張婉蘇

(南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210093)

“滯納金”一詞首現(xiàn)于我國(guó)1950年頒布的《工商業(yè)稅暫行條例》11950年頒布的《工商業(yè)稅暫行條例》第27條:不按期繳納稅款者，除限日追繳外，并按日處以應(yīng)納稅額1%的滯納金;必要時(shí)，得由中央人民政府財(cái)政部以命令增減之。，此后，在當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，滯納金廣泛運(yùn)用于和人們生活息息相關(guān)的眾多領(lǐng)域，國(guó)家分別在供水、供電、供氣、公路養(yǎng)護(hù)、以及稅收征收等領(lǐng)域均出臺(tái)了含有滯納金條款的法律法規(guī)。此時(shí)在稅收領(lǐng)域征收的滯納金是完全意義上的滯納金，而水電氣等公用事業(yè)范疇征收的滯納金，由于這些領(lǐng)域在當(dāng)時(shí)的歷史背景下均具有行政管理的屬性，因此在此領(lǐng)域存在的滯納金也可視為行政法視野下的滯納金。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立和發(fā)展，這些公用事業(yè)逐步進(jìn)行了改革，其主體地位也由原先的行政管理者的角色逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槊袷潞贤囊环街黧w。經(jīng)濟(jì)模式一旦發(fā)生轉(zhuǎn)變，有關(guān)“滯納金”的相應(yīng)立法也應(yīng)隨之轉(zhuǎn)變，但由于我國(guó)修法的滯后性以及不徹底性，到目前為止，只有少數(shù)公用事業(yè)部門對(duì)于滯納金條款進(jìn)行了制訂或修改。譬如，原國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部頒布的《城市供水價(jià)格管理辦法》相關(guān)“滯納金”條款已由國(guó)家發(fā)改委及建設(shè)部對(duì)其進(jìn)行了修訂，采用了違約金取而代之滯納金22005年，建設(shè)部在《建設(shè)部關(guān)于對(duì)自來(lái)水水費(fèi)滯納金有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函(建辦綜函［2005］120號(hào))》中明確表示，“城市供水企業(yè)在具體執(zhí)行中，可按《合同法》、《城市供水條例》的有關(guān)規(guī)定，通過(guò)與用戶協(xié)商，在供水合同中逾期付款的違約金標(biāo)準(zhǔn);沒(méi)有約定的，按照最高人民法院的有關(guān)司法解釋，可參照中國(guó)人民銀行規(guī)定的金融機(jī)構(gòu)計(jì)收逾期利息的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量逾期付款違約金?！薄＿@是國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公用事業(yè)“滯納金”的首次明確否定。除此之外，“滯納金”制度仍然在大多數(shù)的公用事業(yè)單位沿襲。同時(shí)即便是在行政領(lǐng)域征收的滯納金，也存在征收比例過(guò)高，導(dǎo)致了“天價(jià)滯納金”32006年7月21日，鄭州市交通規(guī)費(fèi)征稽處稽查人員根據(jù)舉報(bào)，查獲一輛欠繳養(yǎng)路費(fèi)的吊車，后經(jīng)調(diào)查，這輛車牌為豫A11993的吊車嚴(yán)重拖欠交通規(guī)費(fèi)。后交通稽查部門根據(jù)1992年交通部等部委聯(lián)合發(fā)布的《公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理規(guī)定》，按每日1%的標(biāo)準(zhǔn)依法收取滯納金，令車主補(bǔ)交本金89，872元、各類滯納金491，700元以及各項(xiàng)罰款178，120元，共計(jì)76萬(wàn)元。依據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，除去本金和罰款，這輛車的滯納金達(dá)到49萬(wàn)元，滯納金的實(shí)際年利率是365%，約為現(xiàn)行銀行利率的507倍。參見韓俊杰:《鄭州49萬(wàn)元天價(jià)滯納金引發(fā)爭(zhēng)議》，《中國(guó)青年報(bào)》2006年8月8日?，F(xiàn)象。

可以看出，現(xiàn)階段的滯納金制度已背離其實(shí)質(zhì)，需要對(duì)其制度進(jìn)行完善。首先，將公用事業(yè)單位存在的滯納金制度予以取消，以違約金代之;其次，降低行政領(lǐng)域的滯納金比例，設(shè)定征收上限，設(shè)定滯納金的執(zhí)行期限并引入“滯納利息”制度4詳見張婉蘇:《滯納金征收比例設(shè)定的立法研究》，《學(xué)?！?012年第2期。。

滯納金法律體系的建立與完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式同樣需要經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期、漸進(jìn)的過(guò)程，并且在此過(guò)程中也體現(xiàn)出一種動(dòng)態(tài)的發(fā)展。因?yàn)榫土⒎ǘ?，它不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的法律規(guī)范的過(guò)程，同時(shí)也是一個(gè)與政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等諸多要素互動(dòng)的復(fù)雜過(guò)程。如果疏忽了該法律制定過(guò)程中所凹顯的立法問(wèn)題的理論分析，那么作為該命題的理論研究不僅缺乏一定的動(dòng)態(tài)分析，同時(shí)，也難以發(fā)揮對(duì)立法實(shí)踐的理論批評(píng)功能，而呈現(xiàn)出一種超現(xiàn)實(shí)的理想化的立法狀態(tài)。

