作者簡介：崔恒（1981-），男，山東濟南人，中南民族大學法學院講師，博

士，北京師范大學博士后在站研究人員。

（中南民族大學，湖北武漢430074）摘要：2003年以后中國的行政問責制度

大規(guī)模建立并運作，在取得成績的同時也存在很多問題。除了問責制度自身

的問題以外，問責文化的不足成為制約中國行政問責制度建立與運作的主要

原因。從政府角度看主要表現(xiàn)為行政文化缺失，包括管理價值成為公共行政

的唯一價值，“官本位”觀念根深蒂固，缺乏民主和服務意識，責任意識不

強，缺乏道德自律；從公民和社會角度看，表現(xiàn)為權(quán)利意識淡漠與民主參與

意識不足；公民與政府官員共同患有的公共精神匱乏與法治觀念薄弱也是行

政問責文化危機的主要表現(xiàn)。從社會學的角度看，利益沖突、信任缺失和社

會價值失范等是造成行政問責文化缺失的主要原因，社會學的相關(guān)理論也給

行政問責文化的孕育與發(fā)展提供了啟示。

關(guān)鍵詞：行政問責文化；信任缺失；社會價值失范

中圖分類號：D523文獻標識碼：A文章編號：1008-7168（2013）

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從古希臘人對“公民品德和它對民主政體的效用和穩(wěn)定的影響”[1]（p1）

的思考開始，人們思索文化及其對政治影響的努力始終沒有停止。丹尼爾·

帕特里克·莫伊尼漢對文化與政治關(guān)系所做的客觀闡述或許最為經(jīng)典，他說

：“保守地說，真理的中心在于，對一個社會的成功起決定作用的，是文化

，而不是政治。開明地說，真理的中心在于，政治可以改變文化，使文化免

于沉淪?！盵2]（p3）制度與文化關(guān)系的難題擺在了行政問責制度建立與運作

的面前。行政問責制度的建立與有效運作需要相應的文化土壤，制度的完善

與運作又是推進當代中國行政問責文化的必要方法。從文化結(jié)構(gòu)與內(nèi)容角度

看，“文化是一個社會過去與現(xiàn)在怎樣運作和怎樣思考的全部總和。文化是

傳統(tǒng)，代代相傳的信仰、風俗，或行動程序的總和。”“一個文化是一個相

互關(guān)聯(lián)的和相互依賴的反應習慣型模之系統(tǒng)。”[3]（pp3337）可見，思考

行政問責文化的培育需要從社會整體文化現(xiàn)狀入手，分析文化的內(nèi)在結(jié)構(gòu)及

深層原因，需要從社會文化的內(nèi)在結(jié)構(gòu)中剝繭抽絲，理出何為行政問責文化

。

一、行政問責文化的概念

馬克斯·凱斯指出政治文化研究猶如空中畫餅。也就是說，政治文化這個概

念缺乏精確性，不是一個具有經(jīng)驗依據(jù)的、可測量的概念[4]（p481）。同理

，對當代中國行政問責文化的研究也是困難的。困難之處首先源于對概念內(nèi)

