暨南大學應急管理系 盧文剛

廣東肇慶應急管理工作的實踐與探索

暨南大學應急管理系 盧文剛

Practice and exploration on management of emergency response in Zhaoqing city, Guangdong province

［編者按］“十一五”期間，廣東省肇慶市應急管理工作按照廣東省提出的“一年打基礎，兩年上臺階，三年創(chuàng)一流”的工作目標，開拓創(chuàng)新，全市應急管理、社會管理綜合治理、平安建設等工作取得明顯成效，得到中央綜治委、中共中央組織部嘉獎和國務院應急辦調(diào)研組的充分肯定。本文在多次調(diào)研總結廣東省肇慶市“十一五”期間應急管理工作開展情況的基礎上，分析闡述了肇慶市應急管理工作面臨的挑戰(zhàn)，提出了“十二五”初期加強肇慶市應急管理工作的建議。

基本情況

“十一五”期間，廣東省肇慶市應急管理主要從以下方面開展了工作。

應急管理組織體系進一步健全。“十一五”期間，肇慶市通過召開全市應急管理專項工作會議，及時傳達貫徹上級精神，研究部署全市應急管理工作，研究出臺了《肇慶市突發(fā)公共事件應急體系建設“十一五”規(guī)劃》，加強應急管理工作戰(zhàn)略遠景規(guī)劃，積極推進各級應急管理組織體系建設?！笆晃濉逼陂g，全市各級應急管理辦事機構建設得到加強，初步形成“政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、社會廣泛參與、防范嚴密到位、處置快捷高效”的基層應急管理工作機制。各縣（市、區(qū)）基本建立政府應急辦、總值班室，并通過招考、抽調(diào)等方式，充實了應急管理工作隊伍，扭轉了以往缺乏應急管理專職工作人員的普遍局面，縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級應急管理體系初步建立，基本形成機構健全、人員到位的應急管理工作組織架構，為提高應對突發(fā)事件的能力提供了組織和人員保障。

應急預案體系日趨完善?！胺彩骂A則立”，“知己知彼，百戰(zhàn)不殆；不知彼而知己，一勝一負；不知彼，不知己，每戰(zhàn)必殆?！边@些觀點啟示了應急管理工作開展的方向和方法，那就是必須大力抓好應急預案體系建設?！笆晃濉逼陂g，肇慶市按照《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》和《肇慶市突發(fā)公共事件總體應急預案》等法規(guī)的要求，大力抓好應急預案體系建設，加強預案的編制、修訂和管理工作，不斷擴大預案的覆蓋面，增強預案的科學性、規(guī)范性、可操作性和實效性，“橫向到邊，縱向到底”的應急預案體系日趨完善。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2012年底，肇慶全市已修訂、制定各級各類預案9000多個。其中，市直各有關部門共制定專項、部門預案168個；各縣（市、區(qū)）、肇慶高新區(qū)共制訂縣級應急預案1393個（總體預案9個、專項預案278個、部門預案729個、其他預案523個）；108個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）制訂應急預案864個；1576個村居委（社區(qū)）制訂應急預案1359個；1820所學校制訂應急預案2820個；1225間規(guī)模以上企業(yè)制訂應急預案2385個。全市預案編制工作中突出了“三個注重”：注重全面性、注重規(guī)范性、注重實效性。

應急值守和信息報送工作水平顯著提高。1999年12月，國務院辦公廳下發(fā)《關于加強政府系統(tǒng)值班和信息報送工作的通知》，要求充分認識政府值班和信息工作的重要性，進一步明確緊急重大信息報送工作的責任，大力加強信息報送工作。

“十一五”期間，肇慶全市高度重視值守應急工作，切實抓好市政府總值班室建設，推動設立縣（市、區(qū)）政府總值班室，加強突發(fā)事件信息員隊伍建設，不斷提高突發(fā)事件信息報送水平和效率，堅持實行突發(fā)事件信息報送每月一通報制度：根據(jù)各地、各部門上報突發(fā)事件信息情況，對遲報、漏報、瞞報、謊報的實行通報和問責,應急值守和信息報送制度進一步完善。一是市應急辦2010年總結編印了《肇慶市政府總值班室值班工作制度匯編》，進一步完善了應急值守和信息報送制度，為有效處置突發(fā)事件提供信息保障，為及時、科學有效處置如2010年發(fā)生在肇慶轄區(qū)的廣寧“8·1”重大交通事故和封開“8·10”居民樓因滑坡而倒塌事件等突發(fā)事件提供了有力保障。二是加強全市政府政務總值班室建設，應急管理工作聯(lián)絡網(wǎng)逐步完善。目前，全市縣（市、區(qū)）政府都已建立總值班室，落實3至4名人員實行24小時輪流值班。三是完善信息員隊伍網(wǎng)絡機制,開展突發(fā)事件信息員聘用以及培訓工作，進一步暢通信息報送渠道，把信息員隊伍發(fā)展到各基層機關、社會團體和企事業(yè)單位。目前，全市共發(fā)展起各類基層突發(fā)事件信息員達6105人，確保一旦發(fā)生突發(fā)事件，能做到早報告、早處置。

