中國地震局 修濟剛

探析地震應急的焦點、亮點與盲點

中國地震局 修濟剛

Discussing focal point, bright spot and blind spot of earthquake emergency response

從四川蘆山到甘肅岷縣、漳縣

［編者按］本刊曾于2013年第4期刊登中國地震局修濟剛副局長所著《川西救災》現場手記，今年7月甘肅岷縣、漳縣6.6級地震發(fā)生后，修局長再次親歷災區(qū)指導現場工作，并鮮活地記錄了這段歷史。文章更通過分析對比兩次地震的應急工作，提出了對強化地震應急能力提升的思考，總結歸納了在交通管制、協調指揮、救援行動、物資發(fā)放、志愿力量、臨時安置等方面應借鑒的寶貴經驗，對今后地震應急救援工作具有重要價值。

2013年，我國大陸地震很活躍。

4月，四川雅安蘆山縣的7.0級地震；7月，甘肅定西岷縣、漳縣的6.6級地震，是破壞比較嚴重的兩次。

2013年4月20日8點02分，在四川雅安蘆山縣境內發(fā)生7.0級地震。這次地震，Ⅵ度以上地區(qū)18?682平方千米，其中Ⅸ度極震區(qū)約208平方千米，Ⅷ度區(qū)范圍1418平方千米。地震造成196人死亡、21人失蹤，13?486人受傷，受災人口達309萬，直接經濟損失605億元。

這次地震的特點，一是震級高、余震強，一個月內發(fā)生余震近萬次，其中5級以上的余震4次。二是次生災害多、救援安置難。余震引發(fā)山區(qū)滑坡、滾石、崩塌、損毀道路、阻塞交通，加大了救援難度。三是破壞大、傷亡相對較輕。最大烈度Ⅸ度，一些建筑是2008年汶川地震后新建的，雖遭損毀但沒倒，和國內以往同級別、同類型的地震相比，人員傷亡較輕。

2013年7月22日上午7點45分，在甘肅定西市岷縣漳縣交界處，發(fā)生了6.6級地震。這次地震的震中位于甘肅東南部山區(qū)，最高烈度為Ⅷ度，Ⅵ度區(qū)以上面積達16?432平方千米，涉及甘肅省5個市州13個縣，造成95人死亡、2414人受傷，Ⅷ度區(qū)范圍706平方千米，極震區(qū)土木結構房屋倒塌和嚴重破壞率超過了90%，涉及的受災人口168萬，直接經濟損失232億元。

這次地震的特點，一是余震頻繁。震后10天，余震已達1000多次，造成災害疊加。二是地震波及較廣，受災人口數量較大。由于較厚的黃土覆蓋層對地震破壞強度的放大作用、震區(qū)人口相對密集、房屋抗震設防薄弱等原因，造成超過百萬人受災、Ⅵ度及以上地區(qū)的總面積比同等震級的地震較大。三是由于地質、氣象條件差，次生災害嚴重，滑坡、崩塌較多，農村的房屋、道路損毀嚴重，特別是當地的土坯房，基本全都倒塌了。四是當地屬于貧困地區(qū)、群眾自救重建能力比較弱。

岷縣梅川鎮(zhèn)馬家溝震害，Ⅷ度區(qū)

這兩次地震，都啟動了國家級的應急預案。

兩次地震間隔僅3個月，很多應急處置決策值得重視。應急預案是原則性、指導性的，有許多具體情況是不相同的，需要積累經驗。

在美國哈佛、耶魯等大學的公共管理研究課程中，非常重視案例教學。對一些實際發(fā)生的應急事件做出認真總結分析，探討決策處置的優(yōu)劣，作為案例供學生或進修者研究，這樣更有針對性和實際應用的價值。我們也應該重視積累一些典型實例，供今后應對緊急情況時參考。

