陳 光，張德華(大連理工大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，遼寧 大連 116024)

城市群發(fā)展中地方立法合作困境及改進

陳 光，張德華
(大連理工大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，遼寧 大連 116024)

地方立法可通過合作方式為城市群發(fā)展提供所需法制。然而，城市群發(fā)展中地方立法合作面臨一系列理論、制度和實踐困境。例如，立法合作如何能實現(xiàn)是一個理論難題，較大的市立法制度功能難以充分發(fā)揮是一個制度困境，而社會公眾有效參與度不高則是地方立法合作不得不面對的實踐困境。為解決上述困境，使地方立法合作在城市群發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有功能，應(yīng)建立和完善各種激勵制度，變革地方立法權(quán)配置，增強社會公眾參與的有效性。

城市群；地方立法合作；理論困境；制度困境；實踐困境

城市群發(fā)展是區(qū)域發(fā)展的基本表現(xiàn)之一。區(qū)域發(fā)展是對新中國成立以來行政區(qū)經(jīng)濟發(fā)展模式的一種嘗試性突破，其基本目標(biāo)是要弱化甚至消解行政區(qū)劃對經(jīng)濟健康發(fā)展的不當(dāng)限制，使市場要素在更大范圍內(nèi)獲得更優(yōu)化的配置。雖然如此，行政區(qū)劃與區(qū)域發(fā)展兩者并非不相兼容，至少在目前體制下，區(qū)域發(fā)展必須依托現(xiàn)有的行政區(qū)劃，因為行政區(qū)劃是我國地方政制的基本載體，是國家機關(guān)及其權(quán)力運行的基本單元，同時也是區(qū)域發(fā)展的基本參與者與推動者。城市群的發(fā)展也要遵循這樣一個原理。然而，盡管許多城市群發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)被付諸實施，由于制約城市群運行的一些體制問題仍未有實質(zhì)性改變，相關(guān)的理論研究也有待進一步系統(tǒng)和深入，城市群的發(fā)展在實踐中仍處于探索階段。這一特點同樣反映在與城市群發(fā)展有關(guān)的立法層面。對于城市群發(fā)展的法制供給而言，地方立法顯然應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，可通過單獨立法、合作立法或其他方式為城市群的發(fā)展提供相應(yīng)的法律供給。本文以城市群發(fā)展中的地方立法合作為研究對象，分別分析了地方立法合作在城市群發(fā)展中面臨的理論、制度和實踐困境，在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的改進建議。

一、城市群發(fā)展中地方立法合作的理論困境——以中原城市群為例

城市群是由若干地理上相互毗連的城市組合而成，當(dāng)前它主要承載的是經(jīng)濟、社會功能。雖然許多城市群發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)上升到國家層面，但是城市群并非一級法定的地方政權(quán)，其不享有獨立的地方政制資源，因此城市群的發(fā)展與運行要依托組成城市群的各城市政府。以中原城市群為例，它以鄭州和洛陽兩個城市為中心，以開封、新鄉(xiāng)、焦作等七個城市為重要功能區(qū)，將發(fā)展目標(biāo)定位為形成中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極，帶動中原崛起，促進中部崛起。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，在《中原城市群發(fā)展規(guī)劃》中明確提出了該規(guī)劃在實施伊始所要做好的“開門七件事”，如打造沿黃文化長廊和打破戶籍限制等。顯然，這些事情的做好以及整個中原城市群發(fā)展規(guī)劃的有效實施都需要各城市尤其是城市政府間的合作。