對(duì)于滯納金制度而言，其變遷也是在內(nèi)外諸多因素的相互作用下產(chǎn)生變遷的過(guò)程。因此，從客觀角度來(lái)看，沒(méi)有一個(gè)因素能夠說(shuō)明一切時(shí)代、任何國(guó)家的滯納金制度演進(jìn)。但這也并不意味著滯納金變遷就毫無(wú)規(guī)律可言。

一、滯納金制度變遷的必然性

龐德認(rèn)為法律的功能在于“調(diào)節(jié)、調(diào)和與調(diào)解各種復(fù)雜和沖突的利益①付 子堂:《法律功能論》，北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版，第87頁(yè)。謝暉認(rèn)為“從完整意義上講，法律變遷是指在社會(huì)基本矛盾運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，因主體對(duì)法律需求的不斷改變而決定的法律本質(zhì)和現(xiàn)象的不斷變化、發(fā)展過(guò)程。基本社會(huì)矛盾的運(yùn)動(dòng)和發(fā)展是決定法律變遷的最終力量和終極原因;其次，主體法律需求的變化是法律變遷的直接決定力量;再次，法律變遷更取決于法律自身矛盾運(yùn)動(dòng);最后，法律變遷既包括法律現(xiàn)象的變遷，亦包括法律本質(zhì)的變遷。”參見謝暉:《價(jià)值重建與規(guī)范選擇—中國(guó)法制現(xiàn)代化沉思》，濟(jì)南:山東人民出版社，1998年版，第3－7頁(yè)。。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中，法律不僅具有實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素有效率配置的功能，還是維護(hù)社會(huì)正義的工具，通過(guò)調(diào)整各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系主體之間的利益分配，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)財(cái)富的分享②馬建軍:《促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的法律制度研究》，新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)2010年碩士論文。。

在法律制度變遷問(wèn)題上1付 子堂:《法律功能論》，北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年版，第87頁(yè)。謝暉認(rèn)為“從完整意義上講，法律變遷是指在社會(huì)基本矛盾運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，因主體對(duì)法律需求的不斷改變而決定的法律本質(zhì)和現(xiàn)象的不斷變化、發(fā)展過(guò)程。基本社會(huì)矛盾的運(yùn)動(dòng)和發(fā)展是決定法律變遷的最終力量和終極原因;其次，主體法律需求的變化是法律變遷的直接決定力量;再次，法律變遷更取決于法律自身矛盾運(yùn)動(dòng);最后，法律變遷既包括法律現(xiàn)象的變遷，亦包括法律本質(zhì)的變遷?！眳⒁娭x暉:《價(jià)值重建與規(guī)范選擇—中國(guó)法制現(xiàn)代化沉思》，濟(jì)南:山東人民出版社，1998年版，第3－7頁(yè)。，法學(xué)層面上，關(guān)注的則是對(duì)整個(gè)法律制度、基本原理本身的抽象思考③苗金春:《語(yǔ)境與工具－解讀實(shí)用主義法學(xué)的進(jìn)路》，濟(jì)南:山東人民出版社，2004年版，緒論第9頁(yè)。。對(duì)于滯納金制度而言，該制度是立法者根據(jù)該國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，并結(jié)合本國(guó)的文化及習(xí)俗而制定出來(lái)的。這個(gè)制度是一個(gè)耦合的系統(tǒng)，且這個(gè)系統(tǒng)和其他的社會(huì)制度共同作用構(gòu)成當(dāng)時(shí)的社會(huì)整體秩序。當(dāng)政府行使權(quán)力的行為可能對(duì)個(gè)人的權(quán)利與自由構(gòu)成剝奪、限制、侵害或減損時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限與程序，在該法律的約束下行使其權(quán)力④［美］伯納德·施瓦茨:《美國(guó)法律史》，王軍譯，北京:法律出版社，2011年版，第117頁(yè)。。法律制度的最基本功能是保證最大的利益和最小的損失。落實(shí)在具體的滯納金制度上，我們可以看出其制定同樣顯示了其制定所處的時(shí)代以及國(guó)家的民眾對(duì)于法律的價(jià)值和功能的一種最根本的價(jià)值取向。