自2008年四川汶川8.0級地震之后，我國各級政府、各個部門更加重視應對突發(fā)災害事件的準備工作，特別是制定了不同層級的地震應急預案。概略觀察分析，這兩次地震的應對工作，吸取了2008年汶川8.0級地震、2010年青海玉樹7.1級地震等地震事件的經驗教訓，許多地方有了很大的進步。特別是注意了科學救災，強調有序和效率，值得認真總結，為今后的地震應急處置提供依據和經驗。

7月甘肅岷縣漳縣地震的應急反應，在4月四川蘆山地震緊急應對成功經驗的基礎上，又有新的發(fā)展，社會輿論也給予了較好評價，主要特征是施救更科學、安置更有序。

以下幾條經驗應予以注意。

蘆山地震后交通管制

蘆山，負責交通等現場工作的副省長侍俊等

交通管制

在地震發(fā)生后緊急應對工作中，交通問題至關重要。多次地震應急反應都面對這個問題。保障交通是搶險救災的基本條件，各地情況復雜，不可簡單劃一，但事實證明，施行一定的管制是必須的。

先看看蘆山地震的管制情況。

地震發(fā)生在上午8點02分。從成都到雅安的高速路，在中午時已經實行管制。當我和同事下午4時許到達成都雙流機場、駛上成雅高速公路時，發(fā)現道路暢通，行駛的都是救援車輛。到了雅安，去蘆山縣的路封閉了，因為在通往蘆山的路上，多營到飛仙關一段有巨石擋道，因一輛軍車出事故，所有車輛只能繞道，經過南邊的熒徑縣，向北經過天全縣，再去蘆山震中。那么就是說，成都、雅安通往蘆山縣的道路，這段時間只剩下這一條。這條路成為救災的生命之路。盡管此刻大都是救災車輛，但也造成了擁堵。有救護車、消防車、工程搶險車、運送救援隊伍的車、公安、運送搶修機械、甚至拉著挖掘、鏟車的大型運輸車等等，排成長龍，越走越慢，在雙河口附近，車輛終于走不動。這是縣際間的普通公路，只有雙向兩車道。走走停停，到蘆山縣城時已經凌晨2點半，100多千米的路，走了近10個小時。

蘆山縣城里已經到處是救災車輛，軍車、發(fā)電車、通訊車，救護車、消防車以及大批的越野車等，排列整齊，停放在路兩側和中間。這次救援隊伍行動之快，集結之迅速，超過以往的歷次救援行動，但在交通管制上還有兩個問題：一是管制時間有些慢，使得一些社會車輛在震后進入災區(qū)；二是救援車輛大小不一、缺乏有效管理。

兩天后，措施嚴格，交通秩序明顯好轉。

這些措施，是根據當地交通條件和實際需要做出的。

蘆山縣城，位于川西山地，縣城所在地蘆陽鎮(zhèn)，是相對大些的壩子，往南通往外部只有一條路，十幾千米到飛仙關。往北通往極震區(qū)龍門、寶盛、太平幾個鄉(xiāng)的路也是一條，“串聯”起這幾個鄉(xiāng)。去雙石鎮(zhèn)、寶興縣方向，也都是狹窄的縣鄉(xiāng)公路。大量的救援車輛，首先要去這些極震區(qū)去搶險、救人，可見，交通疏導成為多么重要的問題。

后來，從縣、市、省三級有關領導那里了解到，立即采取的一些措施，非常有效，有力地保障了救災行動。

省公安廳長、副省長侍俊負責協調應急交通。他說，地震后關鍵是兩點，一是交通通暢、二是救人，其他先往后排。由此，一天后，大量運送物資的車輛被攔截停留在名山縣境內等待，不許進入蘆山縣城，只允許帶著工具的救援戰(zhàn)士、各種救援隊伍進入，因為震后第一要務是救人。再有就是考慮到通往極重災區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的道路就那么一條，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村子里沒有那么多樓房和大型建筑，大型救援車輛沒有必要盲目進入，而大型車輛是造成擁堵的一個主要原因。所以，立即限制大型車輛進入極重災區(qū)，已經進入的陸續(xù)撤出。這幾個措施的實施，緩解了交通壓力，保障了蘆山縣城進出的道路通暢，從而保證了后面各種救援行動的進行。實際上，這兩項措施，解決了第一天形成的擁堵。此事告訴我們，交通管制應成為今后地震現場的必要措施。