城市群的這一發(fā)展和運行模式也反映在城市群發(fā)展所需法制的供給上。這里所謂的法制僅指由特定國家機關(guān)制定或認可并由國家強制力保障實施的行為規(guī)范，也即硬法。就現(xiàn)行立法體制而言，中央立法和省級地方立法都可以向城市群發(fā)展輸出相應(yīng)的法律規(guī)范。但是若僅僅依靠這兩種法制供給模式，其延續(xù)的仍是傳統(tǒng)的管制或干預(yù)性思維，難以從根本上調(diào)動城市群內(nèi)部各城市政府及有關(guān)社會主體的積極性。于是，學(xué)者們開始主張在城市群發(fā)展法制供給方面應(yīng)探索城市群自主立法模式，在許多事項或領(lǐng)域?qū)嵭谐鞘泻献髁⒎?。如王春業(yè)在討論經(jīng)濟區(qū)域法制一體化的路徑時主張：“由區(qū)域內(nèi)的各行政區(qū)劃政府有關(guān)人員在協(xié)商自愿的基礎(chǔ)上組成區(qū)域共同規(guī)章制定委員會，作為區(qū)域行政立法機構(gòu)，經(jīng)全國權(quán)力機關(guān)或國務(wù)院授權(quán)，依據(jù)一定的立法程序，就同樣的或類似事項制定能適用于各行政區(qū)劃的統(tǒng)一的區(qū)域共同規(guī)章，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展制定具有法律約束力的行為規(guī)則。”[1]這一主張有其合理性和可行性，既沒有脫離現(xiàn)行立法體制——尋求一種特殊的授權(quán)立法，也包含了一種新的社會治理理念——強調(diào)協(xié)商與合作，應(yīng)當(dāng)為各城市政府及有關(guān)參與者所重視。城市群在法制供給模式的選擇上也應(yīng)該主要考慮采用地方立法合作的模式。然而，城市群發(fā)展選擇地方立法合作模式至少面臨著兩大理論困境。

困境一：盡管地方立法合作并非要求城市群內(nèi)的所有城市政府(或權(quán)力機關(guān))都享有地方立法權(quán)，但是無論是采取對稱式合作還是非對稱式合作，都首先要從理論上回答合作如何可能這一問題。對稱式立法合作指的是各參與合作立法的城市政府之間享有同等的地方立法權(quán)，在立法合作談判過程中掌握的立法權(quán)力資源是大致相同的，它們可以在此基礎(chǔ)上進行較為平等的立法協(xié)商，從而實現(xiàn)立法合作。非對稱式立法合作則是由于地方立法權(quán)在各城市政府之間的配置不均衡，各城市政府之間無法以同等的地方立法者的角色參與立法合作，此時可先由城市群各城市政府之間就立法事務(wù)進行磋商并確定相應(yīng)的法律草案，然后借助城市群中享有地方立法權(quán)的城市依法定程序通過商定的法律案，以供各方共同遵守。由于城市群內(nèi)的各城市政府大都不享有地方立法權(quán)，因此城市群合作立法無法采取純粹的對稱式立法合作。在中原城市群中，享有地方立法權(quán)的城市只有鄭州和洛陽兩個，顯然只能選擇非對稱式立法合作。問題在于無論何種形式的合作，都需要從理論上證成合作何以能實現(xiàn)。

筆者曾從政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)和社會學(xué)的角度論證了我國區(qū)域立法得以實現(xiàn)的可能，[2]但是相關(guān)分析是建立在理性假設(shè)基礎(chǔ)上的，而城市群立法合作的實踐進展卻在某種意義上否認了這一假設(shè)。城市群各城市政府之間并沒有開展立法合作的實際行動，甚至連進行立法合作的跡象都很少見，盡管從理論上講合作的收益要遠遠大于各自為政。這一現(xiàn)象要求對原來的理論分析加以修正，尤其應(yīng)該對理論分析的框架進行擴展以及對分析的思路進行調(diào)整，從原來主要論證為何立法合作能夠?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)換成對影響這種立法合作的政治、經(jīng)濟、社會和心理原因的綜合性或系統(tǒng)性分析。即使這樣，最終結(jié)論仍可能是令人沮喪的，原因之一如奧爾森所指出的：“除非一個集團中人數(shù)很少，或者除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益?！盵3]原因之二可能是根本無法建立起有效的分析框架，將所有應(yīng)該考慮的因素加以系統(tǒng)分析，從而難以得出令人信服的結(jié)論。

