舟

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會已經(jīng)勝利閉幕，此次大會繼往開來，任重道遠(yuǎn)，為萬眾所期盼，為世界所矚目。胡錦濤同志向大會作題為《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》的報告。報告指出“一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻……”并提出“嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力行使，加強對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的監(jiān)督”。中央紀(jì)委向十八大提交的工作報告指出“要強化對權(quán)力的制約監(jiān)督，促進權(quán)力規(guī)范透明運行”，并且把強化對權(quán)力的制約監(jiān)督作為今后反腐倡廉建設(shè)的八大任務(wù)之一。

強化對權(quán)力制約監(jiān)督的現(xiàn)實意義

筆者認(rèn)為，中央紀(jì)委提出強化權(quán)力制約監(jiān)督具有一定的現(xiàn)實意義：

從權(quán)力的性質(zhì)看，必須強化制約監(jiān)督。什么是權(quán)力？有學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力是一種以法的形式固定的對社會各方面的管理關(guān)系，它反映的是一種政治生活。也有學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力現(xiàn)象局限于政治領(lǐng)域，它以權(quán)力金字塔頂端的政治權(quán)力涵蓋一切權(quán)力。權(quán)力有幾個顯著特點，包括：權(quán)力的主體是人；權(quán)力是主體的一種外在型能力；權(quán)力具有不平等性；權(quán)力具有可交換性。權(quán)力一旦進入市場，被用來交換，就會發(fā)生蛻變。

權(quán)力發(fā)生蛻變，就會出現(xiàn)：權(quán)力與職務(wù)相分離；權(quán)力與主體相分離；權(quán)力與客體相分離；權(quán)力與職能相分離；權(quán)力體系產(chǎn)生分裂。權(quán)力發(fā)生蛻變后又出現(xiàn)三個特征，即：公權(quán)力的蛻變使公權(quán)力商品化；公權(quán)力的商品化使公權(quán)力發(fā)生交換，公權(quán)力可以交換貨幣、物、權(quán)力、人情、職稱、職位、職務(wù)、榮譽、性等；公權(quán)力在交換中發(fā)生增值。幾乎所有的公權(quán)力在被交換中都能發(fā)生增值。能夠最大化增值的權(quán)力是最搶手的權(quán)力，因而也是最容易受到腐蝕、發(fā)生腐敗的權(quán)力。

從權(quán)力與腐敗的密切關(guān)系看，必須強化對權(quán)力的制約監(jiān)督。什么是腐??？在《辭海》中，“腐敗”解釋為：“敗壞、墮落”?！秶H貨幣基金組織》稱：“腐敗是濫用公共權(quán)力以謀取私人的利益”?！锻该鲊H》對腐敗的定義為：“公共部門中官員的行為，不論是從事政治事務(wù)的官員，還是行政管理的公務(wù)員，他們通過錯誤的使用公眾委托給他們的權(quán)力，使他們自己或親近于他們的人不正當(dāng)?shù)暮头欠ǖ母辉Ｆ饋?。”《?lián)合國反腐敗公約》第十九條指出：“公職人員在履行職務(wù)時違反法律，實施或者不實施一項行為，以為其本人或者其他人員或?qū)嶓w獲得不正當(dāng)好處?！痹谖覈鴩鴥?nèi)，大多數(shù)專家學(xué)者認(rèn)同這樣的定義：“腐敗是國家機關(guān)和國有企業(yè)的公職人員與他人合謀，違反法律和社會公認(rèn)的行為規(guī)范，濫用公共權(quán)力和公共資源，為私人和私人小圈子謀取私利或為某一單位、某一行業(yè)謀取特殊利益而損害公共利益及其他公民個人利益的行為?！庇纱丝梢姡瘮∨c權(quán)力緊緊聯(lián)系在一起。在現(xiàn)代社會中，“腐敗”一般是指權(quán)力腐敗。防止腐敗，就要對權(quán)力進行制約和監(jiān)督。

從黨的十八大要求“干部清正、政府清廉、政治清明”目標(biāo)看，必須強化對權(quán)力的制約監(jiān)督。干部清正。就要制約監(jiān)督好干部手中的權(quán)力，保證干部用好權(quán)。政府清廉。就要制約監(jiān)督政府的公權(quán)力，保證政府在陽光下用好權(quán)。政治清明。就要讓所有老百姓監(jiān)督好干部的權(quán)、政府的權(quán)，保證權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系，呈現(xiàn)政治的清明。

