毛蒞霞

(地殼運(yùn)動(dòng)監(jiān)測(cè)工程研究中心，北京 100036)

引言

為做好地震部門(mén)基本建設(shè)項(xiàng)目的檔案管理，確保項(xiàng)目檔案真實(shí)、準(zhǔn)確地反映項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程，保障項(xiàng)目順利通過(guò)驗(yàn)收，中國(guó)地震局在2012年組織制定了《中國(guó)地震局基本建設(shè)項(xiàng)目檔案管理辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《辦法》”)[1]，并于2013年2月正式發(fā)布實(shí)施。《辦法》在深入把握國(guó)家有關(guān)規(guī)章制度要求的基礎(chǔ)上，從近年來(lái)地震部門(mén)基本建設(shè)項(xiàng)目檔案管理實(shí)踐出發(fā)，對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目檔案管理全過(guò)程進(jìn)行了規(guī)范。認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)《辦法》要求，對(duì)做好基本建設(shè)項(xiàng)目檔案管理，確保項(xiàng)目順利實(shí)施并發(fā)揮實(shí)效，提高防震減災(zāi)檔案工作整體水平，均具有重要意義。

1 《辦法》出臺(tái)的背景

1.1 國(guó)家關(guān)于基本建設(shè)項(xiàng)目檔案規(guī)范化管理的要求不斷提高

近年來(lái)，國(guó)家不斷規(guī)范基本建設(shè)項(xiàng)目檔案管理，國(guó)家檔案局于2002年發(fā)布實(shí)施《國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求和檔案整理規(guī)范》，國(guó)家檔案局和國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)于2006年聯(lián)合發(fā)布實(shí)施《重大建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收辦法》。國(guó)家相關(guān)規(guī)范的發(fā)布，不僅全面明確了重大建設(shè)項(xiàng)目檔案管理的技術(shù)要求，更將檔案管理明確為基本建設(shè)項(xiàng)目管理的重要組成部分，將檔案驗(yàn)收合格作為基本建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的前提條件，檔案管理的地位和作用更加凸現(xiàn)。同時(shí)，國(guó)家這些規(guī)范性文件的出臺(tái)，也為《辦法》的制定提供了制度基礎(chǔ)。

1.2 基本建設(shè)項(xiàng)目檔案管理實(shí)踐為規(guī)范性制度的出臺(tái)提供了實(shí)踐基礎(chǔ)

近年來(lái)，隨著國(guó)家不斷加大對(duì)防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展的支持力度，地震部門(mén)承擔(dān)的重大基本建設(shè)項(xiàng)目逐漸增加。“十五”、“十一五”期間，多個(gè)重大基本建設(shè)項(xiàng)目完成建設(shè)并順利通過(guò)了檔案驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收。地震部門(mén)各級(jí)單位在項(xiàng)目管理和檔案工作實(shí)踐中積累了較為豐富的項(xiàng)目檔案管理經(jīng)驗(yàn)，為制定出具體、可操作的規(guī)范性管理制度奠定了基礎(chǔ)。

1.3 大量亟待實(shí)施的基本建設(shè)項(xiàng)目需要規(guī)范性制度為檔案管理提供依據(jù)

“十二五”期間，中國(guó)地震局繼續(xù)推進(jìn)一系列重大基本建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)實(shí)施，新項(xiàng)目規(guī)模大，技術(shù)要求高，對(duì)檔案管理也提出了更高的要求?！掇k法》出臺(tái)前，《中國(guó)地震局科技檔案管理辦法》等相關(guān)制度規(guī)范范疇較廣，其中針對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目檔案管理的條款較少，概括性較強(qiáng)。隨著項(xiàng)目的逐步增多和國(guó)家要求的不斷提高，制定和完善地震部門(mén)基本建設(shè)項(xiàng)目檔案管理制度，為未來(lái)的項(xiàng)目檔案管理提供具體、有針對(duì)性的制度依據(jù)，顯得尤為重要。