一個(gè)社會(huì)法律本身的價(jià)值取向?qū)Q定利益群體的類型、利益保護(hù)的程度以及社會(huì)資源的配置效率。在當(dāng)代法治社會(huì)中，法律制度是各種利益相互競(jìng)爭(zhēng)、相互協(xié)調(diào)和妥協(xié)的產(chǎn)物，法律發(fā)揮著保護(hù)個(gè)人利益與社會(huì)利益以及平衡協(xié)調(diào)利益之間相互沖突的功能。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治國(guó)家的理念里，法律制度不僅要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率，同時(shí)還要樹立實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義和社會(huì)和諧進(jìn)步的價(jià)值導(dǎo)向，通過(guò)立法和執(zhí)法，平衡個(gè)人利益與社會(huì)利益、整合社會(huì)資源、維護(hù)社會(huì)秩序，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步⑤馬建軍:《促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的法律制度研究》，新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)2010年碩士論文。。由于制度是非中性的，在某種既定的制度安排下，它所帶來(lái)的獲利機(jī)會(huì)或者制度收益在行為主體之間的分配可能是不平等的，有些人受益相對(duì)多一些，有些人受益相對(duì)少一些。對(duì)一種特定的制度，總有支持者，也有反對(duì)者，當(dāng)前者大于后者的時(shí)候，制度就會(huì)繼續(xù)維持。受益相對(duì)少的人并非不想改變現(xiàn)存的制度，但是卻往往“力不從心”，所以只好“接受”現(xiàn)存的制度。

我國(guó)滯納金制度始于新中國(guó)成立初期，該階段國(guó)家財(cái)政面臨著非常嚴(yán)重的困難，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的戰(zhàn)爭(zhēng)和破壞，國(guó)民經(jīng)濟(jì)已處于瀕臨崩潰的邊緣，一時(shí)難以為新中國(guó)增加財(cái)政收入，而此時(shí)新中國(guó)政府支出非常龐大，無(wú)法節(jié)流。而作為國(guó)家主要財(cái)政收入的稅收狀況也不容樂(lè)觀，此階段工商業(yè)偷稅、漏稅情況非常嚴(yán)重。為了解決這種現(xiàn)狀，國(guó)家首先在稅收領(lǐng)域從法律層面制定了滯納金制度。

“法律是有意識(shí)地服務(wù)于法律價(jià)值與理念的現(xiàn)實(shí)?！雹蓿鄣拢軬·拉德布魯赫:《法哲學(xué)》，王樸譯，北京:法律出版社，2005年版，第31頁(yè)。該制度在稅收領(lǐng)域?qū)嵭幸欢螘r(shí)間之后，顯現(xiàn)出一定的積極效果，此后逐漸在其他領(lǐng)域開始適用。在我國(guó)早期其他領(lǐng)域，譬如《全國(guó)供用電規(guī)則》、《燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》、《征收排污費(fèi)暫行辦法》等領(lǐng)域均制訂了有關(guān)滯納金條款。在這些領(lǐng)域的相關(guān)滯納金條款中，我們清晰可見稅收滯納金條款的影子，可見，這些條款的制定很大程度上是參考了當(dāng)時(shí)稅收滯納金法律制度。

在一個(gè)崇尚“法”的精神的社會(huì)中，滯納金制度不僅在形式上體現(xiàn)為法律規(guī)范，從實(shí)質(zhì)角度也是人們內(nèi)心對(duì)法的一種遵從。制定完善的滯納金制度，不僅體現(xiàn)為政府依法征收滯納金，同時(shí)更為重要的是籍由滯納金制度使得行政相對(duì)人對(duì)于政府征收的合法性有著法律的約束①余雁剛:《中國(guó)稅收制度變遷研究》，廈門大學(xué)2002年博士論文。。

同時(shí)任何政策的制定者都會(huì)有一定的“制度依賴”情緒，表現(xiàn)在制度一經(jīng)確定，便會(huì)在以后的發(fā)展中不斷得到強(qiáng)化。最初的稅收領(lǐng)域的滯納金制度安排作為現(xiàn)有的制度模式在很大程度上會(huì)影響到將來(lái)相關(guān)領(lǐng)域制度的選擇，我國(guó)其他領(lǐng)域滯納金制度的制定就遵循這樣的思路選擇了一種在當(dāng)時(shí)時(shí)代背景下看來(lái)是有效的法律制度。

如果選擇原有滯納金制度安排的路徑和方向逐步在其他領(lǐng)域改進(jìn)，其制度改革的風(fēng)險(xiǎn)和成本都比創(chuàng)設(shè)新的滯納金制度要小。但這些都是建立在一個(gè)前提之下，即如果初始的滯納金制度是有效的，并且方向正確，那么延續(xù)著“路徑依賴”將會(huì)推動(dòng)滯納金制度變遷朝著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向演變，否則，這種慣性就會(huì)成為制度創(chuàng)新和進(jìn)步的障礙。如果最初的制度選擇是正確的，那么，沿著原有路徑，經(jīng)濟(jì)和政治制度的變遷可能進(jìn)入良性循環(huán)的軌道并不斷優(yōu)化;否則，有可能沿著起初的無(wú)效率的制度的思路往下走，則可能造成制度在某種無(wú)效率的狀態(tài)中鎖定進(jìn)行運(yùn)作。而制度一旦被鎖定在無(wú)效率狀態(tài)中，人們要做出新的制度選擇與安排就會(huì)變得十分困難，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)也會(huì)出現(xiàn)長(zhǎng)期停滯不前的狀態(tài)。