應急救援隊伍建設成效明顯?！笆晃濉逼陂g，按照“召之即來，來之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝”的標準，肇慶市不斷加強應急隊伍建設。不斷加強以各專業(yè)隊伍為基本力量，以公安、武警為突擊力量，以企事業(yè)單位專（兼）職隊伍和志愿者隊伍為輔助力量的應急救援隊伍體系建設，初步形成了適應肇慶經(jīng)濟社會發(fā)展、符合地區(qū)實際的應急救援隊伍格局。全市建立起各級各類專（兼）職應急隊伍527支共2.8萬多人，其中依托公安消防隊伍建立的市、縣（市、區(qū)）級綜合性應急救援隊伍11支531人，縣級以下各類基層應急隊伍448支約1.8萬人，其他各類應急隊伍68支約9500人。肇慶市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、有關企業(yè)結合實際，組建了專（兼）職應急分隊或聯(lián)防隊。如端州區(qū)黃崗鎮(zhèn)工農(nóng)村委成立了由16人組成的村專職應急救援隊伍，擔負日常值班、治安聯(lián)防等工作，遇到突發(fā)事件發(fā)生可立即進行先期處置，收到了很好的成效。又如高要市應急分隊現(xiàn)有規(guī)模100人，在接到命令后，15分鐘內(nèi)就能夠出隊，在處置群眾性事件、安全事故、森林火災、抗洪搶險等工作中發(fā)揮著重要作用。

風險隱患監(jiān)測預警機制初步建立。古語云：“聽于無聲、見于未形”，這一思想強調(diào)的是未雨綢繆、預防在先。“十一五”期間，肇慶市切實加快建立突發(fā)公共事件風險隱患排查以及綜合預警系統(tǒng)，加強資源整合，預警信息發(fā)布“最后一公里”瓶頸問題得到緩解。肇慶市依托市氣象預警發(fā)布系統(tǒng)平臺，大力加強突發(fā)事件預警信息發(fā)布平臺建設，目前，該系統(tǒng)預警發(fā)布覆蓋8000多人，僅2010年全年就發(fā)布氣象災害等各類預警540次，發(fā)送短信9萬余條。地震監(jiān)測、水文雨情自動測報、森林火險監(jiān)測、地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測、公共衛(wèi)生疫情監(jiān)測等各項預警機制得到進一步健全。此外，肇慶市高度重視風險隱患防范工作，積極組織力量深入開展風險隱患排查整治，全面掌握本地區(qū)各類風險隱患情況，每季度定期開展分析會商，落實綜合防范和處置措施，做到早發(fā)現(xiàn)、早控制、早處置。據(jù)不完全統(tǒng)計，“十一五”期間，全市共開展各類專項隱患排查8600多次、發(fā)現(xiàn)隱患點5700多處，及時整改4500多項，跟蹤整改1200多項，有效地減少了災害事故的發(fā)生。

應急科普宣教和培訓廣泛開展。“十一五”期間，肇慶市積極推進應急宣教演練工作的深入開展，以農(nóng)村、社區(qū)、企業(yè)、學校等基層組織為重點單位，以《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》、《廣東省突發(fā)事件應對條例》、各類應急預案、防險避險和自救互救基本知識技能等為重點，積極開展應急知識宣傳教育活動，應急宣傳工作有效推進。近四年，以配合廣東省政府在肇慶市成功舉辦四屆“百人百場”應急知識宣講活動為契機，大力推進應急管理知識“六進”活動。各地各部門采取群眾喜聞樂見、寓教于樂的方式，以新聞媒體宣傳報道、開展咨詢講座、懸掛張貼橫幅標語、派發(fā)宣傳單等形式廣泛開展宣傳教育，利用廣播、電視、報刊等多種傳統(tǒng)媒體，發(fā)揮網(wǎng)絡等新媒體資源的優(yōu)勢，以世界氣象日、全國消防日、防災減災日等為契機，廣泛開展主題宣教活動，增強了全社會的危機防范意識和應對能力。加強對公務員的應急管理知識培訓，把應急管理知識列入全市干部任職培訓的必修課；加強對學生應急管理知識教育，提高學生應對突發(fā)公共事件能力。“十一五”期間，肇慶市共舉辦各級應急管理培訓257次，近4.5萬人次接受培訓，舉辦各類宣傳活動754次，制作、發(fā)放各類宣傳材料近300萬份，宣傳受眾累計886萬人次。

