吳泓婧

(無(wú)錫職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 無(wú)錫 214121)

國(guó)家中長(zhǎng)期(2010—2020)教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要的頒布實(shí)施，強(qiáng)調(diào)今后將繼續(xù)增加教育的投入，并逐步提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，由此我國(guó)高校的教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)預(yù)期會(huì)持續(xù)增加，但這些教育經(jīng)費(fèi)是否被有效合理地規(guī)劃和利用呢？這是一個(gè)值得深思的問(wèn)題，所以高校在享受政策的同時(shí)也要善于利用好經(jīng)費(fèi)，這就要求高校必須加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)的規(guī)劃和管理，而預(yù)算管理又是財(cái)務(wù)管理中不可缺少的一部分，要加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，就必須先加強(qiáng)預(yù)算管理。

預(yù)算管理包括三個(gè)環(huán)節(jié):預(yù)算編制、執(zhí)行和評(píng)估，編制是整個(gè)預(yù)算管理體系的重中之重，是做好高校預(yù)算管理的前提和依據(jù)，編制方法的合理與科學(xué)的與否都決定了整個(gè)預(yù)算管理的有效性，從而也會(huì)影響到學(xué)校的財(cái)務(wù)管理、辦學(xué)效益和教育發(fā)展。目前我國(guó)高校的預(yù)算編制方法還不夠完善，這就要求對(duì)其進(jìn)行改進(jìn)。本文通過(guò)分析美國(guó)高校預(yù)算編制的特點(diǎn)，針對(duì)我國(guó)高校預(yù)算編制存在的問(wèn)題，提出改進(jìn)我國(guó)高校預(yù)算編制的建議，找到適用于我國(guó)現(xiàn)狀的編制方法從而達(dá)到改進(jìn)的目的，這對(duì)我國(guó)高校資金有效管理是很有意義的。

1 我國(guó)高校預(yù)算編制存在的問(wèn)題

1.1 編制預(yù)算工作缺乏規(guī)范指導(dǎo)

有關(guān)高校等事業(yè)單位的財(cái)務(wù)預(yù)算理論和實(shí)務(wù)的表述，上升至國(guó)家或者部門層次的規(guī)范性指導(dǎo)意見(jiàn)的比較少，僅僅在《預(yù)算法》、《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)劃》和《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》中的某個(gè)章節(jié)中有此類表述，而其中有關(guān)預(yù)算編制的表述更是少見(jiàn)，且某些內(nèi)容已不符合現(xiàn)今高等教育的狀況。雖然針對(duì)預(yù)算管理以及編制中存在的問(wèn)題進(jìn)行剖析，尋求對(duì)策的文章有很多，但大量高校預(yù)算管理實(shí)務(wù)工作者在現(xiàn)實(shí)工作中仍面臨著較大的困惑。

1.2 預(yù)算編制方法不夠科學(xué)合理

預(yù)算編制方法有很多，而目前我國(guó)高校用得比較多的卻是增量預(yù)算法和零基預(yù)算法，然而每種方法都有其優(yōu)點(diǎn)，也各自都有自身的缺點(diǎn)，還都不夠完善和合理，而高校一般都只是單純地運(yùn)用一種方法來(lái)完成整個(gè)預(yù)算編制的過(guò)程，所以其過(guò)程中除了這些方法存在的不足之處，肯定還會(huì)有很多新的問(wèn)題出現(xiàn)。

1.3 “二上二下”預(yù)算編制流程不科學(xué)

1.3.1 編制缺少必要的指導(dǎo)環(huán)節(jié) 財(cái)政部門是政府部門預(yù)算編制的審查主體，其應(yīng)提供完備的編制原則和具體的操作思路為各學(xué)校編制預(yù)算做出指導(dǎo)性的工作。而事實(shí)上，財(cái)政部門只是下發(fā)了編制預(yù)算的一些基本要求，內(nèi)容籠統(tǒng)，不具有可操作性，在學(xué)校編制預(yù)算“一上”的過(guò)程中，學(xué)校將預(yù)算數(shù)很大，這也使得財(cái)政部門很難準(zhǔn)確地核算“一下”所需下達(dá)的控制數(shù)，且該核算過(guò)程費(fèi)時(shí)又費(fèi)力，如果在時(shí)間不充裕的情況下，更加難以保證審查的質(zhì)量。