2 《辦法》的制定依據(jù)和主要內(nèi)容

2.1 制定依據(jù)

《辦法》制定的主要依據(jù)包括《國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求和檔案整理規(guī)范》(DA/T28—2002)、《重大建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收辦法》(檔發(fā)[2006] 2 號(hào))、《科學(xué)技術(shù)檔案案卷構(gòu)成的一般要求》(GB/T11822—2008)、《中國(guó)地震局基本建設(shè)管理辦法》(中震財(cái)發(fā)[2008] 37 號(hào))。

2.2 主要內(nèi)容

《辦法》包括總則、管理機(jī)制、項(xiàng)目文件材料的收集、項(xiàng)目文件材料的整理和歸檔、檔案的驗(yàn)收、檔案的歸屬與移交、附則等7個(gè)章節(jié)。

主要內(nèi)容包括辦法的適用范圍、基本概念、指導(dǎo)原則，各級(jí)管理單位職責(zé)，文件材料的收集范圍和要求，文件材料的分類(lèi)、組卷、編號(hào)、排列、目錄編制、裝訂和裝具、歸檔要求，驗(yàn)收的準(zhǔn)備、申請(qǐng)、組織，檔案的歸屬原則、移交要求等方面，基本涵蓋了基本建設(shè)項(xiàng)目檔案管理的全過(guò)程，概念清晰、流程規(guī)范、操作性強(qiáng)。

3 領(lǐng)會(huì)《辦法》要義，指導(dǎo)基本建設(shè)項(xiàng)目檔案管理實(shí)踐

3.1 突出了項(xiàng)目法人的重要性和管理職責(zé)

項(xiàng)目法人是指具有法人資格和地位，依照有關(guān)法律、法規(guī)要求設(shè)定或認(rèn)定，對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目負(fù)有法定責(zé)任的企業(yè)或事業(yè)單位。項(xiàng)目法人制作為我國(guó)投資體制改革的核心內(nèi)容，已經(jīng)成為基本建設(shè)項(xiàng)目管理的重要基礎(chǔ)[2]?！吨卮蠼ㄔO(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收辦法》等國(guó)家有關(guān)規(guī)定和《中國(guó)地震局基本建設(shè)管理辦法》中也明確了項(xiàng)目法人單位在檔案管理工作中的職能責(zé)任。

《辦法》特別強(qiáng)調(diào)了項(xiàng)目法人單位在檔案管理中的重要作用。與中國(guó)地震局機(jī)關(guān)以及參與項(xiàng)目建設(shè)的其他單位相比，項(xiàng)目法人單位在檔案工作的組織協(xié)調(diào)、專(zhuān)兼職人員配備、文件材料收集、整理和歸檔、驗(yàn)收的組織、檔案接收、匯總、保管和提供利用等方面應(yīng)肩負(fù)更多的管理職責(zé)。特別是在多個(gè)單位參與建設(shè)的大中型建設(shè)項(xiàng)目中，項(xiàng)目法人單位更應(yīng)做好項(xiàng)目檔案工作的整體組織管理。除以上各項(xiàng)職責(zé)外，還必須將檔案管理納入項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程管理的范疇，如應(yīng)在項(xiàng)目總工辦設(shè)立檔案工作組負(fù)責(zé)檔案工作的協(xié)調(diào)組織，制定項(xiàng)目檔案管理制度、歸檔范圍和分類(lèi)編號(hào)方案，在項(xiàng)目建設(shè)各階段對(duì)各建設(shè)單位的檔案工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查，等等。

3.2 明確了管理機(jī)制和各類(lèi)主體職責(zé)

明確了中國(guó)地震局、項(xiàng)目法人單位、其他建設(shè)單位的職責(zé)。《辦法》在重點(diǎn)突出項(xiàng)目法人單位管理職責(zé)的同時(shí)，也列舉了中國(guó)地震局機(jī)關(guān)在制度標(biāo)準(zhǔn)制定、指導(dǎo)監(jiān)督檢查、培訓(xùn)交流組織、驗(yàn)收組織等方面的職責(zé)，以及其他建設(shè)單位在文件材料收集整理歸檔、檔案審查、檔案移交、保管和提供利用等方面的職責(zé)。