涵與外延的理解和把握。與“行政問責文化”最為相似的概念是行政文化。

“行政的最主要體現(xiàn)是人的活動，每個行政人員身上都具有各種文化因素，

如信仰、價值觀、態(tài)度等。當一定的行政人員形成一定的體系時，行政體系

中的行政人員就會自然而然地創(chuàng)造出一種內(nèi)容更加廣泛、普遍得到公認的文

化，這就是行政文化?！盵5]（p351）因此可以認為“行政文化是政府官吏和

公務員所共同信守的行為模式、生活方式、人群關(guān)系及價值觀念”[6]（p

292）。政治文化是另一個相似且相關(guān)的概念。在阿爾蒙德和維巴有關(guān)政治文

化的開拓性著作中，“政治文化被定義為針對政治客體的‘取向性模式，

這些客體包括政黨、法院、憲法、國家歷史等。取向是對政治行動的先行傾

向，它們決定于傳統(tǒng)、歷史回憶、動機、規(guī)范、情感和象征等因素……這些

傾向可劃分為：認知取向（關(guān)于政治客體的認識和意識）、感情取向（對客

體的情感和感覺）、評價取向（對客體的評判）”[7]（p595）。

以上對行政文化與政治文化概念的界定均從文化主體的角度進行。我們對行

政問責文化概念的界定不妨也可以從行政問責文化的主體入手。首先，行政

屬于政治的范疇，行政文化是政治文化的組成部分。行政問責隸屬于行政的

概念體系，因此，行政問責文化是政治文化這一屬概念所內(nèi)涵的種概念之一

。其次，行政問責文化與行政文化有著密切的聯(lián)系，然而行政問責文化并非

行政文化的一部分。從行政問責的構(gòu)成中我們知道行政問責包括同體問責與

異體問責，同體問責是指行政系統(tǒng)內(nèi)部人員的問責行為，異體問責是指行政

系統(tǒng)外部人員的問責行為。包括公民、團體、大眾傳媒等在內(nèi)的社會問責主

體構(gòu)成異體問責的主體。行政問責的有效實施除與行政主體所秉持的文化體

系即行政文化有關(guān)外，同時與行政客體中人的方面所具有的心理、情感與態(tài)

度等有著密切的聯(lián)系，因此行政問責文化也應該包括社會問責主體所具有的

文化體系。簡而言之，一方面，行政問責文化與行政文化相互交疊，這是行

政人員接受問責的內(nèi)在文化約束；另一方面，行政問責文化包括社會問責主

體對行政問責的認知、情感和態(tài)度取向，構(gòu)成行政人員接受問責的外在文化

動力。

圖1行政問責文化、行政文化與政治文化的關(guān)系二、當代中國行政問責文化缺

失的表現(xiàn)

（一）行政主體問責文化的缺失

弗雷德里克森教授指出“狹義的公共行政往往只注重效率和經(jīng)濟等管理層面

的價值。廣義的公共行政，除重視管理的價值之外，還強調(diào)公民精神、公正

、公平、正義、倫理、回應性和愛國主義等價值”[8]（p4）。他進一步認

為：“對于個人而言，公共行政的精神意味著對于公共服務的召喚以及有效

公共管理組織的一種深厚、持久的承諾?！盵8]（p2）當代中國行政主體對公

共行政價值的承諾與遵循尤顯不足，輕重偏失，表現(xiàn)在如下幾個方面：

1以管理價值為公共行政的唯一主要價值。政府在后發(fā)現(xiàn)代化的旗幟下片面

強調(diào)公共行政的效率與經(jīng)濟價值，忽視公平、正義、回應性等價值，從而對

行政組織結(jié)構(gòu)、行政人員的行為、行政機構(gòu)的行為等產(chǎn)生不良的影響。例如

，行政組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)權(quán)力集中的取向；形成下級對上級負責的單向責任體系

