作者簡(jiǎn)介：羅干（1988-），女，湖北宜昌人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

博士生。

（武漢大學(xué)，湖北武漢430072）摘要：對(duì)于一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家而言，“財(cái)政汲取

能力”與“預(yù)算能力”的成長(zhǎng)應(yīng)該是一個(gè)相輔相成的過(guò)程，缺一不可，而且

“預(yù)算能力”與國(guó)家“再分配能力”之間存在很強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系，強(qiáng)有力的

“預(yù)算能力”是實(shí)現(xiàn)“再分配能力”的制度基礎(chǔ)。1978年以來(lái)，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化

與政治現(xiàn)代化的中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)已經(jīng)使得國(guó)家的“財(cái)政汲取能力”有了大

幅提升，然而，由于作為“政策過(guò)程”的公共預(yù)算制度的成長(zhǎng)比較滯后，使

得龐大的財(cái)政資源在支撐國(guó)家現(xiàn)代化的同時(shí)，也帶來(lái)了無(wú)法預(yù)知的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

和財(cái)政無(wú)效率現(xiàn)象，巨額的財(cái)政收入無(wú)法轉(zhuǎn)化為有效的“再分配能力”。因

而，必須向“預(yù)算國(guó)家”轉(zhuǎn)變，通過(guò)公共預(yù)算的制度化與民主化來(lái)提升“預(yù)

算能力”，將國(guó)家財(cái)政納入公共預(yù)算的監(jiān)督和管理當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)“財(cái)政汲取能

力”與國(guó)家“再分配能力”之間的有效轉(zhuǎn)化。

關(guān)鍵詞：財(cái)政汲取能力；預(yù)算能力；再分配能力；分配正義

中圖分類號(hào)：D0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2013）0

1-0075-05

對(duì)于國(guó)家的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型而言，形成公平正義的分配制度是現(xiàn)代國(guó)家制度成長(zhǎng)

的基本要素之一。然而，在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化與政治現(xiàn)代化的發(fā)展當(dāng)中，由于資源

稟賦的天然不均衡因素，自生自發(fā)的市場(chǎng)初始分配收入不平衡是難以避免的

，特別是在后發(fā)展中國(guó)家，資本與權(quán)力的共生性網(wǎng)絡(luò)關(guān)系使這種初始分配不

平衡的問(wèn)題更加突出，倘若相關(guān)的國(guó)家制度建設(shè)遲遲沒(méi)有提上議事日程或者

付諸實(shí)踐，轉(zhuǎn)型國(guó)家將深深地陷入“現(xiàn)代化的陷阱”之中，國(guó)家治理的有效

性危機(jī)也會(huì)逐漸轉(zhuǎn)化成執(zhí)政者的合法性危機(jī)。

一、問(wèn)題提出

實(shí)現(xiàn)分配正義是后發(fā)展中國(guó)家擺脫發(fā)展與轉(zhuǎn)型陷阱的重要方式。從政治系統(tǒng)

理論的角度而言，對(duì)分配正義的影響因素主要在于兩個(gè)方面：一是作為“輸

入”端的國(guó)家“財(cái)政汲取能力”，它為國(guó)家調(diào)節(jié)初始市場(chǎng)分配的不平衡提供

了堅(jiān)實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)；一是作為“輸出”端的國(guó)家“再分配能力”，它是實(shí)現(xiàn)

分配正義的關(guān)鍵。例如，據(jù)王紹光的一項(xiàng)研究表明，21世紀(jì)以來(lái)，一些西歐

、北歐國(guó)家再分配力度很強(qiáng)，可以將初始市場(chǎng)收入的基尼系數(shù)削減35%以上，

將最終收入的基尼系數(shù)維持在0.3以下；一些南歐和盎格魯撒克遜國(guó)家的再分

配力度次之，可以將初始市場(chǎng)收入的基尼系數(shù)削減15%至35%，將基尼系數(shù)維

持在0.4以下；而一些拉美國(guó)家，還有新加坡、俄羅斯等，再分配力度則較弱

，他們最終收入的基尼系數(shù)高達(dá)0.45左右[1]。由此可見(jiàn)，“再分配能力”的

強(qiáng)弱關(guān)乎分配正義實(shí)現(xiàn)的核心。

目前，對(duì)于轉(zhuǎn)型國(guó)家分配正義的研究在學(xué)術(shù)界主要存在兩種思路：一些學(xué)者

比較關(guān)注市場(chǎng)初始收入分配，而忽視最終收入的分配狀況，認(rèn)為自由化的市

場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將最終不可避免的達(dá)成社會(huì)公平；另一些學(xué)者則在反思自由放任經(jīng)濟(jì)