在蘆山，我也曾經和雅安市、蘆山縣的有關領導談起此事。市、縣兩級指揮部都覺著必要，認為省里的果斷決策是合適的，社會和群眾也是能夠理解的。最初三天，市、縣發(fā)的通行證都不好使，只有省里發(fā)的管用，但確實很快改善了交通秩序。

這次地震在交通管制方面的經驗教訓是，管制是必須的，時間還應該再提前些，應該在震后立即實施。第二條是，讓管理車輛有順序地進入災區(qū)。在保證交通通暢前提下，先救人，再顧及生活。運物資的應讓道給救人的。當地的災情不需要太多重型機械和車輛時，就要限制。

甘肅岷縣漳縣6.6級地震的交通管制是如何實施的呢？

應該說，甘肅省充分吸取了三個月前四川蘆山地震的交通管制經驗。省指揮部清醒地認識到地震后要立即施行交通管制，以保證救援行動順利進行。

7月22日6.6級地震后，甘肅立即對通往岷縣漳縣幾條公路實行了管制。省指揮部從地震當天就高度關注交通問題。省長劉偉平在地震當天晚上、在岷縣召開的省指揮部會議上就說，要停止大型機械進入災區(qū)，災區(qū)的村路狹窄，小車進去都費勁，要馬上調集小型機械到極震區(qū)。令行禁止，大型車輛即刻避讓。同時，對社會車輛實行了管制，對大貨車實行錯時通過，進入山區(qū)村路的救援車盡量選用小型車輛。這些措施，有力地保障了道路通行。雖然還有局部擁堵狀況，但整體順暢得多了。

這兩次地震，在交通管制方面積累了寶貴的經驗。而且一次比一次做得好。主要是，破壞性地震發(fā)生后，要盡快根據道路交通狀況實施管制，先讓救人的車輛進入，再分輕重緩急讓其他車輛進入。救援車輛也要根據路況和需求，調配適合的車型放行。同時，要安排足夠的人力疏導交通，確保救災道路暢通。

岷縣，劉偉平省長部署救災工作

岷縣，地震局現場工作指揮部會議

協調指揮

應急指揮要強調科學性，講求效率。

4月20日蘆山地震之后，除了和救災有直接關系的國務院、省、市領導，以及相關部門的領導之外，其他的領導都不到現場，也不以慰問、考察等名義到災區(qū)來，從而為抗震救災提供寶貴的交通資源和人力資源，專心投入救災行動中去。

蘆山地震是第一次這樣做，群眾并不認為非要領導到現場才好，而是希望盡快解決所面臨的困難。所以，各級領導各司其職，在各自崗位上以不同的形式來關注和支持救災行動，而不是一定要到現場才行。蘆山震后，李克強總理和汪洋副總理一同到現場視察，其他領導都不到災區(qū)，整個應急行動由四川省委省政府在雅安統(tǒng)一協調指揮，中國地震局、民政部等部門派出各自的隊伍在現場協助工作。

7月22日甘肅岷縣地震發(fā)生后，中國地震局和民政部等部委分別啟動應急響應預案。國務院根據震級級別、災害預估計，及時派出由有關部委組成的救災工作組，到現場協助甘肅省委省政府抗震救災。國家領導同志下達一些救災的指示，并不先到現場，而是根據災情，由負責具體工作的協調組赴現場開展工作。

整個救災行動的管理組織，是由省委省政府負責的。國家部委工作組協助省指揮部工作，現場協調跨省市的工作任務，現場解決急迫的問題。

甘肅省一級的應急工作也是如此。由分管應急工作的副省長在地震現場任指揮長。省委書記和省長到現場考察災情，兩天后返回蘭州，其他省級領導都在各自崗位，不到現場。5天后，由分管民政的王璽玉副省長到現場，接替冉萬祥副省長任指揮，組織第二步安置工作。