困境二：即使建立在地方立法權(quán)基礎(chǔ)上的城市立法合作得以實現(xiàn)，那么在現(xiàn)行的法律基礎(chǔ)理論框架中，如何定位經(jīng)由城市政府合作立法所創(chuàng)制的規(guī)范形式，包括其名稱、效力和實施機制等，都需要從理論上予以明確作答。顯然，對這些問題從理論上給出合理的回答也并非易事。例如，中原城市群各城市政府可通過非對稱式合作立法就城市群產(chǎn)業(yè)投資事項制定相應(yīng)的區(qū)域性規(guī)范文件，若經(jīng)過各城市政府充分協(xié)商達成，可借助鄭州市人民政府所享有的地方立法權(quán)予以通過，其他幾個城市政府通過明示認可方式表示接受。問題在于，這種情況下的區(qū)域性規(guī)范文件該視為一種怎樣的法律規(guī)范？其法律效力位階如何呢？當(dāng)此類規(guī)范性文件與其他法律、法規(guī)或規(guī)章發(fā)生沖突時，該如何選擇適用呢？這些問題如果不從理論上予以明確，將直接影響到相關(guān)規(guī)范性文件在城市群發(fā)展實踐中的適用。

二、城市群發(fā)展中地方立法合作的制度困境——以山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)為例

困境一：對于城市群發(fā)展中的地方立法合作而言，省級地方立法僅作為城市立法合作的一種依托而存在，其本身并非立法合作的基本主體。例如，在山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)建設(shè)和發(fā)展過程中，山東省地方立法只是藍色經(jīng)濟區(qū)各城市開展立法合作的一個基本“出口”而非合作的參與者之一。青島、東營、煙臺、濰坊、威海、日照和濱州七個城市才應(yīng)該是城市合作立法的基本參與者。其中，除了省級地方權(quán)力機關(guān)和政府享有地方立法權(quán)外，只有較大的市享有地方立法權(quán)，而較大的市的地位又是法定的。山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)中只有青島市為法定的較大的市，其他城市皆不享有地方立法權(quán)。這種情形同樣存在于其他城市群中。這意味著在城市群發(fā)展中的地方立法合作中面臨的首要制度困境是：參與城市合作立法的基本主體大多沒有地方立法權(quán)，各城市之間無法開展有效的對稱式立法合作。這一制度困境的存在從表面上看與較大的市立法制度有關(guān)，實際上它反映的是我國在中央和地方之間以及各地方之間對立法資源的配置所存在的問題。而立法資源配置失衡也在很大程度上影響非對稱式立法合作的開展。

困境二：政策的強勢與法制的弱勢是城市群發(fā)展中地方立法合作要面對的一個基本困境。當(dāng)前在城市群發(fā)展中主要的制度形式是政策而非法律，這雖有其合理性，但也在很大程度上壓縮了法律的存在和作用空間。況且，政策的制定者同時也是法制的供給者，當(dāng)?shù)胤礁骷壵疀Q策者的頭腦中充滿著政策意識時，法制就很難獲得本應(yīng)獲得的空間，由此所謂的城市合作立法也就無從談起或者舉步維艱。這一困境在山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展中的表現(xiàn)是，當(dāng)前該區(qū)域的建設(shè)都是圍繞著《山東半島藍色經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》這一政策性文件展開的，藍色經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的各城市更像是發(fā)展規(guī)劃中的棋子，著力于經(jīng)濟功能的承載與發(fā)揮，而很少提及制度性建構(gòu)，各城市間的法制合作更是寥寥。