1.3.2 編制過(guò)程缺少社會(huì)的參與和必要的磋商環(huán)節(jié) 從高校部門看，編制部門預(yù)算通常只有部門領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員參加，專項(xiàng)安排通常只是由部門領(lǐng)導(dǎo)敲定。從財(cái)政部門和政府各職能部門看，政府部門與高校在預(yù)算支出的確定以及資金安排方面的意見(jiàn)往往不一致，通常需要好幾個(gè)回合才能解決。

1.4 預(yù)算編制時(shí)間太晚且周期過(guò)短

編制預(yù)算是一項(xiàng)嚴(yán)肅而復(fù)雜的工作，安排充足的預(yù)算編制時(shí)間是保證預(yù)算結(jié)果準(zhǔn)確真實(shí)的重要條件。預(yù)算開始編制一般是8月份左右，有些高校甚至在12月份時(shí)才布置下年度的預(yù)算編制工作，編制時(shí)間太短，根本沒(méi)有時(shí)間去考察規(guī)劃的合理性。預(yù)算的落實(shí)一般是在3月份左右，有的甚至過(guò)半年了才知今年的經(jīng)費(fèi)數(shù)額。如此難免會(huì)造成一些項(xiàng)目的論證不充分，不能及時(shí)準(zhǔn)確地反映重點(diǎn)項(xiàng)目所需的經(jīng)費(fèi)，學(xué)校的工作重點(diǎn)也無(wú)法在預(yù)算編制中體現(xiàn)，同時(shí)，因預(yù)算下達(dá)時(shí)間過(guò)于滯后，預(yù)算年度的1—4月份一般都處于無(wú)預(yù)算狀態(tài)，很多項(xiàng)目只能按照上年度支出水平預(yù)撥，專項(xiàng)資金分配方案的出臺(tái)更遲，有些甚至當(dāng)年度無(wú)法完成。預(yù)算編制如果沒(méi)有合理規(guī)劃好時(shí)間，太過(guò)倉(cāng)促的話，經(jīng)費(fèi)不足的情況會(huì)常常發(fā)生，經(jīng)費(fèi)追加的報(bào)告也會(huì)不斷，會(huì)影響預(yù)算的正常執(zhí)行，影響預(yù)算的嚴(yán)肅性。

2 美國(guó)高校預(yù)算編制特點(diǎn)

美國(guó)十分重視高校經(jīng)費(fèi)收支是否全面預(yù)算管理，雖然其高等教育管理體制千差萬(wàn)別，但總體來(lái)看，公立大學(xué)的財(cái)務(wù)管理體制較之于私立大學(xué)是比較完善的，尤其是預(yù)算管理方面，其中包括在事先規(guī)劃，事中控制和事后考核獎(jiǎng)勵(lì)。其特點(diǎn)主要有：

2.1 具有完備的法律規(guī)范

促進(jìn)預(yù)算編制細(xì)化的主要依據(jù)是完備全面的法律規(guī)范，美國(guó)大學(xué)及高校各部門的預(yù)算編制，大到總體方案的確定，小到各個(gè)項(xiàng)目的變動(dòng)，都是依據(jù)相關(guān)的法律來(lái)實(shí)施的。即使是在預(yù)算過(guò)程中遇到新的問(wèn)題，也會(huì)在解決的過(guò)程中，不斷更新相關(guān)的法律規(guī)范，逐步使預(yù)算法律法規(guī)與預(yù)算編制、執(zhí)行的各種程序，鏈接和內(nèi)容相匹配。美國(guó)大學(xué)的預(yù)算，不僅要求落實(shí)于各單位，還需要細(xì)化到具體實(shí)施的部門中去，各項(xiàng)預(yù)算安排的資金都必須說(shuō)明其具體的法律依據(jù)。