這樣，現場的指揮就很有秩序。沒有許多當地同志陪同上級領導，在現場的指揮部成員有序協調，指揮抗震救災。甘肅省各委辦局都有負責人在現場，負責協調各自管理范圍內的工作。

僅此一條，就省去了許多不必要的道路擁堵。此時，救災行動真正需要的，是起到指揮作用的人，救援人員、物資運送、交通疏導等等。

甘肅岷縣漳縣地震的應對，充分汲取了蘆山7級地震應對中這條好經驗，更加完善、順暢。從國務院到省政府，強調的是科學、有效、有序的應急行動。

根據不同性質、不同規(guī)模的自然災害情況，要分級啟動應急預案，派遣相應管理和協調人員開展應急指揮工作，做到有責、有位、有效?？茖W指揮，就是要注意統(tǒng)一協調管理，不要交叉重疊；科學指揮，就要避免過多的沒有指揮任務的領導同志到現場；科學指揮，就要令行禁止、調度順暢、各級政府能相互良好銜接。這是今年兩次地震的第二條重要收獲。

救援行動

地震后的救援行動，首先是搜救被壓埋的人員。經過國內外多次地震的情況統(tǒng)計，強烈地震之后，70%的壓埋人員是通過自救逃生的，20%左右是由周邊人員互救脫身，大約10%左右被壓埋較深，需要專業(yè)救援才行。

蘆山地震，造成較大面積的破壞，Ⅷ度以上地區(qū)約1600多平方千米，在此范圍內都有可能造成人員的傷亡。地震后，預估死亡人數至少在百人以上，根據預案，救援人員迅速奔赴災區(qū)實施救援。

這次地震的極震區(qū)，主要在蘆山縣的五個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，幾十個村子。陸續(xù)在現場搜救的部隊和各行各業(yè)的專業(yè)、業(yè)余的直接參加救援的隊伍，三天后，還保留著一萬多人的規(guī)模。此時已知失蹤24人外，常駐人口全摸排清楚了。只是流動人口、旅游人員或者志愿者的情況不明。

這種情況下，搜救人員繼續(xù)入村進戶，仔細搜索，拉網摸排，對各處坍塌廢墟做檢查，不留一處死角。此時，已經基本沒有新的傷員救出，統(tǒng)計的死亡人數也逐漸趨于穩(wěn)定，穩(wěn)定在190人左右。

一般人在壓埋狀態(tài)下存活的時間是7天，為了不放棄任何一絲希望，救援行動要持續(xù)到7天以上。一方面，部隊在村鎮(zhèn)巡查，仔細搜索，同時幫助受災群眾整理廢墟、找一些存折、貴重物品、糧食，幫助搭帳篷，安置群眾等等；另一個很重要的方面，就是穩(wěn)定社會，穩(wěn)定人心。受災之后，群眾看到解放軍在這里，就會感受到政府的關心和救助，心里是踏實的。從國務院到省、市、縣政府，統(tǒng)一政令，地震后堅持搜救排查，一直堅持7天。雖然這次地震的規(guī)模遠不能和2008年汶川8級地震比，但也屬于強烈地震之列，依然將搜救行動持續(xù)了一周。到4月27日8點02分，全省舉行了哀悼儀式，為在地震中遇難的同胞默哀三分鐘。同時，也將地震后的救援行動由救援轉為重點安置群眾的階段。

這次地震的搜救工作，高度體現了“以人為本”原則，不放棄任何救人的機會，即使在篩查多遍的情況下，仍然堅持，直到生命能維持的極限時間之后才結束。

讓我們看看甘肅岷縣漳縣地震的情況。7月22日當天，就有解放軍、武警部隊、公安干警幾千人進入岷縣、漳縣8度重災區(qū)。最后投入救援人員達六七千人之多，而投入人力的數量，也是根據事先的估計安排的。