困境三：較大的市地方立法在城市群發(fā)展中的地方立法合作中難以充分發(fā)揮作用，甚至少有用武之地，這不僅是一種制度資源的浪費，也是地方立法合作不得不面對的一種制度性無奈。較大的市及其立法制度是計劃體制向市場體制轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，在調(diào)動那些被確定為較大的市的城市的經(jīng)濟、社會發(fā)展積極性的同時，也抑制了其他未獲得較大的市法律地位的城市發(fā)展的自主性。這一問題在城市群發(fā)展中反映得更為明顯。城市群發(fā)展強調(diào)各城市(至少同行政級別的城市)應(yīng)在平等協(xié)商基礎(chǔ)上進行合作，這種平等既應(yīng)該體現(xiàn)在意思表示方面，也應(yīng)該體現(xiàn)在制度方面。較大的市享有地方立法權(quán)這一制度設(shè)置使得各城市在制度資源配置方面是不平等的，這也會影響到較大的市與非較大的市在立法合作過程中的平等。

困境四：城市群發(fā)展本身所要導(dǎo)向的應(yīng)該是一種地方發(fā)展更為自主、社會運行更為自治的目標(biāo)，其間的地方立法合作也應(yīng)該順應(yīng)這一目標(biāo)并推動這一目標(biāo)的實現(xiàn)。然而，在現(xiàn)行立法體制框架內(nèi)所選擇的這種非對稱式立法合作方式實際上是與這一發(fā)展目標(biāo)相背離的。城市群的發(fā)展依然主要依靠省級地方政府的政策或法律推動，城市群內(nèi)部的積極性和主動性并沒有在最大限度上獲得激發(fā)。如果實行這一地方立法合作方式，就會不斷強化省級地方政府對城市群發(fā)展的控制，從而在城市群法制供給模式乃至發(fā)展路徑方面實現(xiàn)“路徑鎖定”，城市群發(fā)展所要追求的那種自主、自治的目標(biāo)將難以實現(xiàn)。但如果連這一可能的地方立法合作方式都予以放棄，城市群的發(fā)展將會繼續(xù)在政策的框架內(nèi)延續(xù)粗放式的發(fā)展路徑，發(fā)展中的法制意識及法制建設(shè)的虛弱局面也會延續(xù)下去，這樣顯然不利于城市群的長遠發(fā)展。

三、城市群發(fā)展中地方立法合作的實踐困境——以遼寧沿海經(jīng)濟帶為例

城市群發(fā)展在我國是一項新的社會實踐。一般來講，新事物的出現(xiàn)總會導(dǎo)致現(xiàn)有系統(tǒng)的調(diào)整或重構(gòu)，正如城市群發(fā)展中地方立法合作會對現(xiàn)行立法體制形成潛在沖擊并進而推動相應(yīng)的變革。如果城市群的發(fā)展對法制的需求非常強烈，或者城市群發(fā)展的決策者和參與者充分意識到法律的重要性，那些制約地方立法合作的現(xiàn)有制度遲早會被改變，相應(yīng)的理論也會得以修正，或者至少在發(fā)展實踐中會逐漸呈現(xiàn)出改變與修正的跡象或趨勢。然而，就城市群發(fā)展中的地方立法合作而言，盡管其對于城市群的健康與長遠發(fā)展是必不可少的，而且理論和制度是應(yīng)該隨著實踐來發(fā)展和修正的，遺憾的是，地方立法合作在城市群發(fā)展實踐中并沒有展示出其作為一種新事物所應(yīng)有的涌動力或沖擊力。一方面是各城市群紛紛在新一輪規(guī)劃中組建，許多帶有城市群區(qū)域性質(zhì)的建設(shè)項目已經(jīng)付諸實踐，如高速路建設(shè)，城市群發(fā)展已經(jīng)成為當(dāng)前社會發(fā)展的熱點問題；另一方面在城市群配套制度尤其是法制建設(shè)方面卻相對滯后，具有一定現(xiàn)實可行性的地方合作立法陷入了諸多實踐困境。