2.2 具有規(guī)范的預(yù)算編制程序

美國(guó)高校認(rèn)為預(yù)算編制的過(guò)程是學(xué)校規(guī)劃事業(yè)發(fā)展的過(guò)程，是預(yù)算管理的依據(jù)，也是其財(cái)務(wù)管理有效進(jìn)行的根本，所以美國(guó)的高校預(yù)算有嚴(yán)格和規(guī)范的預(yù)算編制程序。美國(guó)高校都于財(cái)務(wù)處設(shè)立了預(yù)算管理辦公室，以此更好的實(shí)施預(yù)算編制。美國(guó)高校的預(yù)算需提前一年編制，編制時(shí)間較充裕。其預(yù)算年度為每年7月1日到次年6月30日，并且財(cái)務(wù)處編制完成后，還需經(jīng)過(guò)校長(zhǎng)、校董事會(huì)、州高教委和州議會(huì)層層地審查論證，最后由州長(zhǎng)于六月份之前做最終的批準(zhǔn)，經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算各所高校都必須無(wú)條件遵守，具有很強(qiáng)的強(qiáng)制性和嚴(yán)肅性，更為合理的是若高校收入預(yù)算有節(jié)余，可以結(jié)轉(zhuǎn)至下一年度使用。

2.3 具有專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)

除了有規(guī)范的編制程序外，美國(guó)高校還設(shè)立了專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，對(duì)學(xué)校預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)督和檢查，在此過(guò)程中也可知曉預(yù)算編制是否有問(wèn)題，促進(jìn)學(xué)校在有限的校內(nèi)資源情況下，提高學(xué)校的科研和公共服務(wù)活動(dòng)的質(zhì)量，并能夠及時(shí)準(zhǔn)確的向?qū)W校相關(guān)部門提供更有意義的預(yù)算執(zhí)行情況，這樣學(xué)校財(cái)務(wù)咨詢的質(zhì)量也隨之提高，使得學(xué)校進(jìn)行全面的預(yù)算管理。

3 改進(jìn)我國(guó)高校預(yù)算編制的建議

3.1 建立比較完備的法律體系

若我國(guó)建立完備的預(yù)算管理法律體系，能夠使得我們高校預(yù)算編制與執(zhí)行的過(guò)程中，每一步每一項(xiàng)都有法可依，有據(jù)可行，便可使預(yù)算細(xì)化，也能夠減少各部門之間因不同的利益或觀點(diǎn)而導(dǎo)致其無(wú)效或低效的妥協(xié)與延誤，從而保證預(yù)算編制過(guò)程中的效率以及執(zhí)行中的嚴(yán)肅性。

3.2 改進(jìn)預(yù)算編制的方法

既然各種方法都有其優(yōu)點(diǎn)和各自的適用范圍，那在編制過(guò)程中，對(duì)多種方法進(jìn)行同時(shí)運(yùn)用，互相取長(zhǎng)補(bǔ)短。如今我國(guó)高校預(yù)算編制方法從增量預(yù)算向零基預(yù)算轉(zhuǎn)變，但由于其預(yù)算的確定要從頭開始，這樣就不利于中長(zhǎng)期的計(jì)劃和項(xiàng)目的安排。而高校的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)又是永續(xù)不斷且復(fù)雜多變的，那么在學(xué)校需要制定中長(zhǎng)期計(jì)劃時(shí)，在主要運(yùn)用零基預(yù)算法的基礎(chǔ)上，引入滾動(dòng)預(yù)算法作為輔助。這樣可以在做出準(zhǔn)備預(yù)算的同時(shí)，保證預(yù)算的連續(xù)性和完整性。當(dāng)然在一些比較穩(wěn)固的環(huán)節(jié)，也可以用定期預(yù)算法。除了取長(zhǎng)補(bǔ)短，也可以在某些環(huán)節(jié)運(yùn)用相對(duì)應(yīng)的方法。比如在對(duì)支出進(jìn)行預(yù)算時(shí)，在確定固定成本和變動(dòng)成本之后，對(duì)于固定成本(支出)可以采用固定預(yù)算編制；對(duì)于變動(dòng)成本(支出)可以采用彈性預(yù)算編制方法。