正視當(dāng)前權(quán)力制約監(jiān)督方面存在的問題

列寧曾經(jīng)說過：“把希望寄托于人的優(yōu)秀品質(zhì)上，這在政治上是不嚴(yán)肅的?！庇弥贫燃s束監(jiān)督權(quán)力，才能“把權(quán)力關(guān)在籠子里”。資產(chǎn)階級啟蒙思想家、法國人孟德斯鳩說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”，“有權(quán)力的人使用權(quán)力，一直到遇有界限的地方才休止”，這里的“界限”可以理解為“監(jiān)督到位”。英國哲學(xué)家阿克頓爵認(rèn)為：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”。

權(quán)力具有膨脹的天性，這已是全人類的共識，沒有制約的權(quán)力必然走向腐敗，也已被無數(shù)歷史和現(xiàn)實所證實。從這個意義上講，任何腐敗都只有一個根源，那就是權(quán)力沒有受到嚴(yán)格規(guī)范、沒有受到嚴(yán)厲約束、沒有受到嚴(yán)厲制約。每一個案件，都與監(jiān)督空白和監(jiān)管不力相伴隨。因此，監(jiān)督的核心是監(jiān)督黨員干部手中的權(quán)力，每一級黨組織，每一個單位，都要對有權(quán)者限權(quán)、制權(quán)，真正做到“把權(quán)力關(guān)在籠子里”。

回顧當(dāng)前黨內(nèi)外監(jiān)督權(quán)力的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)充分肯定已經(jīng)取得的成績和進步。尤其是黨中央頒布《黨內(nèi)監(jiān)督條例》以后，黨內(nèi)監(jiān)督的推進有新的進步。但至今仍有許多地方還不盡人意。有順口溜這樣認(rèn)為：“上級監(jiān)督下級太遠(yuǎn)，下級監(jiān)督上級太難。同級監(jiān)督同級太軟，組織部門監(jiān)督太短，紀(jì)委監(jiān)督太晚”。話雖說得重了點，但現(xiàn)象是存在的，監(jiān)督工作缺乏應(yīng)有的力度。使一些有權(quán)者逃避監(jiān)督，走上違紀(jì)違法之路。并且使教訓(xùn)不斷重復(fù)，這是值得深思的。

當(dāng)前，對權(quán)力的監(jiān)督制約方面還有一些不足，諸如——

對權(quán)力制約監(jiān)督制度還不夠健全。我們現(xiàn)在制度建設(shè)方面有所欠缺，一些制度尚未出臺，譬如：“國家反腐敗法”；官員財產(chǎn)的申報制度；財政和其他各方面的支出都要公開的制度；司法和審計獨立的制度等。反腐敗制度的管制范圍在特定歷史條件下存在局限性。從整個政治、經(jīng)濟、社會背景下看，還存在著腐敗制度覆蓋不足的部門、行業(yè)和領(lǐng)域。一些官員規(guī)避制度，甚至破壞制度。

對“一把手”權(quán)力的制約監(jiān)督難度大。各級“一把手”權(quán)高位重，最容易濫用權(quán)力，導(dǎo)致腐敗。陳希同、陳良宇、薄熙來，都曾經(jīng)是黨的政治局委員，權(quán)傾一時的直轄市 “一把手”，但他們沒有帶頭接受監(jiān)督，結(jié)果走向腐敗。改革開放以來，一些省部級官員涉及腐敗被繩之以法，其中“一把手”也占了較大比例。根據(jù)中紀(jì)委統(tǒng)計，在全國紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)2007年至2011年近五年立案查處的案件中，縣處級以上單位的“一把手”占全部被查處的縣處級干部的38.4%。

2012年，國家審計署審計報告披露。在2011年移送的112件，涉及300余人的以權(quán)謀私、侵蝕公共資源、損害群眾利益的職務(wù)犯罪中，“一把手”占到38%。另據(jù)《法人》雜志等民間機構(gòu)發(fā)布的《2011年度中國企業(yè)家犯罪報告》，國有企業(yè)管理人員犯罪居高不下，“一把手”占了相當(dāng)大的比例。這與黨政機關(guān)工作人員違紀(jì)犯罪的特點基本一致。由此看出，對“一把手”的監(jiān)督仍然是薄弱環(huán)節(jié)。

權(quán)力集中的部門和崗位缺乏有效制約和監(jiān)督腐敗案件多發(fā)。我國改革開放的步伐加快，在體制轉(zhuǎn)軌過程中，政府權(quán)力過大、占據(jù)資源過多以及社會組織功能較弱等問題，造成了權(quán)力對市場的強力干預(yù)和市場對權(quán)力和過度依附，為權(quán)錢交易權(quán)力的濫用和尋租留下空間。譬如：政府的行政審批權(quán)；規(guī)劃權(quán)；土地使用權(quán)；礦業(yè)出讓權(quán)；政府采購權(quán)；工程招投標(biāo)權(quán)；教育、衛(wèi)生權(quán)；科研經(jīng)費權(quán)；經(jīng)費預(yù)算下?lián)軝?quán)；對社會中介的管理權(quán)；對體育的管理權(quán)等等都存在著權(quán)力腐敗和權(quán)力尋租。