困境一：雖然地方合作立法在制度上可以尋得一定的運行空間，但是在城市群發(fā)展實踐中，地方立法的意義并沒有得到足夠的重視，城市群中各城市對于地方立法合作也沒有表現(xiàn)出足夠的熱情。這就使得原本就不強勢的地方立法合作在城市群發(fā)展中難以有效地付諸實踐，當(dāng)然也就難以根據(jù)實踐的發(fā)展和需要來改進自己。造成地方立法合作在城市群發(fā)展中的冷遇的原因有很多，從理論上這涉及對合作如何可能的思考，從制度上這與法制不比政策強勢的思維與做法有關(guān)，從現(xiàn)實發(fā)展看這又與城市群發(fā)展尚處于初級階段有關(guān)。或許正是在上述各方面原因綜合作用下，地方立法合作這一原本從理論上和制度上都具有一定可行性的立法模式未能在城市群發(fā)展中得以有效運行并發(fā)揮其應(yīng)有的功能。例如作為地處東三省區(qū)域的遼寧沿海經(jīng)濟帶，雖然東三省地區(qū)在地方立法合作方面走在全國前列，但是遼寧沿海經(jīng)濟帶作為城市群區(qū)域類型，卻沒有根據(jù)城市群的特點及其發(fā)展需要，進一步探索和實踐有關(guān)地方立法合作。

困境二：由于城市群發(fā)展規(guī)劃的編制仍主要以政府投資大的項目或工程為主，直接增進民眾福祉的項目較少，故城市群發(fā)展中社會公眾的參與度有限。這一方面大大壓縮了地方立法合作的作用空間，另一方面使得地方立法缺少更為堅實的社會基礎(chǔ)。例如，以“遼寧沿海經(jīng)濟帶”為關(guān)鍵詞到百度上進行搜索，所得到的頁面或新聞大都是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)如何重視、各項經(jīng)濟指標(biāo)有了怎樣的提升、已經(jīng)建設(shè)了或者將要建設(shè)哪些大的項目或工程，以及未來的發(fā)展如何定位等，很少有關(guān)于民生或者與社會公眾生活直接相關(guān)的話題。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的一個原因可能是城市群發(fā)展規(guī)劃主要是一種經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，它延續(xù)的是經(jīng)濟建設(shè)為中心的路線方針。但是，經(jīng)濟發(fā)展畢竟不是終極目標(biāo)，尤其當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展達到一定程度時，包括城市群在內(nèi)的各種發(fā)展規(guī)劃是否應(yīng)該轉(zhuǎn)移到社會建設(shè)以及與社會公眾福祉更加緊密的事務(wù)上來呢？答案顯然是肯定的。唯經(jīng)濟的發(fā)展思維下所制定的城市群發(fā)展規(guī)劃在實施過程中，也就難以吸引社會公眾的充分參與，包括對立法活動的參與。當(dāng)然，公眾參與意識不高、參與制度不完善等原因也在很大程度上影響著社會公眾對城市群發(fā)展以及地方立法合作的參與。