的發(fā)展歷史的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)純粹自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不但無(wú)法形成社會(huì)公平，反

而會(huì)釀成社會(huì)的巨大裂痕[2]，他們進(jìn)而強(qiáng)調(diào)國(guó)家“再分配能力”的重要性，

國(guó)家“再分配能力”的研究進(jìn)而成為衡量轉(zhuǎn)型分配正義的關(guān)鍵性指標(biāo)。然而

，仍然需要進(jìn)一步厘清的是，什么是影響國(guó)家“再分配能力”的因素，除了

財(cái)政汲取能力，政治過(guò)程的因素與“再分配能力”之間存在怎樣的相關(guān)性？

對(duì)于“再分配能力”的探討已很多，但是，研究者對(duì)再分配能力的研究大多

數(shù)從“再分配能力”的經(jīng)濟(jì)要素構(gòu)成出發(fā)，缺乏對(duì)“再分配能力”政治維度

的思考。我們認(rèn)為，沒(méi)“預(yù)算能力”，“再分配”是無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)的，1988

年，Wildavsky首先提出“預(yù)算能力”一詞，在一篇文章的標(biāo)題上直接指出，

“沒(méi)有預(yù)算，如何治理？”[3]（pp.265275）1990年，?？耍⊿chick）指

出，“政府的治理能力確實(shí)依靠預(yù)算能力，沒(méi)有有效的預(yù)算能力，中央政府

的權(quán)力不可能成長(zhǎng)得如此強(qiáng)大。強(qiáng)大而有效的政府毫無(wú)疑問(wèn)均擁有紀(jì)律嚴(yán)明

的預(yù)算”[4]。表1國(guó)家“再分配能力”的分析框架

公共預(yù)算的制度化與民主化（預(yù)算能力）前預(yù)算時(shí)代預(yù)算時(shí)代財(cái)政汲

取能力弱AB強(qiáng)CD

對(duì)此，本文試圖引入“預(yù)算能力”的視角豐富對(duì)國(guó)家“再分配能力”進(jìn)行研

究，形成一個(gè)關(guān)于國(guó)家“再分配能力”的分析框架（參見(jiàn)表1）。除了財(cái)政汲

取能力是極其重要的變量之外，我們進(jìn)而根據(jù)凱頓（Caiden）的預(yù)算模式理

論，將“公共預(yù)算的制度化與民主化”（即現(xiàn)代預(yù)算原則的實(shí)現(xiàn)程度）作為

衡量“預(yù)算能力”強(qiáng)弱的指標(biāo)，認(rèn)為公共預(yù)算作為政治過(guò)程中與再分配相關(guān)

的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，其制度化與民主化的程度直接影響國(guó)家“再分配能力”的

強(qiáng)弱。按照凱頓的預(yù)算模式演進(jìn)框架，將收入汲取、公共責(zé)任和行政控制三

個(gè)變量（收入汲取是指一個(gè)預(yù)算體制從社會(huì)中汲取資源的能力；公共責(zé)任是

指一個(gè)預(yù)算體制對(duì)社會(huì)公眾是否承擔(dān)一種政治責(zé)任；行政控制是指在政府內(nèi)

部是否有嚴(yán)格的財(cái)政控制）作為劃分公共預(yù)算發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)，劃分為前預(yù)算時(shí)

代、預(yù)算時(shí)代和超預(yù)算時(shí)代。在前預(yù)算時(shí)代，即便國(guó)家具有很高的財(cái)政汲取

能力，但是，財(cái)政預(yù)算的公共責(zé)任和行政控制卻極低；而在預(yù)算時(shí)代，收入

汲取、公共責(zé)任、行政控制三者均較高[5]（pp.539543）。因而，本文的

理論假設(shè)是，只有當(dāng)財(cái)政汲取能力和預(yù)算能力均增強(qiáng)的情況之下，國(guó)家的“

再分配能力”才會(huì)有實(shí)質(zhì)性的成長(zhǎng)。

二、強(qiáng)有力的國(guó)家財(cái)政汲取能力：再分配能力的基礎(chǔ)衡量一個(gè)國(guó)家整合能力

與調(diào)衡諸多利益集團(tuán)能力的重要指標(biāo)體系之一是“財(cái)政汲取能力”，它是指

政府從社會(huì)汲取一定財(cái)政資源的能力?！柏?cái)政汲取能力”最主要的測(cè)度標(biāo)準(zhǔn)