；官僚的等級化結(jié)構(gòu)明顯，而專業(yè)化的業(yè)務分工不清晰；上下級信息溝通失

真；行政決策缺乏民主性和科學性；以行政手段作為政策執(zhí)行的主要工具，

等等。

2“官本位”觀念根深蒂固，缺乏民主和服務意識。公共服務人員具有深厚

的“官本位”思想，難以正確對待個人利益和公共利益的關(guān)系；缺乏服務精

神，惟“上級”命令是從，為政績不惜欺上瞞下；脫離群眾，高高在上；缺

乏民主意識，排斥、阻礙公民合法的政治參與活動。

3責任意識淡漠。行政官員在理解和履行職責方面存在偏差，形成“重職輕

責”的傾向。首先，在責任的向度上，行政官員一般以對上負責為主要向度

，缺乏對公民、對社會負責的觀念。其次，逃避責任，回避問題的觀念嚴重

，在遇到社會問題，或者施政出現(xiàn)問題之后，選擇掩蓋問題，回避錯誤，不

正視問題，不采取積極的措施解決、處理好問題。2003年的非典事件有力地

呈現(xiàn)了官員逃避問題的現(xiàn)象及其可怕后果，由此導致了行政問責制理論與實

踐的大規(guī)模展開。責任意識偏差與單向?qū)ι县撠煹呢熑斡^一脈相承。

4缺乏道德自律。貪污、腐敗在行政官員隊伍中屢見不鮮，成為威脅中國政

治發(fā)展，乃至整個國家發(fā)展的重要因素。貪污、腐敗的懲治需要法律、制度

的硬性約束與道德、文化的軟約束相結(jié)合，他律與自律相互結(jié)合。貪污腐敗

的發(fā)展一方面與法律、制度的缺失有關(guān)，另一方面與官員的道德自律有關(guān)。

道德對行為規(guī)范的乏力并不可怕，而真正可怕的是道德觀的扭曲，將丑惡的

、不道德的行為視為應然。

（二）異體問責文化的缺失

從社會的角度看，中國行政問責文化的危機表現(xiàn)在公民權(quán)利意識與參與意識

不足。中國公民當自身合法利益受到侵害的時候更多表現(xiàn)出來的是淡漠和簡

單的失望，較少能夠通過合法手段爭取和維護自己的合法利益，更缺少通過

合法參與追究行政官員責任的意識。表面上看，這種行為方式有利于政治穩(wěn)

定與社會秩序，但是從長遠來看，個人權(quán)利與義務意識淡漠將成為經(jīng)濟、政

治與社會運作及發(fā)展的嚴重障礙。

1權(quán)利意識缺失。權(quán)利意識在中國和西方存在較大的差異。爭取和維護自身

的合法權(quán)利是西方人的普遍觀念，“要求明確的表達各種不同群體的權(quán)利事

實上是‘西方政治史中一個一再重復出現(xiàn)的主題”[9]（p1），而中國人

的權(quán)利觀則較為淡漠。近年來行政侵權(quán)案不斷發(fā)生，越來越多的人能夠拿起

法律武器捍衛(wèi)自身合法權(quán)利，但是這往往需要具有相對較高的知識水平。王

進文博士通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)表《法學博士清華大學王進文致工學博士濰坊市長許立

全先生有關(guān)拆遷問題的公開信》，訴家鄉(xiāng)房屋在未簽拆遷協(xié)議的情況下被拆

。公開信發(fā)表后，濰坊市濰城區(qū)區(qū)委負責人表示，已來北京與其進行當面溝

通，“爭取妥善處理此事”。復旦博士生孟建偉的父親孟福貴，就在太原市

的老家被暴力拆遷奪命。孟建偉在痛苦之中，同樣選擇了用網(wǎng)絡(luò)日記的形式

記錄暴力拆遷案處置全過程。當?shù)卦诘弥辖▊サ纳矸莺?，派出政府主要領(lǐng)