但是隨著一些外部因素的轉(zhuǎn)變，例如:經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化、國(guó)家政策的變化、法律上或政治上的變化，現(xiàn)存的滯納金制度安排可能就會(huì)面臨著創(chuàng)新的壓力。從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，改變制度對(duì)路徑的依賴需要成本，如果新制度的優(yōu)越性不足以抵消相關(guān)成本，原有的制度就可能存在下去。一旦新制度的優(yōu)越性足以抵消相關(guān)成本時(shí)，新的制度就將舊的制度取而代之。故從動(dòng)態(tài)角度來(lái)看，滯納金制度的變遷并非一成不變，而是在均衡到非均衡，再到均衡和非均衡這一周而復(fù)始的循環(huán)邏輯過(guò)程中得到不斷的變遷。

二、滯納金制度的變遷的價(jià)值判斷

根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，沒(méi)有潛在利潤(rùn)，就不可能有制度變遷，但有了潛在利潤(rùn)，也并不必然發(fā)生制度變遷。因?yàn)橹贫茸冞w還涉及成本問(wèn)題②高莉:《稅收制度的內(nèi)涵、構(gòu)成及變遷理論》，《稅務(wù)研究》，2000年第9期。。因此，一旦法律政策制定者做出的新的選擇，就意味著該法律秩序是對(duì)當(dāng)事人利益衡量后做出不同取舍的一種價(jià)值衡量結(jié)果。

法律政策在具體確定對(duì)某種損害是否應(yīng)給予救濟(jì)時(shí)，經(jīng)常將利益衡量作為確定責(zé)任歸屬或風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的主要工具，而利益衡量乃“立法者對(duì)各種問(wèn)題或利害沖突，表現(xiàn)在法律秩序內(nèi)，由法律秩序可觀察而得之立法者的價(jià)值判斷?！雹劢架?《損害賠償范圍確定中的法律政策》，《法學(xué)研究》，2009年第6期。就滯納金法律制度而言，如果行政機(jī)關(guān)所確定的處罰數(shù)額與其應(yīng)當(dāng)承受的法律責(zé)任明顯不對(duì)稱，或者明顯超越了被處罰人的經(jīng)濟(jì)承受能力，那么被處罰人不但不會(huì)及時(shí)履行行政機(jī)關(guān)原先所設(shè)定的義務(wù)，同時(shí)還有可能通過(guò)一些比較偏激的行為以達(dá)到抵制該處罰決定履行的目的④張婉蘇:《滯納金征收比例設(shè)定的立法研究》，《學(xué)?！?，2012年第2期。。當(dāng)滯納金制度改革的潛在利潤(rùn)大于預(yù)期成本時(shí)，滯納金就發(fā)生了變遷，從其變遷的過(guò)程來(lái)看，可以從價(jià)值判斷的角度從外部和內(nèi)部?jī)蓚€(gè)角度進(jìn)行分析。

(一)外部原因

首先，滯納金制度的外在制度環(huán)境一旦發(fā)生變化，譬如:其他的社會(huì)制度的改變、社會(huì)資源條件的變更、生產(chǎn)力發(fā)展水平、技術(shù)水平、人口的增長(zhǎng)和遷移、其他外來(lái)制度的競(jìng)爭(zhēng)以及社會(huì)科學(xué)的發(fā)展等，內(nèi)部各種規(guī)則之間就會(huì)產(chǎn)生矛盾、沖突。這些因素發(fā)展到一定程度之后，可能最終會(huì)成為滯納金制度變遷的外在因素抑或客觀基礎(chǔ)，從而導(dǎo)致對(duì)其進(jìn)行調(diào)整和改革。滯納金制度變遷的最根本的前提恰恰是由這些外在因素構(gòu)成的。這些因素一旦發(fā)生變化，有可能使得原有的滯納金制度設(shè)計(jì)效率降低，產(chǎn)生了滯納金制度變革的動(dòng)機(jī)和需要;此外，客觀條件的轉(zhuǎn)變對(duì)于滯納金制度的積累起到了一定的促進(jìn)作用，從而為滯納金制度變遷提供了可能性。當(dāng)既定制度體系中的某些因素累積變化到一定臨界點(diǎn)時(shí)，就會(huì)引起人們對(duì)于該制度變革的要求，自然也就會(huì)引起該制度本身的變化。

譬如就征收主體而言，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生產(chǎn)力發(fā)展水平和科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平的不斷提高，征收主體將隨之而變化，同時(shí)，隨著社會(huì)風(fēng)俗、慣例的變化，征收主體也會(huì)相應(yīng)的發(fā)生變化。在社會(huì)生產(chǎn)力水平低下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)比較單一的狀態(tài)下，我國(guó)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。行政機(jī)關(guān)被授權(quán)進(jìn)行公共管理，維護(hù)公共秩序以及提供公共服務(wù)。同時(shí)，作為惟一投資主體的國(guó)有企業(yè)也被視為國(guó)家行政機(jī)關(guān)的附屬，可以代理政府的一部分職能。此時(shí)滯納金的征收主體包含國(guó)家行政機(jī)關(guān)及國(guó)有企業(yè)。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，國(guó)民經(jīng)濟(jì)形態(tài)開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，由原先單一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向計(jì)劃和市場(chǎng)兩條機(jī)制并行的方向發(fā)展。在這種模式下，國(guó)有企業(yè)開始逐步獨(dú)立于政府，不再具有行政管理職能，其法律也轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)，其與用戶之間的關(guān)系也從原來(lái)的行政征收法律關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠降鹊拿袷路申P(guān)系，不再具有行政管理的職能，也就不再具有征收滯納金的權(quán)力。

