課題組

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

黨的十八大報(bào)告明確提出，“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”。培育和發(fā)展社會(huì)組織是推進(jìn)社會(huì)體制改革、實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新公共服務(wù)方式的重要途徑。隨著經(jīng)濟(jì)制度的變遷和經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)正發(fā)生深刻變化，利益主體趨向多元化，形成了不同利益訴求的社會(huì)群體和階層?？傮w上看，我國社會(huì)組織發(fā)展還處于初級(jí)階段，影響社會(huì)組織發(fā)展的矛盾和問題十分突出。

一、我國社會(huì)組織發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

（一）社會(huì)組織發(fā)展存在著三大矛盾

1.地方財(cái)力與發(fā)展需求之間的矛盾。公眾對社會(huì)組織提供服務(wù)的需求較大，地方社會(huì)組織的發(fā)展方興未艾，正處于快速發(fā)展的起始階段。由于社會(huì)組織具有非營利性和公共性等屬性，資金來源渠道相對不足，這就決定了獲取一定的政府支持對其發(fā)展至為重要。然而，由于地方財(cái)力有限，很難拿出足夠的資金滿足社會(huì)組織發(fā)展的實(shí)際需要，從而在地方財(cái)力和社會(huì)需求之間形成一個(gè)突出的矛盾。

2.政府與社會(huì)組織的社會(huì)管理權(quán)分配的矛盾。社會(huì)改革的不斷發(fā)展，特別是社會(huì)的自主性增強(qiáng)，必然要求政府向社會(huì)適當(dāng)放權(quán)，為社會(huì)組織參與公共服務(wù)、社會(huì)管理讓渡更大空間。然而，社會(huì)組織與政府在社會(huì)管理權(quán)力上卻具有一定的對立性，特別是我國社會(huì)管理空間在很大程度上是政治權(quán)力劃定的結(jié)果，而不是公民社會(huì)自然生長的結(jié)果，因而在社會(huì)管理權(quán)力上的對立性表現(xiàn)的更為明顯。從某種程度上而言，社會(huì)組織社會(huì)管理權(quán)力的增加，意味著政府管理權(quán)力的減少。另一方面，這種對立性又是相對的，政府和社會(huì)組織之間還存在著相互影響、相互滲透的關(guān)系，并在特定條件下相互轉(zhuǎn)化和構(gòu)造。在這種情況下，它們邊界有時(shí)難以清晰的劃分。因此，政府與社會(huì)組織在社會(huì)管理權(quán)力分配中存在著較為復(fù)雜的矛盾。

3.政府的行政管理與社會(huì)組織自主發(fā)展的矛盾。強(qiáng)調(diào)政府對社會(huì)組織的分權(quán)，旨在保障社會(huì)組織具有適當(dāng)?shù)莫?dú)立空間和管理權(quán)力，但并不意味著政府對社會(huì)組織的發(fā)展自由放任。相反，為了社會(huì)組織的健康發(fā)展，必然要求政府在一些領(lǐng)域?qū)嵤┯行Ч芾怼＿@與我國社會(huì)結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化有關(guān)。改革開放前形成的高度組織性、結(jié)構(gòu)十分穩(wěn)定的社會(huì)不斷分化，越來越多的“單位人”變成了“社會(huì)人”。隨著改革的深入推進(jìn)和社會(huì)的發(fā)展，這些“社會(huì)人”中的一部分又可能成為“社會(huì)組織人”，成為影響社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的不容忽視的力量，這在客觀上要求對“社會(huì)組織人”（主要是針對其所在的社會(huì)組織）進(jìn)行必要的積極管理。然而，這種積極管理的界限往往難以把握。如果積極管理運(yùn)用不當(dāng)，就會(huì)損害社會(huì)組織發(fā)展的自主性，而這種自主性又是社會(huì)組織健康發(fā)展必不可少的因素。

（二）社會(huì)組織發(fā)展面臨著七大難題

1.如何在公共服務(wù)中形成政府、市場與社會(huì)的有效合作？市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)組織的興起和社會(huì)治理環(huán)境的變化，為公共服務(wù)供給提供了多樣化的選擇途徑。政府、市場與社會(huì)在公共服務(wù)供給中既各具優(yōu)勢，又存在各自不足。為了提高公共服務(wù)的供給水平和供給效率，客觀上要求超越傳統(tǒng)政府與市場在資源配置上的“二分法”，將社會(huì)組織納入到公共服務(wù)供給體系中，形成政府、市場與社會(huì)三者之間有效合作。然而，在現(xiàn)實(shí)中如何真正實(shí)現(xiàn)三者的有效合作，還存在諸多約束因素。例如，社會(huì)組織的成熟狀況、市場機(jī)制的運(yùn)行狀況以及政府職能的轉(zhuǎn)換情況，都將影響這一合作關(guān)系的構(gòu)建程度。特別是在地方上還普遍存在“行政吸納服務(wù)”的思維，片面強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)與公共管理中的權(quán)力歸政府，政府只是利用權(quán)力吸收部分社會(huì)組織參與公共服務(wù)，在政府與社會(huì)組織之間形成類似于“權(quán)威——依附”的等級(jí)化結(jié)構(gòu)關(guān)系，從而使社會(huì)組織失去自主性，制約了社會(huì)組織公共服務(wù)功能的發(fā)揮。