導專程赴復旦大學說明情況[10]。這些維權(quán)的實例僅是少數(shù)，并不具有普遍

意義，相反，更多的中國公民的權(quán)利意識淡薄，對行政官員的不作為、慵懶

、貪腐等現(xiàn)象采取默認態(tài)度，在自己的合法權(quán)利得不到保障，甚至遭受行政

侵權(quán)的時候，也缺乏應有的意識、勇氣、能力，通過合法途徑來予以捍衛(wèi)。

2民主參與意識不足。中國公民權(quán)利受到行政侵害時的不作為態(tài)度，不僅反

映了權(quán)利意識的淡漠，同時也反映了公民參與意識的不足。一方面，公民不

知道通過積極參與的方式捍衛(wèi)自己的權(quán)利；另一方面，一旦公民選擇維權(quán)則

往往簡單地采取激烈的、非理性的、非法的方式。如聚眾鬧事、沖擊黨政機

關(guān)、甚至自焚等。可見，這種政治參與往往表現(xiàn)出非制度化的、運動性的、

非理性的特點。這既與中國民主制度、參與機制不健全有關(guān)，也與公民理性

參與意識不足有關(guān)。

（三）政府與社會：公共精神匱乏與法治觀念薄弱

當代中國行政問責文化缺失除了政府行政文化的病垢，公民權(quán)利意識與民主

參與觀念淡薄等不同群體獨具的特點以外，還受很多包括政府行政官員與公

民在內(nèi)的全社會兼具的文化特點的直接影響。

1公共精神的匱乏。從詞源學上看，公共“這個詞意味著一個人不僅能與他

人合作共事，而且能夠為他人著想”[8]（p119）?，F(xiàn)代“‘公共既保留

了這個詞所具有的一些本來寓意，也喪失了自身所具有的一些本來寓意……

公共一詞的本義大多已經(jīng)喪失”。李普曼認為：“公共之所以喪失是因為缺

乏一種公共的哲學?！痹谒磥恚爸鲝垈€人權(quán)利所導致的結(jié)果便是人們不

關(guān)注個體決策的后果，喪失了公共責任感……在缺乏公共哲學的情況下，由

于沒有人對公共行為負責，所以大多數(shù)人的行為的后果都是相當自私的”[8]

（p21）。行政官員只重視個人私利，忽視公共利益，在處理公共事務時不

能有效地履行職責。普通公民同樣只關(guān)心自己眼前的私利，無視公共利益，

對與己無關(guān)的事務視若未聞，較少提供力所能及的支持。因此無論是上級行

政機關(guān)、其他權(quán)力組織，還是公民和社會組織對行政機關(guān)及其人員的過失沒

有足夠重視，遭受權(quán)利侵害的客體處于孤立無援的境地。行政問責難以有效

展開。

2法治觀念淡漠。建立法治國家是當今中國面臨的重要任務。法治國家的建

立一方面需要法律制度的完善，另一方面需要法治文化的建立，即樹立法律

權(quán)威，強化公民的法治觀念。當前，我國仍存在許多法治觀念淡漠的現(xiàn)象，

如人治高于法治，鉆法律的漏洞，逃避法律制裁，不能認真對待法律等。這

與法律自身的完善、良善與否有著密切的關(guān)系，也嚴重阻礙了行政問責的法

治化進程。因此，官員依法行政亟需強化，官員與公民在法律面前人人平等

的觀念與實踐需要加強，公民依法維護自身合法利益的觀念與行為亟需加強

。

三、當代中國行政問責文化缺失原因的社會學分析（一）帝制歷史遺產(chǎn)的“

殘留”

歷史傳統(tǒng)對中國行政問責制度的建立及運作既有正面的影響，也有負面影響

。巡視、考課、勾檢、彈劾、封駁、諫諍、判署等是中國帝制時代官員問責

的主要實踐。一方面，這些制度的實施并沒有內(nèi)化為中國的政治傳統(tǒng)，另一

方面，帝制時代的問責實踐與現(xiàn)代行政問責制度還有較大的差異，在制度設(shè)