就是中央政府的財(cái)政收入的數(shù)額及其在GDP中所占的份額。具有強(qiáng)有力的中央

“財(cái)政汲取能力”才能有效調(diào)節(jié)地區(qū)之間、群體之間、城鄉(xiāng)之間等等的不均

衡態(tài)勢(shì)。對(duì)于后發(fā)展國(guó)家而言，由于諸多阻滯國(guó)家整合的派系和地方勢(shì)力的

介入，使得中央政府的合法性無(wú)法有效保障，作為政治現(xiàn)代性核心標(biāo)志之一

的行政權(quán)力的拓展亦無(wú)法有效的貫徹，即邁克爾·曼（Michael Mann）意義

上的“專制性權(quán)力”（Despotic Power）較弱，在此基礎(chǔ)上的分配正義的實(shí)

現(xiàn)更是無(wú)稽之談。

實(shí)際上，現(xiàn)代國(guó)家的稅收機(jī)構(gòu)的拓展進(jìn)程也伴隨著公民權(quán)利成長(zhǎng)。在高度碎

片化、缺乏政治認(rèn)同感的社會(huì)當(dāng)中，公民責(zé)任的意識(shí)在民眾的觀念中尚沒(méi)有

形成，各個(gè)納稅者難免選擇各種方式逃稅、避稅，社會(huì)對(duì)政府并沒(méi)有較強(qiáng)的

認(rèn)同感，國(guó)家的收入模式處于“自產(chǎn)國(guó)家”的狀態(tài)，進(jìn)而國(guó)家稅收機(jī)構(gòu)的能

力相對(duì)乏力，只能通過(guò)各級(jí)“代理人”的“非正式權(quán)力”方式對(duì)基層社會(huì)征

稅，這樣，一方面削弱了國(guó)家與民眾之間的政治信任感，另一方面也在很大

程度上制約了國(guó)家“財(cái)政汲取能力”的發(fā)展。反之，若一個(gè)國(guó)家通過(guò)現(xiàn)代的

政治制度設(shè)計(jì)使得各方社會(huì)力量都信任政府，相信自己所繳納的稅款會(huì)被合

理地利用、分配時(shí)，相信自己、社會(huì)能從國(guó)家的再分配中獲得利益時(shí)，那么

，這個(gè)政府所推行的稅收政策就會(huì)比較暢通地執(zhí)行，這有利于“國(guó)家汲取能

力強(qiáng)”的實(shí)現(xiàn)。所以，一個(gè)國(guó)家的社會(huì)整合狀況影響著財(cái)政汲取能力。

對(duì)于絕大多數(shù)轉(zhuǎn)型國(guó)家而言，其政府都屬于威權(quán)體制，它們依靠較為有力的

中央權(quán)威，以及逐漸自由化的社會(huì)，在經(jīng)濟(jì)上取得了很大成就，使經(jīng)濟(jì)的年

增長(zhǎng)率長(zhǎng)期保持在一個(gè)較高的水平，政府的財(cái)政收入也因此水漲船高。當(dāng)然

，并不是說(shuō)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)必然會(huì)帶來(lái)中央財(cái)政收入的提高，因?yàn)樨?cái)政收入

既受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體態(tài)勢(shì)的影響，也受到諸多政治、政策因素的影響。僅以

稅收政策為例：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和經(jīng)濟(jì)總量一定的情況下，高稅率會(huì)帶來(lái)高