四、改進城市群發(fā)展中地方立法合作機制的幾點建議

1.建立和完善各種激勵性制度

一方面，從中央政策或法制層面上鼓勵城市群發(fā)展中各種合作事務(wù)的開展，包括財政上的支持、政績上的考核，以及精神上的嘉獎等措施，目的是使城市群中各城市政府有更大的動力去推動在城市群層面上的合作。對于不同的理性的個體如何實現(xiàn)合作這一問題，從理論上的確很難作出明確的論證，“囚徒困境”理論甚至對于合作的實現(xiàn)給出了悲觀的結(jié)論。但是，也有學(xué)者通過研究認為理性的個體實現(xiàn)合作是可能的，并指出了促進合作的一個重要方法——增大未來的影響，在這一方法下又有兩個基本方法：使相互作用更持久和使相互作用更頻繁。[4]通過采取一些激勵制度或措施，可以使各城市更好地認識到合作所能帶來的重要影響，從而逐漸改變之前行政區(qū)經(jīng)濟發(fā)展模式下的那種畫地為牢、各自為政的思維與做法，認真對待城市群發(fā)展中的各種合作。雖然城市政府及其決策者自身具有利己性和有限理性的特征，使其在決策時更加關(guān)注自身的利益以至于在很多情況下可能無視城市群整體的利益，但是隨著城市政府間更持久和更頻繁的相互交往和作用，它們會意識到合作的收益要大于不合作。當(dāng)然，這一轉(zhuǎn)變需要一個長期的過程。然而，正如有學(xué)者指出的那樣：“當(dāng)這種以行政區(qū)劃為界的區(qū)域分割嚴重制約城鎮(zhèn)密集區(qū)經(jīng)濟的整體發(fā)展，以及每個成員都意識到行政分割的負面影響時，全面克服行政區(qū)劃的約束，大力發(fā)展橫向經(jīng)濟聯(lián)合和創(chuàng)建區(qū)域制度體系，就會成為每個城市政府的迫切愿望和內(nèi)在需求……可以斷定，我國行政區(qū)經(jīng)濟的近期演變趨勢，必將是那些經(jīng)濟發(fā)達、區(qū)域范圍較小的城鎮(zhèn)密集地區(qū)的地方或城市政府，率先轉(zhuǎn)變觀念，積極構(gòu)筑有利于橫向區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的政治制度體系，依次克服行政區(qū)劃的束縛，共同組建橫向交流暢通、分工合作、聯(lián)動發(fā)展的都市經(jīng)濟區(qū)。”[5]總之，只要激勵制度或措施得當(dāng)且有效實施，包括地方立法合作在內(nèi)的城市群發(fā)展中的各種合作便有最大的可能性與可行性，這也從另一方面解決了地方立法合作的第一個理論困境。

另一方面，在憲法的框架內(nèi)理順中央和地方國家機關(guān)之間以及各級地方政府之間的關(guān)系，尤其是立法和社會管理權(quán)限的關(guān)系，逐步擴大地方治理的自主權(quán)。這對于城市群發(fā)展及其地方立法合作而言，無疑應(yīng)該是最大的激勵性制度變革。城市群的出現(xiàn)及其運行實際上就是地方政府不斷獲得發(fā)展自主權(quán)的表現(xiàn)，今后應(yīng)隨著城市群發(fā)展實踐的不斷深入，從體制上重構(gòu)中央和地方的關(guān)系以及各級地方之間的關(guān)系。此外，“新形勢下地方立法不能再簡單地為完成任務(wù)而立法，地方性法規(guī)不應(yīng)再簡單地重復(fù)上位法的規(guī)定，而是要根據(jù)地方的實際需要和立法要求，細化問題，堅持地方特色”[6]。如何做到這一點呢？唯有將城市群的發(fā)展與各地方政府尤其是各城市政府的利益進行密切關(guān)聯(lián)，才能真正激發(fā)它們參與并推動城市群發(fā)展的積極性和主動性，也才能促使地方立法真正去考慮如何體現(xiàn)并堅持地方特色發(fā)展。至于城市群地方立法合作所創(chuàng)制的規(guī)范性法律文件的法律位階及其適用問題，一旦相關(guān)規(guī)范性法律文件得以創(chuàng)制并在城市群發(fā)展實踐中發(fā)揮了有效的功能，重構(gòu)法律位階理論以及法律沖突解決理論也并非難事。

2.變革地方立法權(quán)配置體制

現(xiàn)行的較大的市立法制度顯然無法適應(yīng)經(jīng)濟、社會發(fā)展的需求，尤其是在城市群發(fā)展中，這種不適應(yīng)將更為明顯。長期以來，許多在市場經(jīng)濟環(huán)境下發(fā)展起來的城市，如溫州市、煙臺市、南通市和佛山市等，都曾努力追求獲得計劃色彩較濃的“較大的市”之身份。至于追求的原因，正如《中國經(jīng)濟周刊》所總結(jié)的那樣：“立法環(huán)節(jié)的相對滯后已經(jīng)開始影響到地方經(jīng)濟的發(fā)展——區(qū)域經(jīng)濟的超前發(fā)展和特殊模式客觀上需要一種立法的保障，如果不能在立法體系上做出一些新的探索，那么不僅會阻礙經(jīng)濟的新突破，甚至還會挫傷地方政府的積極性?！盵7]對此，雖然有學(xué)者認為不宜賦予較大的市以完整的制定地方性法規(guī)的權(quán)力，[8]但筆者認為，將包括立法權(quán)在內(nèi)的國家權(quán)力在中央和地方之間以及各地方之間重新進行合理的配置，是今后政治體制改革的一項核心工作，而且改革的基本方向應(yīng)該是在憲法的框架內(nèi)逐漸實現(xiàn)中央向地方的放權(quán)以及地方權(quán)力之間的平衡配置。賦予較大的市和轄區(qū)的市(亦稱地級市)以平等且完整的地方立法權(quán)是必要的，這也是解決城市群發(fā)展中地方立法合作有關(guān)制度困境甚至理論和實踐困境的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。