計上不能與現(xiàn)代行政問責制同日而語[11]（pp212220）。

1帝制時代所形成的下級服從上級的等級官僚體系遺留至今，“中國官僚制

度絕非多元，其基本理念是上下有序、中央集權(quán)和國家要為社會傳播正確的

道德框架”。由此，中國行政問責制主要表現(xiàn)為同體問責為主，異體問責薄

弱，行政主體只對上級行政機關(guān)負責，其他個人和組織的問責如同隔靴搔癢

，很難起到應有的作用。

2在帝制中國，“官員們或許未能履行其職責，但補救的辦法是將他們撤職

。古典自由主義所倡導的分散權(quán)力和限制政府對社會的‘介入，與傳統(tǒng)中

國政體的基本原則截然相反”。“甚至今天中國具體的行政管理體制，也與

其帝國祖制有著很多相同之處”[12]（p14）。此種制度導致促使官僚負責

的配套機制欠缺，同時造成官僚習慣于逃避責任的傳統(tǒng)。

3從傳統(tǒng)文化的影響來看，帝制時代也給今天行政問責制度的實施留下了沉

重的包袱?！爸袊鐣憩F(xiàn)出了儒家所推崇的特點：上下有序，以家庭為重

，恪守禮儀。”美國人認為：“由于人類共同具有人性，所以每個人對他人

都負有社會責任。”“儒家沒有這種抽象的社會責任概念。它的責任非常具

體，并由特定的社會關(guān)系所決定?！盵12]（p16）這種傳統(tǒng)有力地解釋了普

通公民較少參與或主動問責行政人員的原因。

（二）法律與制度的缺失

法律與道德、制度和文化之間有著緊密的互動關(guān)系。文化的衰微與制度的不

健全和運轉(zhuǎn)低效有著密切的關(guān)系。當代中國行政問責文化缺失與行政問責制

度不夠健全及運轉(zhuǎn)不暢息息相關(guān)。新中國建立以來，行政問責理論與實踐探

索雖然已經(jīng)開始，但是腳步緩慢，成就不明顯。改革開放后，行政問責制度

日益在理論研究及政治實踐領(lǐng)域受到重視，2003年“非典”之后，行政問責

制度的理論與實踐方始大規(guī)模展開。從中央到地方，行政問責的法律、法規(guī)

與制度逐漸建立并開始實施。然而在行政問責制度的法律和制度建設(shè)中仍然

存在某些不足。就行政問責制度本身而言，行政機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督制度、異體問

責制度不夠健全；就行政問責的配套制度而言，包括信息公開機制、績效評

估機制、責任主體救濟制度等缺失或不夠完善；就與行政問責制度相關(guān)的制

度建設(shè)而言，包括人大制度、政黨制度以及司法制度依然需要改革和完善。

這些制度方面的不足導致中國行政問責制的運轉(zhuǎn)失效，也導致行政問責文化

的缺失。

（三）利益沖突

庫珀認為公共行政人員工作中面臨三種沖突，即利益沖突、權(quán)力沖突和角色

沖突。利益沖突“即我們自己的個人利益與我們作為一個公共官員義務之間

產(chǎn)生了沖突。這種沖突包括角色沖突和各種權(quán)力資源之間的緊張關(guān)系”[13]