明確了建設(shè)單位檔案部門(mén)和其他各部門(mén)的職責(zé)?！掇k法》要求建設(shè)單位中負(fù)責(zé)實(shí)施、監(jiān)理、財(cái)務(wù)等項(xiàng)目相關(guān)工作的部門(mén)，應(yīng)指定專(zhuān)人負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)各階段形成文件材料的收集、整理等工作，并在每一階段工作完成后，將經(jīng)整理的文件材料向檔案部門(mén)提交歸檔。檔案部門(mén)一方面應(yīng)對(duì)各部門(mén)的文件材料收集、整理工作進(jìn)行指導(dǎo)，另一方面應(yīng)對(duì)各部門(mén)提交的檔案進(jìn)行分類(lèi)、編號(hào)，編制案卷目錄及檔案整理情況說(shuō)明，及時(shí)完成歸檔工作。

明確了其他文件材料產(chǎn)生主體的責(zé)任。除上述主要的檔案管理主體外，《辦法》還關(guān)注了項(xiàng)目文件材料產(chǎn)生的重要主體——項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位的相應(yīng)責(zé)任，要求建設(shè)單位相關(guān)部門(mén)應(yīng)在簽訂合同時(shí)設(shè)立專(zhuān)門(mén)條款，明確設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位對(duì)相應(yīng)文件材料的整理和提交責(zé)任。

強(qiáng)調(diào)了監(jiān)理的重要作用。由于基本建設(shè)項(xiàng)目具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，檔案部門(mén)對(duì)項(xiàng)目文件材料的實(shí)體內(nèi)容往往很難把握，因此，《辦法》首次明確強(qiáng)調(diào)了監(jiān)理單位對(duì)項(xiàng)目施工文件、竣工圖、監(jiān)理文件等重要文件材料的審核責(zé)任。在項(xiàng)目文件材料提交歸檔前，應(yīng)由專(zhuān)業(yè)的監(jiān)理單位對(duì)文件材料內(nèi)容真實(shí)性、形式完備性、程序規(guī)范性進(jìn)行把握，同時(shí)通過(guò)文件材料的內(nèi)容對(duì)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量是否達(dá)到國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行把關(guān)。

3.3 明確了項(xiàng)目文件材料的歸檔范圍和全宗管理下的分類(lèi)原則

《辦法》根據(jù)《國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求和檔案整理規(guī)范》[3]，明確了基本建設(shè)項(xiàng)目文件材料的收集范圍，包括可行性研究、任務(wù)書(shū)，設(shè)計(jì)基礎(chǔ)文件，設(shè)計(jì)文件，項(xiàng)目管理文件，施工文件，監(jiān)理文件，工藝設(shè)備文件，科研項(xiàng)目文件，涉外文件，生產(chǎn)技術(shù)準(zhǔn)備、試生產(chǎn)文件，財(cái)務(wù)、器材管理文件，竣工驗(yàn)收文件等12類(lèi)，共83種文件材料，同時(shí)確定了各類(lèi)文件材料的保管期限。項(xiàng)目法人單位應(yīng)根據(jù)各個(gè)項(xiàng)目的具體情況，制定出更加詳細(xì)具體的歸檔范圍。特別是多個(gè)單位參與建設(shè)的項(xiàng)目，項(xiàng)目法人單位更應(yīng)將歸檔范圍細(xì)化，使得條目清晰具體，增強(qiáng)可操作性，利于各單位統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范管理。