因此，生產(chǎn)力發(fā)展水平的變化成為滯納金制度征收主體產(chǎn)生的變遷的首要因素。滯納金征收主體的變化往往影響到征收比例的設(shè)定、征收環(huán)節(jié)、征收期限等具體的征收辦法的決定。這些累積性因素的變化通常是滯納金制度的客觀基礎(chǔ)，它是滯納金制度變遷的最基本的前提①余雁剛:《中國(guó)稅收制度變遷研究》，廈門大學(xué)2002年博士論文。此處同量的財(cái)政收入并非僅指絕對(duì)的數(shù)字，而是包括該制度改革后在其他領(lǐng)域造成的影響，譬如征納相對(duì)方的社會(huì)遵從度等等。。一旦這些客觀條件發(fā)生變化，原來(lái)的滯納金制度的安排以及結(jié)構(gòu)的效率均會(huì)降低，從而萌發(fā)了改革的動(dòng)機(jī)及必要性;此外，對(duì)于滯納金而言，各種客觀條件發(fā)生變化的同時(shí)也大量積累了滯納金相關(guān)的制度性的知識(shí)，提供了滯納金制度變遷的可能性。

(二)內(nèi)在原因

從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，滯納金制度是由諸多規(guī)則構(gòu)成的復(fù)合體，這種由多種規(guī)則構(gòu)成的系統(tǒng)內(nèi)部必然會(huì)存在或多或少的不協(xié)調(diào)。當(dāng)這種不協(xié)調(diào)程度達(dá)到一定規(guī)模時(shí)，譬如:各個(gè)領(lǐng)域中滯納金制度之間存在著不協(xié)調(diào)，以及正式規(guī)則與非正式規(guī)則之間存在的矛盾，就會(huì)引起滯納金制度的變遷。在原有架構(gòu)下的制度安排所導(dǎo)致的各方利益之間存在的沖突及矛盾是造成該制度變遷的最根本的原因。

從內(nèi)部因素的視角來(lái)看制度系統(tǒng)，和所有的制度一樣，其必然存在著制度安排和制度結(jié)構(gòu)之間的矛盾。同時(shí)隨著時(shí)間的推移和兩者矛盾之間的博弈，各種矛盾也會(huì)隨之不斷的發(fā)展變化以及產(chǎn)生新的矛盾。在滯納金制度創(chuàng)立的初始階段，滯納金的征收方和滯納金的繳納方之間內(nèi)部矛盾由于沒(méi)有得到充分的積累因此還未充分顯現(xiàn)，這個(gè)時(shí)候該制度運(yùn)行中所涉及的各個(gè)方面均能夠有效及和諧運(yùn)作②余雁剛:《中國(guó)稅收制度變遷研究》，廈門大學(xué)2002年博士論文。。在此狀態(tài)下，不論是滯納金制度的制定者，還是滯納金制度的接受者均能夠接受這種制度。

隨著時(shí)間以及外部環(huán)境的變化，滯納金制度的內(nèi)部矛盾也會(huì)不斷的積累及放大，其內(nèi)部利益的緊張會(huì)顯得劍拔弩張，而引發(fā)了存在于該制度下的行為主體雙方對(duì)于現(xiàn)有滯納金制度的不滿，繼而產(chǎn)生了對(duì)該制度結(jié)構(gòu)內(nèi)部變革的需求。內(nèi)在因素的變化會(huì)波及外部因素的變更，但是由于外部因素的特殊性，可能會(huì)對(duì)該制度的變革產(chǎn)生加速或者減速的效果，有時(shí)甚至?xí)?duì)制度變革的時(shí)機(jī)發(fā)生影響。

滯納金的變遷，實(shí)質(zhì)上也是社會(huì)各階層利益的轉(zhuǎn)移和再分配。當(dāng)滯納金創(chuàng)新的預(yù)期收益大于制度創(chuàng)新的預(yù)期成本，因制度變遷中利益摩擦和阻滯等因素而使滯納金制度創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)延滯，或出現(xiàn)時(shí)間間隔③高莉:《稅收制度的內(nèi)涵、構(gòu)成及變遷理論》，《稅務(wù)研究》，2000年第9期。。

(三)政府行為的理解和認(rèn)識(shí)