（p105）。權(quán)力沖突“是由兩種或者兩者以上的權(quán)力來源（諸如法律、組織

上級、民選官員和公眾等）從外部強加給我們的”。[13]（p87）角色沖突

包括內(nèi)部角色與內(nèi)部角色的沖突，即“較大的行政角色范圍中子角色之間的

沖突，或者行政角色組成部分之間的沖突”[13]（p90），以及外部角色的

沖突。每種沖突又有許多衍生沖突。庫伯認為：“面臨沖突性的責任是公共

行政人員體驗倫理困境的最典型的方式。當處于兩種期盼或傾向之間，而且

這兩者又都具有重大的價值時，我們就會覺得煩惱不堪。”[13]（p85）這

是任何一個國家行政問責制度所面臨的難題，但是在中國這些問題的表現(xiàn)獨

具特色，或者說給中國行政問責制度實踐帶來的負面影響更多。官員私利與

公共利益的沖突在中國表現(xiàn)得最為尖銳，給行政問責制度的建設(shè)和實施帶來

了很大的障礙。中國權(quán)力沖突呈現(xiàn)自己的色彩，權(quán)力來源沖突表現(xiàn)得不明顯

，權(quán)力基本來源于中央政府的授予，這導致行政問責體現(xiàn)出只向上負責的色

彩。長期以來的利益沖突及其解決思維和相對固定的權(quán)力格局使行政問責文

化更新十分緩慢。隨著中國民主建設(shè)的推進，權(quán)力來源在法律、中央政府和

選民之間的沖突日益加劇，打破了原有的權(quán)力格局，給中國行政問責制度的

建立與運作帶來越來越多的挑戰(zhàn)。

（四）信任危機

行政問責文化是整個社會文化體系的組成部分，行政問責文化深受其中的文

化環(huán)境的影響。當今中國行政問責文化缺失的一個重要原因是中國整體文化

環(huán)境存在一定的問題，突出表現(xiàn)為社會價值的失范和社會信任的匱乏。信任

是社會生活的基礎(chǔ)。齊美爾說：“沒有人們相互間享有的普遍的信任，社會

本身將瓦解。幾乎沒有一種關(guān)系是完全建立在對他人的確切了解之上的。如

果信任不能像理性證據(jù)或親自觀察一樣，或更為強有力，幾乎一切關(guān)系都不

能持久……現(xiàn)代生活在遠比通常了解得更大程度上建立在對他人的誠實的信

任之上?！盵14]（p30）當代中國行政問責制面臨的一個重要文化困境即信

任危機。隨著社會的復雜化，任何社會的治理都不是政府一力所能及的，都

需要公民和社會組織的協(xié)作。信任是公民與政府溝通協(xié)作的重要前提。信任

也是推進行政問責的重要文化基礎(chǔ)，尤其對于社會問責有著積極作用。公民

對政府缺乏起碼的信任，會導致公民的政治效能感降低，對問責效果產(chǎn)生懷

疑，導致公民對問責行為是否安全產(chǎn)生疑慮，在此種心理作用下，社會問責

難以順利進行。

（五）價值失范

當前，中國社會價值正處于轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)價值體系受到嚴重的沖擊，文化中

的糟粕被去除，而對哪些是傳統(tǒng)文化的精髓，如何對待傳統(tǒng)文化等問題也產(chǎn)

生了迷茫，傳統(tǒng)價值觀在人們的觀念中游移不定。同時，支撐現(xiàn)代化建設(shè)的

現(xiàn)代價值體系仍然沒有建立起來，人們對于現(xiàn)代價值觀的內(nèi)容與特點缺乏認

識和理解，更沒有將其吸納為一種自覺的價值體系。人們處于價值觀的迷失

期。人們對是非對錯、私人倫理與公共道德等認識扭曲，更為嚴重的是很多

價值的扭曲被視為自然而出于本能地接受與踐行。價值失范導致嚴重的社會

失范，而這又成為行政問責文化缺失的深層原因。

四、當代中國行政問責文化培育的社會學之思考相對于經(jīng)濟的發(fā)展和制度文

明的建設(shè)，文化進步是文明發(fā)展中最艱難的一環(huán)。在國家變革的過程中，外

表或許早已換上新衣，而內(nèi)在的精神或許會依然如故地持續(xù)數(shù)十年或上百年

。文化的轉(zhuǎn)型是緩慢的，更棘手的是文化的轉(zhuǎn)型難以操控。經(jīng)濟的發(fā)展與法

律、制度的建設(shè)可以通過人的主觀努力而較容易地實現(xiàn)，文化的發(fā)展卻往往

不以人的意志為轉(zhuǎn)移。制度的建設(shè)就像移植樹木，而文化之樹必須栽下種子

慢慢生長，無法移植。文化的長成取決于栽種的土壤、種子的質(zhì)量和后天環(huán)

境的變化影響，而其最終生長的結(jié)果依然是人力難以把握的?？梢姡谖幕?/p>

發(fā)展過程中，我們所能做的僅僅是控制后天環(huán)境的影響，盡力使文化的發(fā)展

符合我們主觀美好的希望。

（一）移植帝制遺產(chǎn)

