胡景乾

(安康學(xué)院高等教育研究中心，陜西安康725000)

高校治理涉及兩個(gè)層面，其實(shí)質(zhì)都是權(quán)力分配問(wèn)題。外部治理是政府與高校之間的權(quán)力分配，對(duì)高校而言，最理想的狀態(tài)就是大學(xué)自治，政府給高校足夠大的自主權(quán);內(nèi)部治理是高校各利益相關(guān)者之間的權(quán)力分配，高校作為學(xué)術(shù)性機(jī)構(gòu)，權(quán)力分配的最理想狀態(tài)是充分保障學(xué)術(shù)自由，有利于提高學(xué)術(shù)生產(chǎn)力，有利于人才培養(yǎng)。

一、中國(guó)高校治理制度的歷史回顧

改革開(kāi)放以來(lái)，黨和政府積極探索建立符合我國(guó)國(guó)情的大學(xué)治理制度，1985年中共中央頒布了《關(guān)于教育體制改革的決定》，明確提出“要擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”;1986年國(guó)務(wù)院制定《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》，將大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)具體化為“教學(xué)、科研、招生、人事、財(cái)務(wù)、基建、職稱(chēng)評(píng)定和國(guó)際交流”等八項(xiàng)內(nèi)容;1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》明確規(guī)定，要“使高等學(xué)校真正成為面向社會(huì)自主辦學(xué)的法人實(shí)體”;1998年頒布的《高等教育法》正式確立了大學(xué)的法人地位，并具體規(guī)定了大學(xué)七項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)。2010年國(guó)家頒布《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》指出:“高等學(xué)校按照國(guó)家法律法規(guī)和宏觀(guān)政策，自主開(kāi)展教學(xué)活動(dòng)、科學(xué)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)和社會(huì)服務(wù)，自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專(zhuān)業(yè)，自主制定學(xué)校規(guī)劃并組織實(shí)施，自主設(shè)置教學(xué)、科研、行政管理機(jī)構(gòu)，自主確定內(nèi)部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學(xué)校財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)。”高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)得到了進(jìn)一步落實(shí)。

隨著高等教育法等一系列教育法律、法規(guī)和政策的貫徹實(shí)施，我國(guó)高校的外部治理環(huán)境得到了根本性改善，大學(xué)獲得了充分的辦學(xué)自主權(quán)。然而令人遺憾的是，在政府還權(quán)于大學(xué)之后，大學(xué)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)并未得到相應(yīng)的變革，大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制雖經(jīng)多次調(diào)整，但一直都在“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制—校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制—黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”之間徘徊。1998年頒布的《高等教育法》規(guī)定:“校黨委是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)學(xué)校的重大決策，校長(zhǎng)在校黨委的領(lǐng)導(dǎo)下具有全面管理教學(xué)、科研和行政事務(wù)的權(quán)力;學(xué)術(shù)委員會(huì)具有學(xué)術(shù)事務(wù)的審議權(quán);教職工代表大會(huì)享有對(duì)大學(xué)管理的監(jiān)督權(quán)?！边@是迄今為止國(guó)家對(duì)高校內(nèi)部治理制度做出的最具權(quán)威性的設(shè)計(jì)。根據(jù)這個(gè)設(shè)計(jì)，我國(guó)高校內(nèi)部治理實(shí)行四權(quán)制衡:黨委是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，行使重大決策權(quán)，校長(zhǎng)行使管理權(quán)，學(xué)術(shù)委員會(huì)行使學(xué)術(shù)事務(wù)審議權(quán)，教職工代表大會(huì)行使對(duì)大學(xué)管理的監(jiān)督權(quán)。但從實(shí)際操作來(lái)看，大學(xué)的集權(quán)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，大學(xué)權(quán)力的配置主要局限在校黨委(書(shū)記)和校長(zhǎng)身上。學(xué)術(shù)委員會(huì)對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)只有審議權(quán)而沒(méi)有決定權(quán)，議而不決，形同虛設(shè)，充其量只相當(dāng)于大學(xué)黨政決策的智囊或中介咨詢(xún)機(jī)構(gòu);即使這樣，其組成人員仍是行政團(tuán)隊(duì)中那些具有教授職稱(chēng)的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，普通教授進(jìn)入學(xué)術(shù)委員會(huì)的很少。教代會(huì)是多種人員參與的混合性機(jī)構(gòu)，名曰教代會(huì)，并不以教師為主體，仍由黨委書(shū)記、校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的行政力量控制，很難形成對(duì)行政的約束，監(jiān)督職能流于形式。