地震發(fā)生后預估計，可能死亡人數達到百人，重災區(qū)Ⅷ度區(qū)的面積七八百平方千米左右。按照強震動記錄的分布圖，主要在可能的極重災區(qū)搜索。

到7月22日晚省指揮部開會時，14名失蹤者中還有5名沒找到，指揮部要求連夜尋找，重點在幾處滑坡體搜索。至23日中午，在岷縣梅川鎮(zhèn)永光村村后的一處滑坡體下，甘肅武警救援隊陸續(xù)找到4名遇難群眾。7月23日下午4點，十四位失蹤者中最后一人的遺體在岷縣中寨鎮(zhèn)同心村自家倒塌的房屋下被挖出。至此，地震后32小時，所有統(tǒng)計的失蹤人員的遺體全部找到。找到失蹤者后，在地震烈度Ⅷ度區(qū)范圍內再做詳細排查、確認，同時在Ⅶ度區(qū)排查。

由于死亡人數盡快得到確認、失蹤人員全部找到，沒有新的死亡、失蹤人數報告，一千余傷員及時得到救治或送往醫(yī)院，地震后最重要的救人行動就基本結束了。救援隊伍按照命令繼續(xù)在鄉(xiāng)村災區(qū)工作，轉為主要幫助群眾拆危房、在廢墟里找物品，以及幫助搭建帳篷等工作。

通常，地震后搜尋工作要根據災害規(guī)模大小持續(xù)72小時到7天。4月四川蘆山地震就持續(xù)到7天，因為那里地形復雜，流動人口多，人數點不清楚，必須堅持到7天。而甘肅岷縣、漳縣極震區(qū)位置偏僻，鄉(xiāng)村人員相互認識，容易清點，加之救援隊伍到達迅速，使得救援行動2天就基本結束，轉入清理廢墟和協助群眾拆危房和搭建帳篷等。清點死亡和失蹤人數的迅速和準確，為搶險救人、尋找遺體提供了有利依據，極大地提高了救人的科學性、減少了盲目性。

地震現場的經驗告訴我們，破壞性地震的現場救援行動，即使已經沒有什么生存跡象了，也要堅持在重災區(qū)巡查，此時主要是幫助群眾清理廢墟、找貴重物品。有救援隊伍在災區(qū)工作，群眾會感到踏實。7天后，救援階段逐漸轉入臨時安置階段，救援行動基本結束。

岷縣，永光村，救援隊在滑坡體尋找失蹤者剛結束

岷縣，部隊幫助整理廢墟

物資發(fā)放

蘆山地震后兩天，交通逐漸通暢，物資發(fā)放在三天后逐步規(guī)范。物資發(fā)放由指揮部統(tǒng)一協調，采取統(tǒng)一配置的方式。我到蘆山縣極重災區(qū)太平鎮(zhèn)時，韋鎮(zhèn)長告訴我，所有安置情況由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織協調。需要什么，就給縣里打電話，由縣里安排運送。比如，需要多少帳篷、瓶裝水、食品等等，縣指揮部會按照人數和鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出的需求來派送。縣指揮部的調用物資，并不放在本縣，有數幾百輛車的物資停在名山縣待命，需要時就開進來送貨。省指揮部保證交通通暢，保證物流供給，縣里統(tǒng)籌全縣安置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接提出需求。救災秩序很快地形成了，志愿者自行供應的救災物品得到一定的引導和調控。所以，幾天后，各村的帳篷調集都到位，滿足了災民的需要，分發(fā)的瓶裝水也避免了浪費。汶川地震時由于大量方便面、礦泉水的無序發(fā)放，在有的地方造成很大浪費。這次的統(tǒng)一調配物資模式，避免了大量浪費的現象。

隨著搜救工作繼續(xù)進行，由于統(tǒng)一調配運送物資，安置階段還未完全展開時，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的安置已經基本就緒了。