的稅收收入，但是政府在制定稅收政策時(shí)也要考慮稅率對(duì)經(jīng)濟(jì)活力的影響，

以不打擊、扼殺經(jīng)濟(jì)活力為前提。

改革開放以前，中國(guó)是一個(gè)“自產(chǎn)國(guó)家”，國(guó)家所有權(quán)控制了社會(huì)中的絕大

部分財(cái)產(chǎn)，因此，國(guó)家的財(cái)政收入主要來(lái)自于國(guó)家的自有財(cái)產(chǎn)，同時(shí)，其收

入生產(chǎn)是按照一種“等級(jí)制”的模式來(lái)進(jìn)行的。這種基于國(guó)家組織與管控的

收入生產(chǎn)模式，雖然在短暫的時(shí)期內(nèi)就能夠集聚較多的社會(huì)資源，但是這種

財(cái)政生產(chǎn)模式卻無(wú)法擺脫激勵(lì)與監(jiān)管的結(jié)構(gòu)性困境，“軟預(yù)算約束”大行其

道。1978年以來(lái)，市場(chǎng)化改革使中國(guó)國(guó)家財(cái)政收入的生產(chǎn)模式發(fā)生了巨大變

革，市場(chǎng)型收入生產(chǎn)是其最基本的特征。這種財(cái)政生產(chǎn)模式比較有效地解決

了激勵(lì)與監(jiān)管的結(jié)構(gòu)性困境，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的日益提高，社會(huì)資源

的大規(guī)模擴(kuò)張必然會(huì)帶來(lái)國(guó)家財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)張乃至膨脹。然而，由于20世紀(jì)

80年代中國(guó)開始進(jìn)行財(cái)政分權(quán)，采取財(cái)政包干制從而形成了一種中國(guó)式的“

財(cái)政聯(lián)邦主義”，因此，由于財(cái)政體制的分權(quán)化問(wèn)題，致使中央的財(cái)政汲取

能力不斷地被地方政府“侵噬”，中央與地方之間的結(jié)構(gòu)性矛盾頻繁發(fā)生。

事實(shí)上，這種分權(quán)是一種行政集權(quán)下的財(cái)政分權(quán)，很難具備一種制度上的可

持續(xù)性。誠(chéng)如王紹光所言，“如果應(yīng)該由中央政府行使的權(quán)力相當(dāng)一部分落

到了地方政府手中，就是跌出了分權(quán)的底線。反之，如果應(yīng)該由地方政府行

使的權(quán)力相當(dāng)一部分卻集中在中央政府手中，就是超出了集權(quán)的上線。無(wú)論

分權(quán)和集權(quán)都應(yīng)適度，超出集權(quán)的上線或跌出分權(quán)的底線都是同樣不可取的

”。這樣一種沒(méi)有底線的分權(quán)導(dǎo)致的可能是封閉性的地方保護(hù)主義，反而進(jìn)

一步加劇地區(qū)間的不平衡。為了改變財(cái)政分權(quán)形成的中央財(cái)政收入在總財(cái)政

收入中比重下降的局面，1994年，中國(guó)實(shí)行了分稅制改革，進(jìn)而極大地增強(qiáng)

了中央財(cái)政的汲取能力。

如圖1所示，1978年以來(lái)國(guó)家財(cái)政逐年增加至2010年國(guó)家財(cái)政收入已達(dá)8萬(wàn)多

億，與1978年的1132億相比增加了近80倍。而且，隨著1994年分稅制改革帶

來(lái)的中國(guó)財(cái)政體制的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，而中央財(cái)政占整個(gè)財(cái)政的比重發(fā)生了根本

性變化，中央的財(cái)政汲取能力有了顯著提高，因而，巨大的財(cái)政規(guī)模為國(guó)家

平衡與調(diào)和社會(huì)利益沖突（再分配）奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)然，巨大財(cái)

政規(guī)模也存在巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，特別是在財(cái)政的使用方面，倘若缺乏科

學(xué)、理性的投資方法和監(jiān)督制度，一個(gè)地方乃至整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)將

是無(wú)法控制的，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整亦是天方夜譚。更為重要的是，強(qiáng)大的

“財(cái)政汲取能力”并不會(huì)直接轉(zhuǎn)化成“再分配能力”，這還需要公共預(yù)算過(guò)

程的民主化與制度化。因此，對(duì)于中國(guó)接下來(lái)的發(fā)展而言，至少在公共預(yù)算

方面的制度改革是極其必要的，只有如此，才能使財(cái)政汲取能力有效地轉(zhuǎn)化

為“再分配能力”，進(jìn)而在制度層面為中國(guó)的成功轉(zhuǎn)型分配正義奠定制度基

礎(chǔ)。否則，巨額財(cái)政也將被落后的制度消耗掉[9]。

圖1中國(guó)國(guó)家財(cái)政收入（1978-2010）

數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2011年版。

三、國(guó)家預(yù)算能力的成長(zhǎng)：公共預(yù)算的制度化與民主化公共預(yù)算不僅僅是技

術(shù)性的，它在本質(zhì)上是政治性的[10]（p.1），它能夠?yàn)榱烁咝?、?jīng)濟(jì)地實(shí)現(xiàn)