在筆者看來(lái)，滯納金制度的內(nèi)部矛盾和滯納金制度的外在約束，僅僅是滯納金制度變遷的必要條件，其發(fā)生機(jī)制和實(shí)現(xiàn)機(jī)制才是滯納金制度實(shí)現(xiàn)的充分條件。當(dāng)滯納金制度的內(nèi)部矛盾以及外在條件的變更成為影響國(guó)家財(cái)政收入危機(jī)或者財(cái)政收入壓力因素之后，執(zhí)政黨統(tǒng)治國(guó)家的權(quán)威性同時(shí)也會(huì)受到直接或間接的影響。因此，滯納金制度的變革往往呈現(xiàn)為直接由一個(gè)國(guó)家執(zhí)政黨推動(dòng)和發(fā)起的。故在理解滯納金制度變遷的過(guò)程中，有關(guān)對(duì)于執(zhí)政黨行為的理解和認(rèn)識(shí)也是不容小覷的。

國(guó)家和社會(huì)在歷經(jīng)長(zhǎng)期的沖突磨合后會(huì)達(dá)成一種合意，一旦達(dá)成此種合意就可以賦予任何一項(xiàng)財(cái)政收入的獲得。而合意一般是以契約的形式體現(xiàn)，征納雙方的權(quán)利義務(wù)均由契約明確規(guī)定。國(guó)家根據(jù)此項(xiàng)契約可以獲得一定的合法財(cái)政收入，并可以對(duì)該項(xiàng)財(cái)政收入資源進(jìn)行合理安排。但一旦滯納金制度進(jìn)行改革之后，國(guó)家如果不能獲得同量的財(cái)政收入1余雁剛:《中國(guó)稅收制度變遷研究》，廈門大學(xué)2002年博士論文。此處同量的財(cái)政收入并非僅指絕對(duì)的數(shù)字，而是包括該制度改革后在其他領(lǐng)域造成的影響，譬如征納相對(duì)方的社會(huì)遵從度等等。，那么對(duì)于這項(xiàng)改革國(guó)家則會(huì)重新審視。故從這個(gè)角度分析，新的滯納金制度推行后所產(chǎn)生的收入替代效應(yīng)是滯納金制度變遷的因素之一。

在具體的滯納金制度變遷過(guò)程中，滯納金制度的變革中的推行成本和收入替代成本同樣重要，甚至有時(shí)推行成本的高低會(huì)成為該制度改革能否成功的關(guān)鍵性要素。對(duì)于滯納金制度改革而言，其改革的結(jié)果有可能帶來(lái)社會(huì)財(cái)富再分配的效果。以新古典主義的成本收益框架作為分析模版，我們除了考慮通常制度變遷所需具備的一些技術(shù)性成本，譬如制度設(shè)計(jì)成本、組織實(shí)施成本之外，同時(shí)還要兼顧到新制度確立后的具體運(yùn)營(yíng)成本。滯納金制度的變革必將使得原有的利益分配格局發(fā)生轉(zhuǎn)變，而這種轉(zhuǎn)變將使得部分群體受益，部分群體受損。對(duì)于受損群體而言，必然對(duì)于滯納金這樣的改革持反對(duì)態(tài)度。因此，政府就需要花費(fèi)一定的成本去彌補(bǔ)這類群體以換得其對(duì)改革的支持，或者通過(guò)意識(shí)形態(tài)去引導(dǎo)人們支持這項(xiàng)改革，從而得以消除或者減小這類群體的反對(duì)力量。

三、滯納金制度變遷模式分析

滯納金制度變遷的模式，按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，可以依據(jù)制度供給的來(lái)源分為創(chuàng)設(shè)式制度變遷和移植性制度變遷兩種模式。創(chuàng)設(shè)性制度變遷主要是指在滯納金制度的變革中，其目標(biāo)制度安排基本上沒(méi)有先例可循，需要制度變遷主體的自我設(shè)計(jì)和自我構(gòu)建的一種制度變遷①?gòu)埍?《近代中國(guó)公司制度的移植性制度變遷研究》，沈陽(yáng):遼寧大學(xué)2008年博士論文。。就我國(guó)建國(guó)初期的滯納金制度而言，就屬于這類制度。故該制度的制定沒(méi)有其他經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，主要依據(jù)的是理論上的預(yù)期分析。對(duì)于創(chuàng)設(shè)性制度變遷而言，一般具有這樣幾個(gè)特點(diǎn):第一，創(chuàng)設(shè)成本高。需要政策的制定者前期投入大量的時(shí)間、金錢、精力去創(chuàng)設(shè)該制度。第二，風(fēng)險(xiǎn)性。任何一項(xiàng)創(chuàng)新均存在風(fēng)險(xiǎn)，可能帶來(lái)兩種結(jié)果，良性的結(jié)果即設(shè)計(jì)出有效的規(guī)則制度，惡性的結(jié)果即設(shè)計(jì)出的規(guī)則制度是無(wú)效的。

移植性制度變遷就是制度變遷主體通過(guò)將他方已經(jīng)創(chuàng)新、運(yùn)作并具有一定成效的制度引入本國(guó)，并在此基礎(chǔ)上學(xué)習(xí)和創(chuàng)新，最終形成自己的制度安排②張兵:《近代中國(guó)公司制度的移植性制度變遷研究》，沈陽(yáng):遼寧大學(xué)2008年博士論文。。和創(chuàng)設(shè)性制度變相比，移植性制度變遷具有以下這些特點(diǎn):第一，原始成本較低，該制度的制訂是一種搭便車的行為，不需要制訂者付出太多的的研究、設(shè)計(jì)等原始成本。其次，并不是所有的制度都可以移植，因此，在移植過(guò)程中會(huì)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，究其原因，移植的制度規(guī)則與其他制度規(guī)則的兼容問(wèn)題會(huì)涉及到整個(gè)移植后的制度框架，會(huì)給移植帶來(lái)一定的困惑。