2.如何確定政府支持社會(huì)組織的范圍和標(biāo)準(zhǔn)？社會(huì)組織門類眾多，其功能與作用也各不相同。我國的法律中并沒有對社會(huì)組織的內(nèi)涵、種類作出明確界定。在《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理辦法》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等相關(guān)制度、規(guī)定中，也僅就不同的層面作出了一些規(guī)定。雖然民政部將社會(huì)組織分為社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位三類，但每一類又劃分出眾多不同的類別。例如，民辦非企業(yè)單位分為教育、衛(wèi)生、科技、文化、勞動(dòng)、民政、體育、中介服務(wù)和法律服務(wù)等十大類。與此相應(yīng)，我國并沒有對如何支持社會(huì)組織作出明確、系統(tǒng)的規(guī)定，一些措施只是散見于相關(guān)政策中。地方政府在確定財(cái)政支持的范圍和標(biāo)準(zhǔn)上缺乏科學(xué)的依據(jù)，對在實(shí)踐中如何具體操作也存有疑惑。

3.如何協(xié)調(diào)各種政策扶持方式？政府對社會(huì)組織的支持包括財(cái)政直接撥款、稅收優(yōu)惠、購買公共服務(wù)、建立戰(zhàn)略支持框架體系等多種方式。每一種支持方式的特點(diǎn)和作用不盡相同。例如，財(cái)政直接撥款可以緩解社會(huì)組織資金困難問題，而稅收政策則側(cè)重于發(fā)揮稅收減免稅的激勵(lì)作用，它既可以對社會(huì)組織自身實(shí)施減免稅，也可以對向社會(huì)組織進(jìn)行捐贈(zèng)的捐贈(zèng)人實(shí)施減免。在這種情況下，對于何類社會(huì)組織，實(shí)施何種支持方式，如何達(dá)到最佳的支持效果，以及各種支持手段如何協(xié)調(diào)、配合，形成一個(gè)合理的支持體系，以發(fā)揮政策合力，都需要認(rèn)真思考，并在實(shí)踐中加以解決。

4.如何破解社會(huì)組織的資金匱乏難題？由于社會(huì)組織具有自治性、志愿性，并且不以營利為目的、不能全憑稅收供養(yǎng)，因此，它必須采取相關(guān)措施，廣泛吸取社會(huì)資源，解決支撐自身發(fā)展的資金問題。從國外來看，社會(huì)組織的資金來源不外乎民間捐贈(zèng)、服務(wù)收費(fèi)、政府補(bǔ)貼和外國援助等渠道，其中前三個(gè)渠道是主要來源。與國外社會(huì)組織的資金來源多樣化相比，我國社會(huì)組織的資金來源結(jié)構(gòu)較為單一。從政府機(jī)構(gòu)剝離出來的社會(huì)組織主要依靠政府撥款，社會(huì)自發(fā)形成的社會(huì)組織主要靠自籌資金，都很難滿足社會(huì)組織資金發(fā)展需求。資金匱乏已嚴(yán)重影響社會(huì)組織的健康發(fā)展和其功能的有效發(fā)揮。

5.如何化解制度瓶頸？從法律上而言，雖然我國制定了社團(tuán)、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位等有關(guān)登記管理?xiàng)l例，但法制仍然不夠健全，不僅存在立法層次低、法規(guī)銜接性差、在具體問題上缺乏可操作性等問題，而且在許多方面存在法律空白，未有一部關(guān)于社會(huì)組織的專門法律，這既給對社會(huì)組織的管理帶來了漏洞和難處，也使得社會(huì)組織的長期發(fā)展動(dòng)力不足。從管理體制上而言，我國對社會(huì)組織實(shí)行業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)雙重管理的制度。這種雙重管理制度屬于雙重把關(guān)、雙重負(fù)責(zé)的審批制度，雖然形式上看起來較為嚴(yán)格，但在實(shí)際運(yùn)行中卻存在諸多弊端。例如，導(dǎo)致登記“門檻”過高，義工團(tuán)體之類的組織由于沒有業(yè)務(wù)主管部門而被擋在“注冊門”之外。