二、中國(guó)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的集權(quán)格局及其危害

中國(guó)高校內(nèi)部的集權(quán)格局令人擔(dān)憂(yōu)，在政府還權(quán)于高校之前，書(shū)記、校長(zhǎng)行使的只是政府決策之下的執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)，權(quán)力空間有限;而在高校與政府的權(quán)力關(guān)系發(fā)生改變，政府還權(quán)于高校之后，書(shū)記、校長(zhǎng)的權(quán)力迅速擴(kuò)張，他們不僅是政府決策的執(zhí)行者，學(xué)校內(nèi)部的管理者，而且成了學(xué)校重大事項(xiàng)的決策者，因而在大學(xué)內(nèi)部形成了更為嚴(yán)重的集權(quán)，甚至權(quán)力壟斷。書(shū)記、校長(zhǎng)位居權(quán)力頂端，副書(shū)記、副校長(zhǎng)位于第二層級(jí)，這兩個(gè)層級(jí)構(gòu)成大學(xué)的權(quán)力中心，既是決策首腦，又是管理執(zhí)行團(tuán)隊(duì)的核心，然后再由他們選任院系和職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，以書(shū)記、校長(zhǎng)為首的黨政力量就控制了大學(xué)幾乎所有的權(quán)力。大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力壟斷至少帶來(lái)三種危害:其一，催生了高校內(nèi)部的官員腐敗。由于高校內(nèi)部缺乏有效的權(quán)力約束和監(jiān)督，容易形成以黨委書(shū)記、校長(zhǎng)為首的行政權(quán)力濫用，導(dǎo)致職務(wù)犯罪，特別是貪污受賄等腐敗案件急劇增多。其二，高校內(nèi)部各利益群體之間的關(guān)系日趨緊張。由于行政權(quán)力主導(dǎo)，大學(xué)教師和相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員成為弱勢(shì)群體，在績(jī)效分配、職稱(chēng)晉升、科研資助等利益的博弈中，他們往往是失敗者，他們感覺(jué)不到自己是學(xué)校的主人，因此，缺乏對(duì)學(xué)校的認(rèn)同感、歸屬感和榮譽(yù)感，很難產(chǎn)生主人翁意識(shí)。其三，也是最為重要的，大學(xué)作為學(xué)術(shù)性組織的特性被扭曲，使學(xué)術(shù)自由幾乎成為不可能。大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由是大學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求，而在現(xiàn)行的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)之下，中國(guó)固有的“官本位”文化心理在大學(xué)校園里不斷強(qiáng)化，“官本位”文化又催生了大學(xué)的“泛政治化”，大學(xué)的行為方式和制度設(shè)計(jì)都仿效政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行。［1］其具體表現(xiàn)形式就是大學(xué)里普遍存在的以黨委書(shū)記、校長(zhǎng)為首，以嚴(yán)格的行政等級(jí)和強(qiáng)行制度約束為特征的科層制，它們直接損害了大學(xué)對(duì)學(xué)者身份和精神的認(rèn)同，大學(xué)不再是學(xué)者的精神家園，他們很難專(zhuān)心于對(duì)知識(shí)的追求與探索，很難堅(jiān)守學(xué)術(shù)自由的精神;學(xué)者實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，不再奢望于自己的學(xué)術(shù)成就，而靠依附于科層制度下的某個(gè)官位，學(xué)術(shù)成就只是他們謀取官位的通行證和裝飾物。

三、中國(guó)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的基本思路

綜上所述，中國(guó)高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)必須改革。怎樣改革?由誰(shuí)來(lái)改革?這是兩個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題。