“五個一”示范工程深入展開?！笆晃濉逼陂g，肇慶市印發(fā)了《關于加快推進應急管理工作“五個一”工程建設的通知》，出臺了《肇慶市應急管理工作“五個一”工程建設示范單位標準（試行）》，穩(wěn)步推進各示范單位應急管理建設工作。目前，肇慶市已建立應急管理示范單位37個（其中示范縣（市、區(qū)）1個，示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）9個，示范村居委（社區(qū)）9個，示范學校9個，示范企業(yè)9個。2011年1月，市政府對“五個一”示范點進行了檢查驗收總結。各縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村居委（社區(qū)）、企業(yè)、學校力求把應急管理工作與安全和諧創(chuàng)建有機結合，著力夯實示范單位的應急管理基礎，充分發(fā)揮典型示范作用，推動了全市應急管理整體工作上新臺階。

面臨挑戰(zhàn)

“十一五”時期，肇慶全市在推進應急管理工作方面做了大量工作，取得了可喜的成績。但隨著肇慶市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，工業(yè)化、城市化、全球化推動經(jīng)濟結構發(fā)生重大變動，市場體系和市場秩序的不健全可能掩蓋社會經(jīng)濟中潛伏的風險和隱患，制度變革中也潛伏著影響和導致公共危機發(fā)生的因素，經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的不盡同步，人與自然發(fā)展的不盡和諧，傳統(tǒng)道德文化體系的嬗變可能加劇經(jīng)濟社會領域的公共風險，成為地方公共危機爆發(fā)的潛在因素，各種傳統(tǒng)的和非傳統(tǒng)的、自然的和社會的安全風險將交織并存，公共安全面臨嚴峻的形勢與挑戰(zhàn)，突發(fā)事件的發(fā)生成因更加復雜，特別是在以互聯(lián)網(wǎng)為標志的新媒體時代，突發(fā)事件的敏感性、關聯(lián)性大大增強，肇慶市地方政府應急管理工作的任務比以往任何時候都更繁重。一旦風險和矛盾累積到一定程度，將一觸即發(fā)，引發(fā)公共和社會危機事件，加之肇慶市應急管理體系仍存在著發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)，應急管理工作面臨著很多新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，公共安全形勢仍然存在不小壓力：

一是個別地方和部門對應急管理工作重要性的認識和防災減災意識仍有待進一步加強和提高，做好應急管理和平安建設工作的緊迫感和責任感仍需進一步增強。

二是基層應急管理工作基礎仍比較薄弱，亟需進一步持續(xù)加強應急管理機構建設，切實加大應急管理資金投入，大力推進基層應急管理工作。

三是部分應急隊伍由于人力物力不足，導致隊伍數(shù)量偏少，救援裝備缺乏，業(yè)務技能培訓不夠，救援手段相對落后，應急隊伍救援能力有待進一步提高，仍需進一步加強隊伍建設，提高應急處置水平。

四是應急保障體系亟需健全，應急物資儲備工作、應急避難場所建設制約了應急管理能力的提升，需要著力謀劃、積極探索建立。

五是個別單位和部門對應急預案編制工作認識不夠，應急預案體系還不夠完善。應急預案編制水平參差不齊，預案制訂的科學性有待提高，應急預案演練比例仍偏少，聯(lián)合演練較少，影響了預案的可操作性。

六是公共安全和應急科普宣傳教育工作仍需深入、持續(xù)、廣泛開展。

七是社會參與度有待增強，社會力量和非政府組織的力量仍待充分發(fā)揮。廣大企事業(yè)單位、公益性民間組織和志愿隊伍等社會力量參與突發(fā)事件預防和處置機制尚不夠順暢，社會公眾參與應急管理的意識和積極性尚需提高。

八是應急平臺建設一體化模式需要切實結合實際、科學推進。

戰(zhàn)略思路

隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，公共危機事件雖然不可完全避免，但卻是可以管理的。公共危機是個人、家庭、市場機制本身不能完全獨立解決的問題，往往需要政府憑借其所具有的優(yōu)勢、權威和強制力，動員社會資源和公共力量加以解決，因而政府應成為公共危機管理的主導力量。加強政府對公共危機的管理，健全系統(tǒng)的公共危機管理體制、機制，提高政府處置公共危機的能力，促使政府的公共服務職能得到有效發(fā)揮，同時將危機事件帶來的損失減少到最低，以切實保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全，維護經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。

因此，肇慶各地、各有關單位高度重視減災降險應急管理工作，將其作為實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展總體目標的重要戰(zhàn)略保障。強化憂患意識，克服麻痹大意思想，居安思危，防范未然，掌握主動，深入開展矛盾糾紛排查調(diào)查處理工作，增強做好應急管理工作的責任感、危機感和緊迫感。圍繞“無急可應、有急能應”的目標，以加強基層應急保障能力建設為重點，以應急管理能力評估和考核為抓手，強化法治思維，堅定信心，轉變作風，狠抓落實，夯實應急管理基礎，切實抓好應急管理各項工作，全面提升應急管理工作科學化水平。

［注：本文為廣東省哲學社會科學“十一五”規(guī)劃項目（GD10YGL03）階段研究成果。］