地方立法權(quán)配置中另一個需要改進的問題是地方行政立法權(quán)過大，權(quán)力機關(guān)立法權(quán)較小。例如，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，較大的市人民代表大會及其常委會制定的地方性法規(guī)需要經(jīng)省級人大常委會的批準，即僅享有“半個立法權(quán)”，而地方人民政府則享有完整的立法權(quán)。不僅如此，“有些涉及本行政區(qū)域內(nèi)重大事項和公民重要權(quán)利的立法，本應(yīng)由地方性法規(guī)來完成，但是卻制定了地方政府規(guī)章，而有些具體的行政管理事項，本應(yīng)由地方政府規(guī)章來規(guī)范，但是卻制定了地方性法規(guī)，這就導(dǎo)致出現(xiàn)了地方政府規(guī)章管大事，地方性法規(guī)管小事的不良局面”[9]。顯然，這些問題的存在大大限制了地方立法在城市群發(fā)展中功能的發(fā)揮。因此，明確權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)在地方立法中各自所應(yīng)扮演的角色，理清各自的職權(quán)范圍，對于城市群發(fā)展中的地方立法合作而言非常必要。

3.增強社會公眾參與地方立法合作的有效性

缺少強大的社會公眾支持是當(dāng)前城市群發(fā)展中地方立法合作陷入實踐困境的基本原因之一，但這一現(xiàn)象并不唯獨存在于地方立法合作中，如何增強社會公眾對經(jīng)濟、社會發(fā)展的參與度及參與的有效性是一項重要課題。城市群的發(fā)展與社會公眾的利益息息相關(guān)，許多公共物品的生產(chǎn)或公共服務(wù)的提供在城市群層面會更有效率也更為優(yōu)質(zhì)，反過來講，城市群的健康長遠發(fā)展更需要社會公眾的全面持久參與。德國學(xué)者昆斯曼認為，城市地區(qū)的區(qū)域合作同時具有經(jīng)濟和空間維度。完全建立在經(jīng)濟指標(biāo)基礎(chǔ)上的城市地區(qū)政策無法說服公眾；致力解決空間、環(huán)境和社會問題的空間政策，如果沒有來自城市地區(qū)有影響力的經(jīng)濟利益相關(guān)者的支持也注定要失敗——缺少私營部門的透明化參與，這個過程不可能成功。[10]這段論述深刻地指出了城市群發(fā)展的目標(biāo)選擇應(yīng)該兼顧經(jīng)濟目標(biāo)和社會目標(biāo)，尤其是要注重對社會公眾利益的維護與促進，唯有這樣才能激勵社會公眾或利益相關(guān)者的充分參與，從而保證城市群發(fā)展過程的成功。地方立法合作從屬于城市群發(fā)展進程，也是社會公眾利益集中體現(xiàn)和表達的場合，增強公眾參與有效性的重要意義自不必多說。因此，在城市群發(fā)展中應(yīng)積極探尋和完善各種社會公眾參與機制，并增強社會公眾參與城市群發(fā)展及其地方立法合作的有效性。

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2013-03-20

教育部人文社會科學(xué)研究項目(11YJA820072)；大連市社科院一般項目(2012dlskyb066)

陳 光(1982-)，男，博士，講師；E-mailchenguang8276@sina.com

1671-7041(2013)05-0034-05

D920.0

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