6.如何解決社會(huì)組織發(fā)展中的“官—民”轉(zhuǎn)換難題？我國現(xiàn)在相當(dāng)一部分的社會(huì)組織，是在計(jì)劃體制背景下自上而下發(fā)展起來的，有的掛靠某政府部門和主管單位，有的或由政府部門剝離出來，但仍與政府部門在經(jīng)濟(jì)利益、人員安排等方面有著千絲萬縷的聯(lián)系。因此，它們帶有顯著的“官民雙重性”，許多公益事業(yè)基本上還是政府工作的延伸部分。對于這類社會(huì)組織面臨著從政府部門如何剝離的問題，而已經(jīng)剝離出來的社會(huì)組織則面臨如何規(guī)范、以逐步去“行政化”的問題。對于在社會(huì)發(fā)展中自發(fā)成長起來的新社會(huì)組織，由于受到財(cái)政扶持或接受政府轉(zhuǎn)移出來的社會(huì)職能，也有可能獨(dú)立性漸淡，淪為新的“第二政府”。

7.如何防止社會(huì)組織的異化？社會(huì)組織的公共性，決定了在獲取和使用公共資源、影響公共事務(wù)的時(shí)擁有了準(zhǔn)公共權(quán)力。權(quán)力的公共性與組織的個(gè)體性，為社會(huì)組織背離其組織屬性甚至發(fā)生行為異化提供了可能，即：社會(huì)組織可能利用各種手段擴(kuò)充、追求特殊利益，甚至侵害公共利益。這種異化主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是異化為在營利的動(dòng)機(jī)下追求個(gè)人私利的經(jīng)濟(jì)組織；二是異化為超越組織活動(dòng)范圍和活動(dòng)宗旨、危害社會(huì)穩(wěn)定和國家安全的政治組織。例如，社會(huì)組織內(nèi)部的機(jī)構(gòu)不健全、議事規(guī)則不規(guī)范、決策機(jī)制不民主，甚至出現(xiàn)了“家族式”或“合伙式”董事會(huì)、理事會(huì)。

二、濰坊市培育社會(huì)組織的做法與成效

改革開放以來，濰坊市社會(huì)組織呈現(xiàn)出快速發(fā)展態(tài)勢。截止目前，濰坊市在民政部門注冊登記的社會(huì)組織有2492家，其中，社會(huì)團(tuán)體1170家，民辦非企業(yè)單位1322家。由市民政局直接登記管理的社會(huì)組織721家，其中社會(huì)團(tuán)體277家，民辦非企業(yè)單位444家，而2002年底市管社會(huì)團(tuán)體僅為261家，民辦非企業(yè)單位僅為106家，分別增長了6.1%和418.9%。社會(huì)組織發(fā)展較快，特別是民辦非企業(yè)單位呈現(xiàn)出激增態(tài)勢，與政府的積極引導(dǎo)密不可分。

（一）濰坊市培育社會(huì)組織的政策措施

濰坊市結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，制定了一系列有針對性的政策措施，有力地支持和促進(jìn)了社會(huì)組織的培育和發(fā)展。

1.制定財(cái)稅扶持政策。濰坊市設(shè)立專項(xiàng)資金、貼補(bǔ)息、稅式支出等財(cái)稅扶持政策，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展。一是設(shè)立專項(xiàng)資金給予開辦補(bǔ)助。如對農(nóng)村設(shè)立的各類經(jīng)濟(jì)合作組織，給予適當(dāng)開辦補(bǔ)助，促進(jìn)社會(huì)組織成立與發(fā)展，農(nóng)村各經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)目前已近2000家。二是給予活動(dòng)經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助。市財(cái)政每年安排專項(xiàng)資金對發(fā)揮作用好的公益型社會(huì)組織進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。三是在稅收和行政性收費(fèi)方面，認(rèn)真兌現(xiàn)國家對于社會(huì)組織稅收和收費(fèi)政策，如社會(huì)組織本身享受的企業(yè)所得稅、增值稅、營業(yè)稅等各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，以及向社會(huì)組織捐贈(zèng)的企業(yè)和個(gè)人享受的稅收優(yōu)惠政策。取消了社會(huì)組織登記費(fèi)和工本費(fèi)，停止收取社會(huì)組織成立、變更公告費(fèi)用。

2.降低社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻。2012年，濰坊市出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)全民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的若干意見》，明確提出鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展，逐步放開管理權(quán)限，取消主管部門掛靠登記。主要是借鑒廣東省經(jīng)驗(yàn)，逐步放寬登記限制，實(shí)行城鄉(xiāng)基層社會(huì)組織登記備案雙軌制；探索除法律法規(guī)規(guī)定需要前置審批外，社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位均改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，工商經(jīng)濟(jì)類（含異地商會(huì)）、公益慈善類、社會(huì)福利類、社會(huì)服務(wù)類、文娛類、科技類、體育類和生態(tài)類等社會(huì)組織由民政部門直接登記，簡化登記手續(xù)，取消籌備環(huán)節(jié)，縮短審批時(shí)限。