政府優(yōu)先權(quán)和目標(biāo)而進(jìn)行分配資金和利用資源[11]（pp.12）。因此，在國(guó)

家“財(cái)政汲取能力”強(qiáng)有力的前提下，國(guó)家“再分配能力”的強(qiáng)化與預(yù)算能

力（即公共預(yù)算的制度化與民主化）之間存在極為緊密的關(guān)系，即，若一個(gè)

國(guó)家處于預(yù)算時(shí)代，建立了行政控制性的，且具有強(qiáng)烈公共責(zé)任的預(yù)算體制

，則“再分配能力”極強(qiáng)；相反，若處于“前預(yù)算時(shí)代”，資金的行政控制

分散化，財(cái)政支出毫無(wú)公共責(zé)任取向，則強(qiáng)有力的國(guó)家財(cái)政汲取能力也無(wú)法

有效地與“再分配能力”對(duì)接。

在西方，公共預(yù)算實(shí)現(xiàn)制度化與民主化的歷史其實(shí)也是西方現(xiàn)代預(yù)算原則逐

漸成長(zhǎng)的過(guò)程。從西方經(jīng)驗(yàn)看來(lái)，國(guó)家一直就從事著汲取和開發(fā)財(cái)政資源的

行為，然而，直到近兩個(gè)世紀(jì)以來(lái)，“預(yù)算能力”才被納入國(guó)家制度成長(zhǎng)的

軌跡之中。在19世紀(jì)以前，國(guó)家財(cái)政處于前預(yù)算時(shí)代，國(guó)家極少承擔(dān)公共責(zé)

任和行政控制，財(cái)政是通過(guò)分散化的、特權(quán)化的獨(dú)立的系統(tǒng)來(lái)處理的。甚至

在現(xiàn)代的早期，預(yù)算仍然以早期的形式存在，沒(méi)有可靠性、復(fù)雜性和變通性

[12]（pp.283297）。在某種程度上，國(guó)家“再分配能力”的其他方面受制

于財(cái)政無(wú)效率的影響。而從19世紀(jì)開始，國(guó)家逐漸開始發(fā)展“預(yù)算能力”，

國(guó)家的財(cái)政進(jìn)入預(yù)算時(shí)代。預(yù)算更加精確、具有更強(qiáng)的公共性和行政控制取

向。一方面，將國(guó)家財(cái)政的汲取和支出納入到單一的控制權(quán)威體系當(dāng)中，通

過(guò)科層制的程序來(lái)約束多元化的部門利益。另一方面，立法機(jī)構(gòu)增強(qiáng)監(jiān)督政

府財(cái)政的行為，確保其公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，“控制取向”是“預(yù)算國(guó)

家”的根本特征[13]（p.40）?？刂迫∠虻念A(yù)算體制也就是要求政治控制與行

政控制的雙重制度支撐。

1999年以前，中國(guó)財(cái)政體制改革的重點(diǎn)在于擴(kuò)大中央財(cái)政的汲取能力，而關(guān)

于資金分配權(quán)方面的改革則沒(méi)有任何改變，中央與地方，以及部門利益的割

據(jù)，使得財(cái)政分配的權(quán)力呈現(xiàn)出碎片化的局面，各個(gè)具有財(cái)政自主權(quán)的主體

通過(guò)沒(méi)有限制地利用“軟預(yù)算約束”和“逆向軟預(yù)算約束”來(lái)實(shí)現(xiàn)資金分配

權(quán)的最大化，這樣就極大地腐蝕了財(cái)政體制。1999年，中國(guó)的預(yù)算體制改革

拉開帷幕，以部門預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)集中收付體制改革和政府采購(gòu)為目標(biāo)的形

式展開，目的是以建立行政控制和公共責(zé)任為目標(biāo)的控制性預(yù)算體制：“一

方面，在政府內(nèi)部建立集中的行政控制。首先，通過(guò)部門預(yù)算改革將資金的

分配權(quán)集中到財(cái)政部門，并將財(cái)政部門轉(zhuǎn)變成真正意義的‘核心預(yù)算機(jī)構(gòu)