從滯納金制度變遷的新制度規(guī)則與原制度規(guī)則之間的相互關(guān)系來(lái)看，移植性制度變遷是在保持原有制度框架的前提下為了體現(xiàn)一些新增功能而增加一些新的規(guī)則內(nèi)容。譬如，可以增加一些調(diào)節(jié)功能強(qiáng)的措施以改善滯納金制度的調(diào)節(jié)作用不力的現(xiàn)況。

無(wú)論是創(chuàng)設(shè)式的制度變遷還是移植式的滯納金制度變遷，均需要經(jīng)歷一個(gè)探索、專研的過(guò)程，并且無(wú)論在這個(gè)創(chuàng)新以及變遷過(guò)程中人們付出多大的努力，均會(huì)存在著一些局限，而這種局限正是由于人類的理性所決定。

效率與均衡是貫穿整個(gè)法律制度的兩個(gè)核心理念，法律制度的設(shè)計(jì)潛意識(shí)來(lái)自效率的要求③王成:《侵權(quán)損害賠償?shù)慕?jīng)濟(jì)分析》，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年版，第3頁(yè)。。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)，兩種因素:潛在收益和成本的博弈會(huì)帶來(lái)了制度的變遷。正如美國(guó)學(xué)者道格拉斯·諾斯所說(shuō)，“一旦一項(xiàng)制度的預(yù)期凈收益超過(guò)預(yù)期的成本，該項(xiàng)制度安排就會(huì)被創(chuàng)新。”而這種在制度變遷過(guò)程中產(chǎn)生的成本在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)上稱為交易成本，交易成本是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心范疇。因此，在研究滯納金制度的變遷過(guò)程中必然也要考慮到相應(yīng)的交易成本。

一般來(lái)說(shuō)，我們通常從制定成本、運(yùn)行成本以及社會(huì)成本這三個(gè)角度考慮滯納金變遷的交易成本。首先，對(duì)于滯納金政策的制定成本而言，即當(dāng)局為制定滯納金政策所支出的費(fèi)用;其次，所謂滯納金運(yùn)行成本，應(yīng)包括制度的管理成本和遵從成本;第三，滯納金的社會(huì)成本，指由于實(shí)行該制度而對(duì)政府財(cái)政收入造成的額外經(jīng)濟(jì)損失，也是對(duì)滯納金繳納者負(fù)擔(dān)的一種綜合反映④劉東洲:《從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看稅收遵從問(wèn)題》，《稅務(wù)研究》，2008年第7期。。

四、結(jié) 語(yǔ)

從一般的法理來(lái)說(shuō)，法律制度應(yīng)當(dāng)具有一定的穩(wěn)定性，但是，這種穩(wěn)定性并非一成不變的。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，許多和經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)變化密切聯(lián)系的法，其職能等也逐步增加。一方面除了傳統(tǒng)的定紛止?fàn)幍穆毮芡猓€增加了許多新的職能，譬如宏觀調(diào)控的作用。為了有效實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的目的，還必須針對(duì)實(shí)際情況，使某些宏觀調(diào)控規(guī)范在一定時(shí)期內(nèi)能夠應(yīng)對(duì)這些情況進(jìn)行變動(dòng)。此外，法律本身非常復(fù)雜，其形成和發(fā)展是多方面因素作用的結(jié)果，故法律周期也要受到多種因素的影響，特別是要受到經(jīng)濟(jì)周期、社會(huì)周期和政治周期的影響。因此，在研究滯納金變遷的過(guò)程，有必要結(jié)合當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行研究。

許多學(xué)者的研究表明，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)作為經(jīng)濟(jì)過(guò)程在“時(shí)間斷面”上的體現(xiàn)，它是客觀存在的，但其幅度和頻率也是可以調(diào)控的。人們可以通過(guò)分析，從而找到相應(yīng)的解決對(duì)策，使經(jīng)濟(jì)得以持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展①鄭家亨等:《中國(guó)經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)與調(diào)整》，北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，1992年版，第4頁(yè)、第182頁(yè)。。因此，各國(guó)均注意到運(yùn)用相應(yīng)的法律制度，來(lái)抑制或緩解周期波動(dòng)，以使其給經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成的損害降低至最低②陳東琪:《新政府干預(yù)論》，北京:首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)出版社，2000年版，第24－28頁(yè)。。

從一個(gè)社會(huì)的整體運(yùn)行狀況的角度去看，滯納金制度可以被視為一個(gè)最基本的因子。在研究滯納金制度變遷的時(shí)候應(yīng)當(dāng)突破就制度研究制度的慣性思維，而應(yīng)當(dāng)將其作為一個(gè)研究視角，從這種制度的發(fā)源、制度的內(nèi)涵以及滯納金制度與其他制度之間等具體聯(lián)系等角度去研究、分析，從而對(duì)滯納金制度的變遷能夠真正的解釋和理解。