一些黨員干部游離于權(quán)力制約監(jiān)督之外。一些黨員干部不敬畏黨紀(jì)國法，濫用權(quán)力；一些黨員干部超越權(quán)力范圍，任意增設(shè)權(quán)力；一些黨員干部不按制度和流程辦事，亂用自由裁量權(quán)；一些黨員干部喜歡攬權(quán)，個人凌駕于集體之上，“個人說了算”；一些黨員干部在行使權(quán)力過程中“暗箱操作，封閉運行”等，都導(dǎo)致了權(quán)力的濫用和失控，使自己走向違紀(jì)違法行為。

對權(quán)力制約監(jiān)督的社會氛圍還不夠。隨著法律知識的普及及民主政治的推進，整個社會和大多數(shù)公民的反腐敗意識不斷增強，對權(quán)力的監(jiān)督主動性也大為增強。但全社會“對腐敗零容忍度”的氛圍還不夠，對官員，對政府權(quán)力運行的監(jiān)督自覺性還不強。

采取多種措施強化對權(quán)力的制約監(jiān)督

加強對權(quán)力的監(jiān)督和制約，今后還有許多工作要做。從根本上看，是要為“權(quán)力”套上“韁繩”。做到以法確權(quán)；科學(xué)配權(quán)；改革限權(quán)；陽光用權(quán)；流程控權(quán)。

這就需要具體要做好以下工作：

抓根本，即不斷建立和健全強化對權(quán)力制約監(jiān)督制度。堅持用制度管權(quán)，按制度辦事，靠制度管人。制度帶有根本性，只有不斷建立和完善監(jiān)督制度，才能做到列寧所說的“把權(quán)力關(guān)在籠子里”。制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)有頂層設(shè)計，譬如，“官員財產(chǎn)申報制度”，應(yīng)當(dāng)加快推進。在制度出臺前，分系統(tǒng)、分層次地進行一些試點。各地區(qū)、各部門都可以完善具體的監(jiān)督制度。

貫徹制約監(jiān)督制度，必須讓制度在陽光下運行。譬如：行政審批制度、土地使用權(quán)出讓制度、政府采購權(quán)制度、工程建設(shè)招投標(biāo)制度等。同時，要按照中央的要求全面實現(xiàn)黨務(wù)公開，政務(wù)公開、廠務(wù)、村（居）務(wù)及公共企事業(yè)單位辦事公開，促使隱性權(quán)力公開化，顯性權(quán)力規(guī)范化。根除“暗箱操作”，避免官員腐敗行為。落實制約監(jiān)督制度，必須要加上“科技”的力量，使制度剛性的執(zhí)行。堅持把“科技”手段運用于權(quán)力監(jiān)督、市場監(jiān)管等各個方面，加快電子政務(wù)和電子監(jiān)察系統(tǒng)建設(shè)，提高全程監(jiān)控權(quán)力的科技含量。

此外，要抓好對各級“一把手”權(quán)力的制約監(jiān)督。制約監(jiān)督“一把手”，必須從監(jiān)督高級干部的“一把手”做起。從人性看，高級干部不可能是完人。因此，監(jiān)督權(quán)力不能以官員的級別而論，越是高級干部的“一把手”，越要加強監(jiān)督，接受監(jiān)督。

要制約監(jiān)督好“一把手”的權(quán)力，就要讓各級“一把手”的權(quán)力在陽光下運行。就要認(rèn)真落實2010年中央制定的《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運行試點工作的意見》，確定權(quán)力，限制權(quán)力。全國2000多個縣（或縣級市）“一把手”的責(zé)任重大，同時也面臨受到腐敗的危險。僅據(jù)河南省統(tǒng)計，2006年以來，就有22名縣委書記被查處懲辦。近16年，湖北省監(jiān)利縣四任縣委書記倒臺。涉及濫用職權(quán)、買官賣官；為商人兩肋插刀，收受賄賂；沖刺政績，瘋狂賣地等等。縣委“一把手”腐敗行為已引起各方越來越多的重視，甚至有人把縣委書記列為風(fēng)險崗位。