，對(duì)各個(gè)部門進(jìn)行預(yù)算控制。其次，通過(guò)國(guó)庫(kù)體制改革和政府采購(gòu)改革使得

財(cái)政部門能夠在預(yù)算執(zhí)行中對(duì)各個(gè)部門的支出行為施加‘外部控制。另一

方面，由于部門預(yù)算改革使得政府提交給人大的預(yù)算報(bào)告包括了比原來(lái)更加

詳細(xì)的預(yù)算信息，因此，它將有助于人大對(duì)政府預(yù)算從外部進(jìn)行政治控制。

”[14]整體來(lái)看，1999年的預(yù)算改革的主要思路是強(qiáng)化行政控制而非人大的

政治控制，但是，即便是行政控制在中國(guó)也是困難重重，部門預(yù)算的現(xiàn)象雖

然有所改變，但一直沒(méi)有消除。我們并不否認(rèn)這一改革對(duì)于公共預(yù)算能力提

升的長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值，而且，這也是任何國(guó)家公共預(yù)算改革進(jìn)程中極為重要的一步

。但就目前看來(lái)，公共預(yù)算的行政控制還沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的效果，“軟預(yù)算

約束”的情況在中國(guó)財(cái)政體制中仍然非常明顯，政府預(yù)算外的收入并沒(méi)有受

到遏制（參見(jiàn)表2），這些年，各級(jí)財(cái)政的預(yù)算外資金收入量一直比較大，也

成為根本無(wú)法控制的一個(gè)難題。表2中國(guó)財(cái)政預(yù)算外資金收入（單位：億元）

年份2003200420052006200720082009預(yù)算外

資金4566.804699.185544.166407.886820.326617.256414.65數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2011年版。當(dāng)然，如果政府

缺乏對(duì)社會(huì)的回應(yīng)性，即使建立了有效的行政控制，也難以形成有力的“再

分配能力”。就現(xiàn)實(shí)中國(guó)的預(yù)算權(quán)力格局來(lái)看，1999年的預(yù)算改革的確強(qiáng)化

了人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)力，但是，這樣一種政治控制僅僅獲得了一些抽象的規(guī)

定，而缺少可操作化的技術(shù)性支撐，致使人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)力“空有虛名”

。王紹光在《從稅收國(guó)家到預(yù)算國(guó)家》一文中指出，人大在預(yù)算控制技術(shù)上

主要存在兩個(gè)問(wèn)題：其一，政府提交的預(yù)算草案過(guò)于籠統(tǒng)，沒(méi)有涉及具體關(guān)

于資金用度方面的“款”、“項(xiàng)”、“目”等，甚至存在模糊不清的項(xiàng)目，

因而，很少有代表可以在周期短、議程多的人大會(huì)議上對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行深入

的審查；其二，政府提交的預(yù)算草案一般長(zhǎng)達(dá)數(shù)百頁(yè)，甚至上千頁(yè)，且涉及

大量的會(huì)計(jì)專業(yè)性知識(shí)，而由于中國(guó)的人大代表采取的是非專職化的設(shè)置，

因而，除非是具有會(huì)計(jì)專業(yè)知識(shí)的人大代表，普通的人大代表很難理解預(yù)算

草案，就更別提對(duì)預(yù)算進(jìn)行有效監(jiān)督了。所以，公共預(yù)算的政治控制如果需

要強(qiáng)化，必須要在人大內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置、技術(shù)人員配備、人大代表的專職化

等等方面作出改進(jìn)，需要通過(guò)技術(shù)化處理，使政府的預(yù)算草案能夠讓人大代

表弄明白，進(jìn)而切實(shí)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督[15]。

圖2社會(huì)支出占GDP的比重（1998-2010）

數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2011年版。

由于財(cái)政的政治控制性不強(qiáng)，故政府實(shí)施的財(cái)政分配對(duì)于社會(huì)分配正義性的

效果是值得質(zhì)疑的，有效的再分配也是根本無(wú)法落實(shí)的，我們通過(guò)近些年的

一些財(cái)政數(shù)據(jù)可以作出明確的判斷。事實(shí)上“再分配能力”的具體衡量指標(biāo)