(一)改革基本思路。筆者認(rèn)為，第一個(gè)問(wèn)題，中國(guó)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革可以分兩步走。第一步，以建立中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)制度為目標(biāo)，以《高等教育法》和《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》為依據(jù)，以大學(xué)章程建設(shè)為契機(jī)，進(jìn)一步完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理等四項(xiàng)基本制度［2］。2011年11月28日，教育部長(zhǎng)袁貴仁簽發(fā)教育部第31號(hào)令，發(fā)布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，該《辦法》自2012年1月1日起施行。《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》的頒布和施行，為建立中國(guó)特色的現(xiàn)代大學(xué)制度，改革和完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)提供了難得機(jī)遇，正如教育部政策法規(guī)司司長(zhǎng)孫霄兵所說(shuō)，《高校章程制定辦法》的發(fā)布是推動(dòng)高等教育體制改革，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度中具有里程碑意義的一件大事。［3］《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第四條規(guī)定:大學(xué)章程要“依法完善內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)”。第十條規(guī)定:“應(yīng)當(dāng)根據(jù)學(xué)校實(shí)際與發(fā)展需要，科學(xué)設(shè)計(jì)學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和組織框架”?！掇k法》第九條對(duì)高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)體制提出了規(guī)范性要求;第十一條、第十二條指出:高等學(xué)校制定《章程》時(shí)，應(yīng)對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)等學(xué)術(shù)組織，對(duì)教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)等群眾組織的職權(quán)、人員組成原則、負(fù)責(zé)人產(chǎn)生規(guī)則及其運(yùn)行機(jī)制作出明確規(guī)定。［4］《大學(xué)章程》是高等學(xué)校的“憲法”，制定大學(xué)章程，是推進(jìn)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的有效載體，也是完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要途徑。筆者認(rèn)為，根據(jù)《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》的精神，高等學(xué)校章程在設(shè)計(jì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)時(shí)，應(yīng)著力解決以下問(wèn)題:第一，黨政權(quán)力各安其位。堅(jiān)持黨對(duì)高校的領(lǐng)導(dǎo)，是我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度的基本特色。在大學(xué)治理實(shí)踐中，既要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，更要改進(jìn)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，要規(guī)范黨委對(duì)學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容、途徑和方式，防止權(quán)力越位，避免以黨代政;高等學(xué)校校長(zhǎng)享有全面負(fù)責(zé)教學(xué)、科學(xué)研究和其他管理工作的職權(quán)，在具體行使這些權(quán)力時(shí)，必須做到依法行使，切實(shí)發(fā)揮校長(zhǎng)辦公會(huì)或校務(wù)會(huì)議的作用;要規(guī)范校長(zhǎng)辦公會(huì)議或者校務(wù)會(huì)議的組成、職責(zé)、議事規(guī)則，防止行政權(quán)力濫用。第二，把學(xué)術(shù)權(quán)力還權(quán)于學(xué)術(shù)組織。高校屬于學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)期以來(lái)，高校有偏離“學(xué)術(shù)中心”的傾向，行政化管理的趨勢(shì)嚴(yán)重影響了學(xué)術(shù)發(fā)展的氛圍;高校章程應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定普通教授在學(xué)術(shù)委員會(huì)的席位數(shù)或比例，學(xué)術(shù)委員會(huì)主任不一定再由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，可以在沒(méi)有行政職務(wù)、學(xué)術(shù)聲望高的普通教授中產(chǎn)生，要賦予學(xué)術(shù)委員會(huì)一定的學(xué)術(shù)決策權(quán)，把學(xué)科專(zhuān)業(yè)建設(shè)、科研立項(xiàng)、學(xué)術(shù)成果認(rèn)定、教師職務(wù)評(píng)審等學(xué)術(shù)權(quán)力更多地還權(quán)于學(xué)術(shù)委員會(huì);第三，服務(wù)師生、民主管理。在高校中受教育的主體是學(xué)生，施教的主體是教師，學(xué)生和教師是高校的主體，高校內(nèi)部的治理機(jī)制，需要以服務(wù)于學(xué)生和教師為主要目的;高校內(nèi)部的行政系統(tǒng)，可以說(shuō)是一種服務(wù)型體系，目的是為學(xué)生和教師提供更好的服務(wù);至于服務(wù)內(nèi)容和形式，則需要由學(xué)生和教師進(jìn)行自主選擇。由此觀(guān)之，高校教師和學(xué)生參與學(xué)校治理合乎情理。是否可以通過(guò)增加教職工代表大會(huì)中普通教師和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員比例，使教師真正成為教代會(huì)的主體，擺脫行政力量對(duì)教代會(huì)的控制，明確規(guī)定教代會(huì)的監(jiān)督方式和監(jiān)督內(nèi)容，樹(shù)立教代會(huì)的權(quán)威，切實(shí)發(fā)揮其民主監(jiān)督的職能作用。要重視學(xué)生代表大會(huì)建設(shè)，經(jīng)常聽(tīng)取學(xué)生代表意見(jiàn)，盡量滿(mǎn)足學(xué)生的合理訴求。第二步，打破現(xiàn)有法律框架，通過(guò)修改《高等教育法》，積極推進(jìn)高校治理制度與國(guó)際接軌，構(gòu)建一個(gè)各利益群體多元參與、權(quán)力之間相互制衡的分權(quán)式、民主高效的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu);具體形式可以有多種選擇，但必須把握兩條原則，一是打破集權(quán)格局，各種權(quán)力相對(duì)分離，形成制衡和有效監(jiān)督;二是保障學(xué)術(shù)自由，有利于提高學(xué)術(shù)生產(chǎn)力，有利于人才培養(yǎng)。