3.3 嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算編制程序

我國(guó)可以參照美國(guó)等其他成功的國(guó)外預(yù)算編制程序，并加上自身因素以及外在的環(huán)境條件，嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算編制的程序，并要求各高校嚴(yán)格遵守。我國(guó)高校的“二上二下”預(yù)算編制程序其實(shí)是有缺陷的?！岸隙隆笔秦?cái)政部門對(duì)高校的要求，但高校內(nèi)部編制預(yù)算的程序卻是由其自行決定的。在此環(huán)節(jié)，應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算的事前監(jiān)督。財(cái)務(wù)處在編制預(yù)算方案過(guò)程中，為了防止和避免出現(xiàn)偏差，應(yīng)主動(dòng)邀請(qǐng)校內(nèi)審計(jì)部門參加，廣泛征求教代會(huì)、特邀監(jiān)督員和相關(guān)職能部門等各方面的意見(jiàn)，在反復(fù)的論證修改之后， 提交學(xué)校最高決策機(jī)構(gòu)討論批準(zhǔn)。這樣編制出來(lái)的預(yù)算既能增加預(yù)算工作的透明度和民主性，又能使預(yù)算編制更合理、更符合學(xué)校實(shí)際。也充分突顯出預(yù)算編制的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和法制性。

3.4 增加預(yù)算編制時(shí)間

政府須在預(yù)算年度之前將批準(zhǔn)的預(yù)算數(shù)準(zhǔn)確下達(dá)給高校，這樣在下一年度學(xué)校便能根據(jù)具體的資金確定事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。學(xué)校在本年度應(yīng)提前對(duì)下年度的預(yù)算編制，甚至可以提前至四五月份，這樣就會(huì)有充足的預(yù)算編制時(shí)間，不至于匆匆忙忙而無(wú)法保證預(yù)算的準(zhǔn)確性和真實(shí)性，下年度的第一季度也就不至于被排到預(yù)算期外，從而導(dǎo)致全年的預(yù)算缺乏合理性。美國(guó)的預(yù)算編制時(shí)間充裕，在此期間，預(yù)算辦公室的管理員及主任與機(jī)構(gòu)官員能夠進(jìn)行多次協(xié)商，最終基本能夠達(dá)成一致，在此前提下確定出預(yù)算分配的數(shù)額。因此我國(guó)高校預(yù)算編制時(shí)間加長(zhǎng)，也就可以使得編制更為細(xì)化。

4 結(jié)論

學(xué)校預(yù)算管理是高校內(nèi)部管理的重要內(nèi)容，而預(yù)算編制又是整個(gè)預(yù)算管理體系的前提和依據(jù)，必須要認(rèn)真并嚴(yán)格對(duì)待高校預(yù)算編制的問(wèn)題，在借鑒國(guó)外的基礎(chǔ)上，不斷地通過(guò)分析研究，不斷完善并創(chuàng)新高校預(yù)算編制是高校預(yù)算改革的一個(gè)重要問(wèn)題。在改進(jìn)高校預(yù)算編制時(shí)，在眾多編制方法中應(yīng)取其優(yōu)而用，善于利用各自的優(yōu)點(diǎn)，避開其不足之處，并同時(shí)加以改進(jìn)，使得學(xué)校資金結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化穩(wěn)固；同時(shí)也必須掌握科學(xué)的理論方法，加之以改革創(chuàng)新，并汲取國(guó)內(nèi)先進(jìn)的知識(shí)理論體系以及經(jīng)驗(yàn)，建立一套適用于我國(guó)高校預(yù)算管理的編制方法，以此來(lái)更加完善我國(guó)高校預(yù)算管理體系，確保在擴(kuò)大高等教育規(guī)模的同時(shí)不影響高等教育的辦學(xué)質(zhì)量。所以，預(yù)算要全面管理，每一步都必須有根有據(jù)并且有清晰的條理，切不可隨便敷衍了事；嚴(yán)格依照步驟，逐層遞進(jìn)，不可為方便省事而跳躍中間步驟；事中事后都要有監(jiān)督，以防止預(yù)算不規(guī)范。

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