這也成為蘆山地震的一條很好的經驗。即，確保交通通暢的前提下，統(tǒng)一采取物流模式配置救災物資，統(tǒng)一指揮協調，避免多頭管理。

甘肅岷縣漳縣地震后，市縣鄉(xiāng)各級有6600多名干部很快進入Ⅷ度極重災區(qū)，在一些重災村的道路和通訊中斷情況下，干部徒步進村入社，及時到位。這些干部的重要任務，是了解災情和群眾的臨時需要，協調和保障救災物資發(fā)放到位。

從岷縣向北走，大約幾十千米，是漳縣的大草灘鄉(xiāng)小林村，這里是地震的Ⅶ度區(qū)。鄉(xiāng)黨委書記陳遠軍在小林村告訴我，全鄉(xiāng)8個村，有3個村子比較嚴重。這個鄉(xiāng)的物資發(fā)放機制是這樣的：鄉(xiāng)里統(tǒng)計各村的需求，然后給縣民政局電話申請，縣民政局會根據申請調配物資，及時運送。如果道路出問題，物資調運部門會想辦法將物資運到目的地。不耽誤，不浪費。

7月24日，縣民政局還主動打來電話詢問還需要什么。所以，這種機制很順暢。干部入村，了解情況，需要就給。全村列出花名冊，依此平均發(fā)。當時主要發(fā)的是棉被、衣服、水、方便面，還有大蒜。書記說，22號晚上12點左右，3個受災村已經全部安置到位。

地震后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部很快遍布所有的村社。此時通訊已修復，試想，每個村子都有干部，都了解村子里最需要什么、有何困難，那么就可以把需求迅速報告縣有關部門或指揮部，所需要的物資會盡快送達。如此，救災臨時安置就會有條不紊。地震后災區(qū)的救災物資就是這樣發(fā)放的，平穩(wěn)而順暢。

但是，這么大的范圍，涉及幾十個村子，也會有一些問題。

比如，有的村子斷了的路沒及時修復，有的村子沒見到進村的干部、有些著急等等，有少部分災區(qū)群眾情緒有些激動。以上情況，隨著干部進村、有序按照組織系統(tǒng)發(fā)放救災物資，問題很快得到解決，其后再沒有出現類似情況。所以，關鍵是干部進村、切實到位，發(fā)揮我們的體制在應急時的優(yōu)勢。

總體來說，這次救災物資發(fā)放很有序，起作用的是這套完善的行政組織體系，行政體系的進村到戶，下情上達，使得物資發(fā)放工作才能這樣高效。

物資到了村里，是怎么發(fā)放的呢？

7月25日，在宕昌縣哈達鋪鎮(zhèn)考察。這里是地震Ⅶ度區(qū)，牛家村受災相對較重。牛家村自己組織調查各家受災情況，并張榜公布。哈達鋪鎮(zhèn)仇曙郃鎮(zhèn)長和張敬邦書記介紹，地震后鎮(zhèn)上成立領導小組，村子成立發(fā)放小組，請老黨員、有威望的老人做監(jiān)督員。對于受災戶要張榜公布。有住村干部協助。

村里組織統(tǒng)計，公示，村民自我監(jiān)督。災損分為四類：倒塌戶，危房戶（又分兩級，嚴重和一般）和房屋有裂縫的。所有救助對象，要二榜公布，第三榜是發(fā)放物資的公示。以確保公平公正。

宕昌縣委常委，宣傳部長王福全說，當地地震后成立了黨員先鋒隊，民兵突擊隊，鄰村互助隊等，活躍在抗震減災的第一線。村組織在災損前期調查、分發(fā)物資時是核心，作用發(fā)揮得好，群眾安置工作就做得越好。