在中央和中央紀(jì)委的統(tǒng)一部署下，貫徹落實《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運行試點工作意見》正在一些縣展開，試點單位都提出：實行主要領(lǐng)導(dǎo)不直接分管人事、財務(wù)、行政審批、工程項目，物資采購，以削弱“一把手”的權(quán)力。這是健全權(quán)力運行機制，實現(xiàn)干部用權(quán)的規(guī)范。這是縣委權(quán)力公開透明運行的重要方向。

要制約監(jiān)督好“一把手”的權(quán)力，必須從完善“一把手”的權(quán)力配置和制約措施入手，進一步加快建立和健全權(quán)力濫用和貪腐可能的“早發(fā)現(xiàn)”預(yù)警機制，強化規(guī)則執(zhí)行力。

要制約監(jiān)督好“一把手”的權(quán)力就要抓延伸，即監(jiān)督要向基層延伸。有專家認(rèn)為，從全國形勢看，現(xiàn)在腐敗呈現(xiàn)“落勢化”，即腐敗向基層、向科以下干部滑落。因此，要強化黨政機關(guān)的科級干部和國有企事業(yè)單位基層干部的權(quán)力制約監(jiān)督。這部分同志是“小官”，但手中權(quán)力大，掌握的資源多，但他們恰恰處在權(quán)力監(jiān)督制約的“末端”，由于監(jiān)督制度的不足，使他們處在邊緣地帶。實際上，干部腐敗的“本錢”是權(quán)力，而不是職級職務(wù)，只要存在權(quán)力尋租的空間，有實權(quán)的“小官”也能成為“大貪”。老百姓最痛恨身邊的腐敗。要把這部分干部作為監(jiān)督關(guān)注重點。甚至基層農(nóng)村的村黨支部書記、村委會主任，他們雖然不是國家公務(wù)員，但他們手中握有不小的權(quán)力，也可以由“小官”出“大貪”。因此，要監(jiān)督好基層干部手中的權(quán)力，制約和限制基層干部手中的權(quán)力十分重要。

要制約監(jiān)督好“一把手”的權(quán)力，就要抓懲處。要通過懲處腐敗加強對權(quán)力的監(jiān)督制約。黨的十八大和十八屆中紀(jì)委全會指出：認(rèn)真查辦腐敗案件、保持對少數(shù)腐敗分子的高壓態(tài)勢。這一懲處方針，可以教育大多數(shù)干部，可以產(chǎn)生威懾力量。懲處過程也是預(yù)防的過程，也是發(fā)現(xiàn)制約監(jiān)督中的問題、深化監(jiān)督工作的過程，可以促進監(jiān)督工作更加深入推進。

要制約監(jiān)督好“一把手”的權(quán)力，就要抓自律。把“他律”與“自律”結(jié)合起來，抓好黨風(fēng)干部的自律，讓黨員干部自覺接受監(jiān)督。習(xí)近平同志指出：“嚴(yán)格的監(jiān)督是防止黨員和黨的干部腐化變質(zhì)，維護黨的純潔性的重要途徑。上級對下級，下級對上級，群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部以及干部之間，都要敢于進行有效的監(jiān)督。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要有自覺接受監(jiān)督的意識，自覺把自己置于黨和人民事業(yè)所要求的各種監(jiān)督之中。”哲學(xué)觀點認(rèn)為，外因是條件，內(nèi)因是根據(jù)。各級黨員干部都要自覺遵守各項黨內(nèi)監(jiān)督制度,認(rèn)真接受黨內(nèi)監(jiān)督；要自覺接受專門機關(guān)的監(jiān)督，如人大、政協(xié)、審計監(jiān)督；要虛心接受社會監(jiān)督，如新聞媒體的監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)、微博的監(jiān)督,還有人民群眾日常的監(jiān)督等等。

此外，要制約監(jiān)督好“一把手”的權(quán)力，還要抓監(jiān)督隊伍。各級都要想辦法強化隊伍，整合監(jiān)督力量，健全監(jiān)督機制。提高監(jiān)督本領(lǐng)要進一步完善行政投訴、信訪舉報、專項檢查、案件查處等方面的工作機制，對權(quán)力風(fēng)險實施動態(tài)監(jiān)控；建立預(yù)警告之、風(fēng)險提示、誡勉談話、督促整改、責(zé)令糾錯等處置措施，及時糾正工作中的失誤和偏差，健全有利于群眾參與反腐敗的工作機制，接受社會各界、人民群眾和社會輿論的監(jiān)督。要加強監(jiān)督“中樞”——紀(jì)檢監(jiān)察組織的力量，提高紀(jì)檢監(jiān)察干部的監(jiān)督水平。加強培訓(xùn)，提高素質(zhì)、強化監(jiān)督水平。同時，監(jiān)督者自己要帶頭接受監(jiān)督。