在實(shí)際的制度運(yùn)行過(guò)程中，由于其他一些外在制度的影響及制約，滯納金制度的作用及效果均會(huì)受到影響，而這種影響往往會(huì)涉及到滯納金制度本身。并且在整個(gè)社會(huì)制度的大范疇中，滯納金制度并非一個(gè)可以獨(dú)立存在的制度，它的存在與財(cái)政制度密切相關(guān)。如果將財(cái)政制度作為一個(gè)合集的話，那么滯納金制度可以視為這個(gè)合集中的一個(gè)子集。滯納金制度存在的形式及其內(nèi)涵均會(huì)受到財(cái)政制度的作用。

法律制度作為一種行為規(guī)則，并不僅僅是針對(duì)某一個(gè)人，而是一種公共規(guī)則一種“公共產(chǎn)品”。滯納金制度就是這樣一種“公共產(chǎn)品”，它是無(wú)形的，是人們?cè)诩榷ɡ娓窬窒碌囊环N公共選擇和法律規(guī)范③高莉:《稅收制度的內(nèi)涵、構(gòu)成及變遷理論》，《稅務(wù)研究》，2000年第9期。。

從“稀缺性資源”的角度來(lái)，滯納金制度也屬于“稀缺性資源”，研究稀缺性資源如何才能達(dá)到最佳配置的問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心問(wèn)題。相對(duì)人們無(wú)限的需求和欲望而言，獲得土地、信息、以及人力等生產(chǎn)要素的有限性決定了其都是稀缺的。同樣，正是因?yàn)橹贫鹊奶峁?huì)受到很多內(nèi)在以及外在諸多條件的制約，因此，和人類對(duì)于制度需求的數(shù)量相比，即使人們花了大量的時(shí)間以及精力去提高制度創(chuàng)新的進(jìn)程，制度的供給總是供不應(yīng)求的。

滯納金的“公共品”屬性決定其可以免費(fèi)或“搭便車”使用，但滯納金制度的傳播或移植，不僅受既定利益格局的制約，同時(shí)還受到價(jià)值觀念以及意識(shí)形態(tài)等因素的制約，導(dǎo)致滯納金制度既不能“拿來(lái)”，也不能“模仿”④高莉:《稅收制度的內(nèi)涵、構(gòu)成及變遷理論》，《稅務(wù)研究》，2000年第9期。。

在現(xiàn)實(shí)世界中，制度均衡并非永久性的。當(dāng)制度創(chuàng)新的潛在收入增加，組織或者操作一個(gè)新制度安排的成本的改變，法律上或政治上的某些變化影響制度環(huán)境，從而使某些集團(tuán)實(shí)現(xiàn)一種再分配或趁機(jī)利用現(xiàn)存的外部利潤(rùn)機(jī)關(guān)成為可能的時(shí)候，現(xiàn)存的制度安排就面臨著創(chuàng)新的壓力。當(dāng)原有的制度結(jié)構(gòu)不能滿足某些極端對(duì)制度潛在利潤(rùn)更大需求時(shí)，制度不均衡的問(wèn)題就會(huì)更加突出。當(dāng)這一主體的力量超越現(xiàn)存制度的行為主體的集合力量時(shí)，將最終打破原有的制度均衡，實(shí)現(xiàn)了制度的變遷⑤于俊鳳:《中國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法問(wèn)題研究》，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)2009年博士論文。。

因此對(duì)于滯納金制度而言，該制度的變遷將會(huì)受到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、經(jīng)濟(jì)政策等方面的直接或間接影響從而進(jìn)行不同的調(diào)整。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，需要有效的經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策，同時(shí)，也離不開相應(yīng)的法律政策的調(diào)整。經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策，需要隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)周期性變化而做出相應(yīng)的調(diào)整;同樣，法律政策也要在一定程度上體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策的調(diào)整和變化。盡管這種變化體現(xiàn)在法律上和經(jīng)濟(jì)及社會(huì)政策相比是相對(duì)緩慢的⑥桂世鏞等主編:《宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策協(xié)調(diào)研究》，北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社，2000年版，第18－20頁(yè)。。對(duì)于滯納金制度變遷的研究來(lái)看，如果單就制度本身角度研究滯納金制度的變遷，會(huì)過(guò)于固化，而應(yīng)當(dāng)和當(dāng)時(shí)具體的變遷過(guò)程背景結(jié)合起來(lái)，才能更好地解釋變遷這一社會(huì)現(xiàn)象。雖然說(shuō)每一種制度變遷的社會(huì)背景均有不同，并且這些背景和最終的理性選擇可能并不具有必然的一致性，最終的制度變遷結(jié)果不但促使過(guò)去制度進(jìn)行反思從而發(fā)生變化，同時(shí)也對(duì)制度變遷的日后發(fā)展起到一定的制約作用。