李侃如博士在深刻地揭示中國帝制時代制度與文化病垢的同時，也充分肯定

了帝制中國在制度建設(shè)與文化發(fā)展方面所形成的優(yōu)秀成果，其中富含對當今

中國行政問責制度建設(shè)有積極影響價值的因素，對這些因素的合理消化和吸

收有利于發(fā)展中國行政問責文化，以推動中國行政問責制度的建立與運作。

他指出：“發(fā)端于秦朝的官僚制度，歷經(jīng)幾個世紀，呈現(xiàn)出近代西方官僚制

度的特點：界定清晰的職位，基于功績的任命，明確的報酬結(jié)構(gòu)，職能的專

業(yè)化，高度發(fā)達的正式溝通體系，關(guān)于權(quán)力行使的適當路線的詳細規(guī)章，定

期的報告職責，正式的監(jiān)察組織，等等?！盵12]（p12）對傳統(tǒng)遺產(chǎn)必須采

取理性的態(tài)度，明辨?zhèn)鹘y(tǒng)遺產(chǎn)的精華和糟粕，及其在今天國人精神中的存在

狀況及原因，進而有的放矢地移除陋習，重興優(yōu)秀傳統(tǒng)。

（二）完善法律制度

“政治制度不僅對環(huán)境做出反應，而且同時也在創(chuàng)造環(huán)境?！盵15]（p162）

因此，當今中國行政問責文化的發(fā)展需要建立完善的法律與制度。法律制度

長期運作之后所形成的慣例“無所不在”：“組織遵從規(guī)則行事，組織中的

許多行為由標準的操作程序所規(guī)范……我們在政治制度中觀察到的許多行為

都反映了人們的日常生活場景……制度擁有一整套程序，通過規(guī)則在其中進

行選擇，這些規(guī)則可能是通過直接脅迫及政治或組織的權(quán)威所強加給的，或

者僅僅是通過社會化或教育而習得、內(nèi)化的一些合理行為象征?！盵15]（p

20）相對于文化的演進，法律和制度的建設(shè)有較強的著力點。然而法律和制度

的良善及其建立的動力又需要文化的支撐。這或許是任何后發(fā)現(xiàn)代國家所面

臨的兩難。在行政問責制度方面包括完善權(quán)力的來源、分配制度，明確官員

的權(quán)力、職責和責任，以及相應的配套制度建設(shè)等。

（三）創(chuàng)建分配正義

良好行政問責文化建立的一個較大障礙是人們利益的沖突?？陀^而言，官員

的私利與公民的私利，官員的私利與公共利益之間在某種條件下存在一定程

度的的沖突，若無健全完善的體制機制，必然出現(xiàn)行政問責法律和制度乏力

。法律和制度難以成為人們行為的規(guī)范，遵守法律和制度難以成為人們的自

覺行為，行政問責文化也就難以形成。因此要重新思考和建立公正的分配原

則與制度，減少人們因為激烈利益沖突而產(chǎn)生不合作、不妥協(xié)的心理和行為

。

（四）重建信任機制

政治制度的有效運作離不開信任的支持，“信任會因為總是靠不住而得到破

壞”[15]（p26）。當代中國政府即面臨著一定的信任危機，這是影響行政

問責實施的重要文化原因。如何重建公民對政府的信任，提升政府效用，很

多學者給出了有效的藥方。弗朗西斯·福山的總結(jié)比較全面，他指出：“信

任可以在一個行為規(guī)范、誠實而合作的群體中產(chǎn)生，它依賴于人們共同遵守

的規(guī)則和群體成員的素質(zhì)。這些規(guī)則不僅包含公正的本質(zhì)這種深層次的‘價

值問題，而且還包括世俗的實實在在的規(guī)則，如職業(yè)規(guī)則、行為準則等”

[14]（p30）。一句話，信任，或者說政府信用的提升需要政府長期按照明

確規(guī)定的法律規(guī)范行為。

（五）重樹社會價值

某種意義上，對處于轉(zhuǎn)型期的中國社會而言，社會失范是轉(zhuǎn)型社會的代價，

也是其必然現(xiàn)象。社會失范是“一種規(guī)范缺乏、含混或社會規(guī)范變化多端以

致不能成為給社會成員提供指導的社會情境”[16]（p53）。迪爾凱姆指出

：“種類本身改變了，附屬于它的規(guī)則和不規(guī)則的現(xiàn)象也隨之而變化?！?/p>

[17]（p57）社會失范的一個重要原因和內(nèi)容是社會價值失范，因此解決社會

失范首要在于重樹社會價值體系，社會價值體系的重建是一個傳承歷史精華

，吸收外來文化的復雜過程。我們提出了社會主義核心價值體系規(guī)范了社會

價值體系，而價值建設(shè)更重要的是如何將社會價值內(nèi)化為人們的自然行為，

這需要通過法治、教育和社會化等多重手段。

正如上面所說，文化的培育是個復雜的、難以掌控的過程，很難全面詳細地

探討文化培育的方法。文化建設(shè)不是朝夕之功，不可能畢其功于一役，更不

可能通過有限的幾個辦法就能實現(xiàn)文化的飛躍，需要長期的、細致入微的努

力才可能見微小之功。就行政問責文化建設(shè)而言，除了上述原則性方法外，

還有很多細致的具體的方法，例如，教育的發(fā)展，識字水平的提升，公民人

文社會科學常識的進步都有可能促進行政問責文化的發(fā)展，推進行政問責制

度的發(fā)展。這些方法可能任何一項研究都難以羅列窮盡，或許就在這些細致

微小的變革中，行政問責文化也隨之躍進。

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