(二)改革責(zé)任主體。第二個(gè)是責(zé)任主體問(wèn)題，即大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)由誰(shuí)來(lái)改革?在現(xiàn)行的體制之下，大學(xué)內(nèi)部既不具備改革的動(dòng)因，也不具備改革的力量，既得利益者不會(huì)主動(dòng)打破現(xiàn)有權(quán)力格局，非既得利益者又不具備改革資源和手段;因此，中國(guó)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變革，只能來(lái)自國(guó)家和政府的強(qiáng)力介入。［1］國(guó)外高校治理的實(shí)踐，已為我們提供了成功范例，我們期待國(guó)家和政府早作謀劃，盡快行動(dòng)。剛剛頒布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)了“章程核準(zhǔn)與監(jiān)督”制度，對(duì)高等學(xué)校章程核準(zhǔn)與監(jiān)督的主體、程序作了具體規(guī)定，省級(jí)及省級(jí)以上教育行政部門(mén)為高等學(xué)校章程的核準(zhǔn)機(jī)關(guān)，核準(zhǔn)機(jī)關(guān)設(shè)立章程核準(zhǔn)委員會(huì)，對(duì)高等學(xué)校章程進(jìn)行評(píng)議。核準(zhǔn)機(jī)關(guān)對(duì)高等學(xué)校章程存在違法、違規(guī)、越權(quán)、學(xué)校內(nèi)部有重大分歧、章程核準(zhǔn)委員會(huì)未予通過(guò)或提出重大修改意見(jiàn)以及其他不宜核準(zhǔn)情形的不予核準(zhǔn)，核準(zhǔn)機(jī)關(guān)有權(quán)要求學(xué)校對(duì)章程進(jìn)行修改，修改后再重新申請(qǐng)核準(zhǔn)。［4］這種制度設(shè)計(jì)讓我們看到了中國(guó)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的希望。

［1］郭卉.我國(guó)公立大學(xué)治理制度變革的困境與破解——基于路徑依賴(lài)?yán)碚摰姆治觯跰］//周光禮，徐海濤.中國(guó)院校研究案例(第三輯).武漢:華中科技大學(xué)出版社，2011:20－33.

［2］唐景莉.建立現(xiàn)代大學(xué)制度面臨五大難點(diǎn)［N］.中國(guó)教育報(bào)，2012－03－19(5).

［3］唐景莉.高等學(xué)校章程制定暫行辦法頒布［N］.中國(guó)教育報(bào)，2012－01－10(1).

［4］中華人民共和國(guó)教育部.高等學(xué)校章程制定暫行辦法［EB/OL］.(2011－11－28)［2012－10－13］.http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_420/201201/xxgk_129181.html.