在財(cái)政支出方面主要有兩個(gè)：用于教育和健康的社會(huì)支出以及轉(zhuǎn)移支付，因

為一般認(rèn)為這兩種支出可以使窮人受益，并因此降低不平等水平。以社會(huì)支

出為例（參見(jiàn)圖2），在2007年之前，中國(guó)的社會(huì)支出占GDP比例一直處在3%

及其以下，到2010年，這一比例才達(dá)到4.3%，而相對(duì)于社會(huì)貧富差距的嚴(yán)重

問(wèn)題，這種無(wú)關(guān)痛癢的社會(huì)支出比例顯然根本無(wú)法有效調(diào)節(jié)市場(chǎng)初始分配的

不公平問(wèn)題，反而會(huì)釀成民眾對(duì)政府治理能力的懷疑和怨恨。

四、基本結(jié)論

后發(fā)展國(guó)家的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，其現(xiàn)代化的發(fā)展方式受

制于國(guó)內(nèi)資源與國(guó)際環(huán)境等多重問(wèn)題制約，因而，我們需要分清楚發(fā)展中國(guó)

家發(fā)展問(wèn)題的層次性。具體到國(guó)家“再分配能力”這一問(wèn)題而言，它至少關(guān)

涉“財(cái)政汲取能力”與“預(yù)算能力”兩個(gè)變量?！柏?cái)政汲取能力”的強(qiáng)化是

國(guó)家“再分配能力”的前提。因而，需要轉(zhuǎn)型中的國(guó)家以有限的資源迅速完

成國(guó)家“財(cái)政汲取能力”的提升，這是幾乎所有成功轉(zhuǎn)型國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。然而

，容易忽略的問(wèn)題是，巨大的“財(cái)政汲取能力”是否可以有效的轉(zhuǎn)化為國(guó)家

的“再分配能力”，進(jìn)而真正實(shí)現(xiàn)分配正義？

西方現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)歷史告訴我們，沒(méi)有“預(yù)算能力”的提高，沒(méi)有公共預(yù)算

的制度化與民主化，國(guó)家“再分配能力”是根本無(wú)法成長(zhǎng)的，社會(huì)分配正義

的實(shí)現(xiàn)更是遙遙無(wú)期的。以美國(guó)的“進(jìn)步時(shí)代”為例，美國(guó)在19世紀(jì)末面臨

的問(wèn)題與中國(guó)目前面臨的轉(zhuǎn)型問(wèn)題非常相似，整個(gè)社會(huì)的財(cái)富和國(guó)家“財(cái)政

汲取能力”都有了極大改善，而社會(huì)貧富差距、社會(huì)不公、腐敗等問(wèn)題得不

到解決，反而愈加嚴(yán)重，社會(huì)的不均衡發(fā)展程度相當(dāng)高，國(guó)家治理的難題極

為棘手。此時(shí)，在美國(guó)社會(huì)的“反向運(yùn)動(dòng)”壓力之下，美國(guó)政府進(jìn)行了各種

現(xiàn)代國(guó)家制度建設(shè)，其中至為重要的就是預(yù)算制度改革，使得龐大的財(cái)政的

分配受到了國(guó)會(huì)的有效監(jiān)督，財(cái)政的公共責(zé)任得以形成。美國(guó)的一系列預(yù)算

改革強(qiáng)化了國(guó)家“再分配能力”，進(jìn)而縮減了分配不公，并有效化解了社會(huì)

矛盾。事實(shí)上，“預(yù)算能力”的成長(zhǎng)也對(duì)美國(guó)政治的發(fā)展產(chǎn)生了兩個(gè)方面的

巨大影響：一方面規(guī)范了各級(jí)政府的行為，提高了政府的效率；另一方面則

打造了一個(gè)具有強(qiáng)大“再分配能力”的政府。

總之，公共預(yù)算的制度化、民主化與國(guó)家“再分配能力”之間存在很強(qiáng)的正

相關(guān)關(guān)系，沒(méi)有“預(yù)算能力”的財(cái)政是無(wú)效率的，更是充滿風(fēng)險(xiǎn)的，那將導(dǎo)

致財(cái)政的公共責(zé)任的缺失、政府權(quán)力的預(yù)算外行為不受控制、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

的低效率等問(wèn)題。這些財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)將嚴(yán)重制約國(guó)家“再分配能力”的實(shí)現(xiàn)，并

影響轉(zhuǎn)型國(guó)家的分配正義。因此，對(duì)于轉(zhuǎn)型中國(guó)而言，要實(shí)現(xiàn)“財(cái)政汲取能

力”與國(guó)家“再分配能力”之間的有效轉(zhuǎn)化，最為關(guān)鍵的是需要“預(yù)算能力

”的成長(zhǎng)。

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