兩次地震的啟示是，救災物資要統(tǒng)一調配，按需要發(fā)放。一是要下情上達，有縣鄉(xiāng)干部進村、和村干部一起，了解群眾在臨時安置時期最需要什么、需要多少。二是通訊和交通物資要運輸通暢，把需求報告指揮部，由指揮部負責盡快送到，既快，又不浪費。三是村里發(fā)放也要有一套管理辦法，做到公平公正。以往地震之后因組織不到位，曾造成物資到位遲緩、或積壓、浪費。這方面的經驗教訓告訴我們，必須發(fā)揮行政組織體系的優(yōu)勢，系統(tǒng)組織發(fā)放物資，做到迅速到位、合理適用、節(jié)約高效。

蘆山地震救災物資

宕昌縣牛家村發(fā)放物資公示

志愿力量

地震發(fā)生后，有許多的志愿者立即驅車前往災區(qū)，參加抗震救災行動、發(fā)揮了很好的作用。但在4月蘆山地震災區(qū)，和村鎮(zhèn)干部交談后，發(fā)覺其中有喜有憂。

先說喜。志愿者活躍在災區(qū)各個地方，或者參加救援，或者從事慈善行動發(fā)放救援物資。這些救援物資，豐富多樣，彌補了政府發(fā)放救濟應急物資的不足，特別是在時間、范圍和物品的多樣化上，都是政府發(fā)放所不及的。

4月22日，在蘆山縣龍門鄉(xiāng)古城村月光三組，遇到在這個村子蹲點的縣工作組的人。他們說，政府組織發(fā)放食品，只是保證基本生活需要的，但不時有私人或企業(yè)的救災物資發(fā)放車輛經過，憑感覺和印象臨時停車，給圍上來的群眾發(fā)物品。有利的地方是可以彌補一些政府救濟發(fā)放的不足。

但是，這種隨意的發(fā)放，使得群眾有的拿到有的拿不到，有時候群眾會形成誤解。救助物資所得不均的心態(tài)使有的受災群眾指責政府發(fā)得太少，太一般，不知道政府發(fā)的救濟物資是基本的，而志愿者和志愿企業(yè)發(fā)的物品五花八門。所以，志愿者發(fā)放物品的弊端是物資發(fā)放有的時候不平衡。

所以，震后有幾天，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部的一項很重要的工作是協調群眾和村外的上級政府、發(fā)放物資的志愿者、企業(yè)的關系。政府發(fā)救濟沒問題，搞慈善的來了隨意發(fā)放則不好辦。

這也提出了如何更好地引導志愿者參加救援行動、參加物資發(fā)放工作的問題。既要吸納、發(fā)揮作用，又要協調有序，從而作為政府救援、扶助行動的有力補充。真正做到幫忙而不添亂。

一是發(fā)放物資方面，還是要允許志愿者個人或企業(yè)集體到災區(qū)直接發(fā)放救濟物資，但最好之前和鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會聯系，協調指導發(fā)放，以做到合適和平衡。比如，在寶盛鄉(xiāng)的玉溪村就是這樣，村里有20來個臨時居住點，志愿者發(fā)放物品時，盡量做到每個點都走到。

二是今后地震發(fā)生后，由于可能會很快實行交通管制，許多志愿者會難以自由進入災區(qū)。此時，應該建立備案報告機制，交通管理部門會根據需要適當放行。在災區(qū)實行交管后，應由某個部門牽頭，登記志愿者，與交通部門聯系適度放行等問題。

甘肅岷縣漳縣地震時，對志愿者的引導就做得比較好。

地震后，一些志愿者來到災區(qū)，幫助抗震救災，同時帶來一些物資發(fā)給受災群眾。省、市指揮部在地震當天布置工作時，就已經注意到這個問題。提出，要注意對志愿者和慈善機構發(fā)放物品的引導。特別是在縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級。地震后的幾天內，就是這么做的。