地震部門(mén)的基本建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施一般包括土建、設(shè)備儀器購(gòu)置、地球物理觀測(cè)、項(xiàng)目管理等多方面內(nèi)容，個(gè)別項(xiàng)目還涉及一些科研工作，因此按一般科技檔案的分類(lèi)方法，采用《地震檔案分類(lèi)表》分類(lèi)，會(huì)出現(xiàn)一個(gè)基本建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的文件材料分別歸入“地震監(jiān)測(cè)與預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)”、“地震科學(xué)研究”、“基本建設(shè)”、“設(shè)備儀器”、“環(huán)境保護(hù)及其他”等多個(gè)基本類(lèi)目以及下屬子類(lèi)的情況。這樣的分類(lèi)方法會(huì)割裂一個(gè)基本建設(shè)項(xiàng)目中各管理環(huán)節(jié)、各分項(xiàng)、各工程之間的內(nèi)在聯(lián)系，也不利于統(tǒng)一管理和未來(lái)的查找利用。根據(jù)國(guó)家關(guān)于基本建設(shè)項(xiàng)目檔案分類(lèi)的要求，《辦法》明確了基本建設(shè)項(xiàng)目的分類(lèi)編號(hào)原則?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行全宗管理，項(xiàng)目法人單位應(yīng)根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定和項(xiàng)目實(shí)際情況制定項(xiàng)目檔案的分類(lèi)編號(hào)方案。大中型建設(shè)項(xiàng)目可首先按工程或?qū)I(yè)分類(lèi)，再按照建設(shè)單位等設(shè)屬類(lèi)；部門(mén)自身建設(shè)項(xiàng)目可直接按項(xiàng)目、結(jié)構(gòu)或?qū)I(yè)分類(lèi)。

3.4 加強(qiáng)了對(duì)檔案工作各環(huán)節(jié)操作的規(guī)范統(tǒng)一

《辦法》整合了國(guó)家關(guān)于檔案收集、整理、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的具體操作要求，確保了地震部門(mén)基本建設(shè)項(xiàng)目檔案工作各個(gè)環(huán)節(jié)都有較為統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。其中，根據(jù)《國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求和檔案整理規(guī)范》，明確了項(xiàng)目文件材料的分類(lèi)和組卷方式、案卷與卷內(nèi)文件排列規(guī)則、編頁(yè)、編號(hào)、編目、裝訂等要求；根據(jù)《科學(xué)技術(shù)檔案案卷構(gòu)成的一般要求》，明確了案卷目錄、卷內(nèi)目錄、備考表的格式要求，檔案盒、檔號(hào)章的規(guī)格等；根據(jù)《重大建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收辦法》[4]，明確了驗(yàn)收條件、申請(qǐng)報(bào)告內(nèi)容、組織主體和方式、驗(yàn)收意見(jiàn)內(nèi)容等。

對(duì)于檔案整理的基本方法、各類(lèi)表格的格式和用具的規(guī)格，各建設(shè)單位可直接按照《辦法》要求執(zhí)行。對(duì)于分類(lèi)和組卷方法、文件排列要求等專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)、《辦法》中表述較為概括的條款，項(xiàng)目法人單位可在《辦法》基礎(chǔ)上，根據(jù)各個(gè)項(xiàng)目的特點(diǎn)，在項(xiàng)目檔案管理制度中進(jìn)一步細(xì)化，增強(qiáng)可操作性。

3.5 對(duì)不同形式、載體文件材料的歸檔提出了概括性要求

除紙質(zhì)文件材料外，基本建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中還會(huì)產(chǎn)生其他形式、載體的文件材料。其中，照片檔案對(duì)于真實(shí)、直觀、準(zhǔn)確地反映項(xiàng)目施工等環(huán)節(jié)的具體過(guò)程和工程質(zhì)量起到不可代替的作用?！掇k法》要求建設(shè)單位應(yīng)注意對(duì)照片檔案的收集、整理和歸檔。照片檔案的收集和整理工作應(yīng)參照《照片檔案管理規(guī)范》(GB/T11821—2002)等規(guī)定執(zhí)行；而對(duì)于照片的收集范圍、內(nèi)容、拍攝要求、數(shù)量等，項(xiàng)目法人單位應(yīng)在項(xiàng)目檔案管理制度中根據(jù)各個(gè)項(xiàng)目的實(shí)際情況加以明確。