如漳縣大草灘鄉(xiāng)。陳書記說，23號，漳縣的一個老板，送來10箱方便面和5箱水，按照鄉(xiāng)里的建議，他直接送到山溝里指定的一個村子。另一位個體戶，拉來18箱牛奶，交給村委會。蘭州來的白老師，送來18箱礦泉水，交到村委會。志愿者的捐贈，一般由鄉(xiāng)里接收、發(fā)放，記錄下來，上報縣民政局。

總之，應盡量避免隨意直接送給受災群眾，那樣容易引起分配的不均。一些志愿者問當地干部最缺什么，書記說，最缺的是搬運工。于是，有的老板帶來一些工人，幫著卸帳篷和搭帳篷。

蘆山、岷縣漳縣兩次地震后，逐步重視對志愿者的支持和引導，不能放任自流。采取適當管理，既發(fā)揮了志愿者和慈善團體在救災中的積極作用，又避免了分發(fā)不均、造成受災群眾攀比的問題。相比以往志愿者在災區(qū)活動的隨意性較大，甘肅岷縣漳縣地震救災時對志愿者適當的引導產生了很好的效果。這條經驗值得今后地震救災時重視。

地震后來到岷縣梅川鎮(zhèn)服務的青海西寧“壹基金”志愿者

臨時安置

一次破壞性之后的處置，一般分幾個階段。第一是救人階段，第二是臨時安置階段，第三是過渡安置階段，第四是恢復重建階段。

救人階段大致要在5至7天。地震之后，一邊救人一邊就開始臨時安置。帳篷是最需要的。蘆山和岷縣漳縣兩次地震，物資供應都有著充分保障，像最需要的帳篷，基本是有求必應、按需分配。要注意的事情是及時送達、滿足需要和不浪費。

地震后臨時安置工作，除了盡快提供食品、飲水，藥品，就是搭建臨時帳篷。除了這些物資到位以外，還要盡快制定一些臨時的政策和措施，盡快實施。

比如，岷縣漳縣地震后，政府馬上決定為遇難人員每人購買一副棺木，盡快使其入土安葬。發(fā)給每位遇難者家屬撫恤金一萬元，當天到位。22日晚，在岷縣的駐地，半夜里可以清晰聽到遠處清真寺傳來的誦經的聲音。幾天內，遇難人員基本都入殮完畢，讓親人入土為安。遇難家屬情緒穩(wěn)定。

其他一些政策，如，在應急期的15天內，對應急安置的群眾發(fā)放每人230元補貼；在三個月過渡期內，對三無（無收入來源、無口糧、無房?。┑睦щy群眾提供每人每天10元的生活補助金等。這些政策的迅速公布和陸續(xù)實施到位，很快安定了受災群眾的情緒。面對倒塌的房屋、受損的家園，由于有部隊、救援人員在村中幫助救災，有干部了解災情，解決吃、住問題，有及時的措施妥善安置遇難親人下葬，有各項政策措施及時公告，使得受災群眾總體情緒安定。災區(qū)干部群眾迅速整理家園、組織救災、互相配合安排好災后臨時過渡的生活。

所以，震后盡快有序地安排把食品、飲水、帳篷等臨時生活必需物資送到受災群眾手上，盡快制定撫恤和臨時性的政策措施、并使各項臨時安置的政策落實到位，對穩(wěn)定受災群眾情緒、做好救災安置工作是至關重要的。

結語

地震應急工作，除了落實應急預案之外，還必須高度重視每次地震現場的實際經驗，注重每次經驗的總結?？梢园衙看蔚卣饝毙袆幼鳛閷嶋H案例，認真剖析。

縱觀今年4月四川蘆山7.0級地震、7月甘肅岷縣漳縣6.6級地震后應急各個環(huán)節(jié)的工作，感到從中央到地方各級政府，充分吸取了2008年汶川8級地震、2010年玉樹7.1級地震等地震應急的經驗教訓，科學組織、綜合考慮、周密部署、合理實施，整體應急反應正像甘肅省政府指揮部的要求那樣，做到了“有力、有序、有效”。以上的幾點歸納和認識，可供今后應急工作參考。