對(duì)于電子檔案的管理，《辦法》要求建設(shè)單位應(yīng)以案卷目錄和卷內(nèi)目錄的電子著錄、數(shù)據(jù)庫(kù)管理為基礎(chǔ)，對(duì)項(xiàng)目檔案逐步實(shí)行全文數(shù)字化管理。對(duì)重要的項(xiàng)目文件材料，在收集紙質(zhì)文件材料的同時(shí)應(yīng)收集其對(duì)應(yīng)的電子文件材料，電子文件材料的收集和整理工作應(yīng)參照《電子文件歸檔與管理規(guī)范》(GB/T18894—2002)、《中國(guó)地震局電子文件歸檔與管理規(guī)范》(中震辦發(fā)[2009] 53 號(hào))等規(guī)定執(zhí)行。建設(shè)單位還應(yīng)積極開(kāi)展檔案數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)全部項(xiàng)目檔案的全文數(shù)字化和數(shù)據(jù)庫(kù)管理。

3.6 首次強(qiáng)調(diào)了檔案的歸屬和移交要求

不同于文書(shū)檔案、會(huì)計(jì)檔案等，部分基本建設(shè)項(xiàng)目檔案的歸屬不是根據(jù)檔案內(nèi)容而自然確定的，需要相關(guān)單位根據(jù)項(xiàng)目具體情況加以明確。這主要基于兩方面原因：一是基本建設(shè)項(xiàng)目任務(wù)和投資來(lái)源的多樣化，二是基本建設(shè)項(xiàng)目可能由多個(gè)建設(shè)單位共同承建。因此，在項(xiàng)目前期根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況對(duì)檔案的歸屬保管單位進(jìn)行明確，對(duì)指導(dǎo)檔案移交工作、明確檔案保管責(zé)任、避免檔案重復(fù)搬遷、妥善保存和提供利用具有重要意義。

《辦法》根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，并參考了相關(guān)行業(yè)、地區(qū)的做法，首次明確提出了地震部門(mén)基本建設(shè)項(xiàng)目檔案的歸屬原則，包括：符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定；根據(jù)項(xiàng)目任務(wù)來(lái)源；兼顧項(xiàng)目檔案的保管條件和有效利用。同時(shí)應(yīng)注意，由地方投資主管部門(mén)投資建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)參照地方檔案行政主管部門(mén)的有關(guān)規(guī)定，與地方政府有關(guān)部門(mén)協(xié)商決定檔案的歸屬。

檔案的歸屬應(yīng)由項(xiàng)目法人在項(xiàng)目前期根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況確定，并在項(xiàng)目檔案管理制度中加以明確。根據(jù)《辦法》中的歸屬原則，多個(gè)單位參與建設(shè)的基本建設(shè)項(xiàng)目檔案主要有3種歸屬方式：一是根據(jù)“屬地”管理，由各參與建設(shè)單位保管本單位形成的檔案；二是由項(xiàng)目法人單位集中保管全套項(xiàng)目檔案；三是由地方投資主管部門(mén)投資建設(shè)的項(xiàng)目，由項(xiàng)目法人與地方政府有關(guān)部門(mén)協(xié)商確定的檔案館或相關(guān)單位保管。

關(guān)于檔案的移交，《辦法》規(guī)定，項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后3個(gè)月之內(nèi)將檔案移交至項(xiàng)目檔案歸屬單位，并在6個(gè)月之內(nèi)將案卷目錄和卷內(nèi)目錄移交至項(xiàng)目法人單位檔案管理部門(mén)。這樣的歸屬保管方式，既確保了檔案實(shí)體在適當(dāng)?shù)膯挝煌咨票９?，又可以使?xiàng)目法人單位掌握項(xiàng)目檔案的整體情況，便于未來(lái)的信息共享和綜合利用。

參考文獻(xiàn)

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