3.引進(jìn)事業(yè)單位總分機(jī)構(gòu)。濰坊市將引進(jìn)和發(fā)展企業(yè)事業(yè)單位總部（分支機(jī)構(gòu)），作為集聚生產(chǎn)要素資源、推進(jìn)全市轉(zhuǎn)型發(fā)展、加快建設(shè)“創(chuàng)新濰坊”的戰(zhàn)略舉措。為強(qiáng)化政策優(yōu)勢和配套服務(wù)，充分發(fā)揮各級(jí)各部門的職能作用，吸引更多的企業(yè)事業(yè)單位總部和分支機(jī)構(gòu)進(jìn)駐濰坊，濰坊市出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)單位總部（分支機(jī)構(gòu)）在我市發(fā)展的意見》，對引進(jìn)的公益性事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、商會(huì)等總部（分支機(jī)構(gòu)），在稅收補(bǔ)助、辦公場所補(bǔ)助、高端人才資助、引薦人獎(jiǎng)勵(lì)等方面，根據(jù)具體貢獻(xiàn)予以傾斜和支持，鼓勵(lì)社會(huì)組織的引進(jìn)，以帶動(dòng)本地區(qū)社會(huì)組織的培育和發(fā)展。

4.建立社會(huì)組織孵化基地。濰坊市通過社會(huì)組織孵化基地，培育發(fā)展社區(qū)公益類、慈善類、社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織。鼓勵(lì)設(shè)立公益性社會(huì)組織，建立社會(huì)組織發(fā)展中心。培育和發(fā)展經(jīng)濟(jì)類、科技類、公益慈善類、社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，為初創(chuàng)的社會(huì)組織提供場地、設(shè)施、資金等支持和服務(wù)，促進(jìn)了社會(huì)組織的發(fā)展。

5.擴(kuò)大政府定向扶持范圍。通過設(shè)施資助、價(jià)格補(bǔ)償?shù)确绞?，定向扶持和鼓?lì)各類社會(huì)組織提供養(yǎng)老助殘、衛(wèi)生醫(yī)療、慈善幫困、就業(yè)援助、教育培訓(xùn)和法律服務(wù)等公益性慈善服務(wù)。制定了《關(guān)于推動(dòng)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》，面向養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，采取政府購買服務(wù)方式，將政府補(bǔ)助與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力、水平以及綜合績效掛鉤。支持民辦非企業(yè)單位濰坊市12343家政服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中心發(fā)展。該中心自成立到2011年兩年間，服務(wù)內(nèi)容已由13大類120余項(xiàng)擴(kuò)大到30大類256項(xiàng)。日受理市民需求電話2600余個(gè)，網(wǎng)站點(diǎn)擊量日均12000余人次，每年為市民提供80多萬人次信息咨詢、信息對接等服務(wù)，其中為家政企業(yè)和市民需求成功對接服務(wù)近20多萬人次。2012年，政府安排專項(xiàng)資金支持該類社會(huì)組織，并納入濰坊市為民“十件實(shí)事”。

（二）濰坊市社會(huì)組織功能不斷增強(qiáng)

隨著濰坊市社會(huì)組織的培育和發(fā)展，社會(huì)組織規(guī)模不斷壯大，社會(huì)組織的功能作用不斷顯現(xiàn)，并逐步為人們所認(rèn)同。

1.服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。社會(huì)組織中的行業(yè)協(xié)會(huì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)直接從事經(jīng)濟(jì)工作，它們通過為會(huì)員提供服務(wù)，有效地提高了經(jīng)濟(jì)效益。濰坊市下轄昌邑市印花協(xié)會(huì)通過制定最低限價(jià)，成立不到兩年就使入會(huì)企業(yè)增加效益4000多萬元。濰坊海王藥業(yè)通過發(fā)起成立山東省醫(yī)藥行業(yè)協(xié)會(huì)，進(jìn)一步提升了在全省醫(yī)藥行業(yè)的龍頭地位，經(jīng)濟(jì)效益大幅增長。目前，分布在廣大農(nóng)村的基層專業(yè)協(xié)會(huì)數(shù)量多、門類廣，直接服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，提供產(chǎn)供銷一條龍服務(wù)，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加農(nóng)民收入中發(fā)揮了越來越重要的作用。

2.聯(lián)系政府與企業(yè)。近年來，濰坊市建立的各類行業(yè)協(xié)會(huì)在企業(yè)和政府之間發(fā)揮著服務(wù)、溝通、協(xié)調(diào)、公證、監(jiān)督等作用，有效地將國家行業(yè)政策及時(shí)貫徹到企業(yè)中去，較好地解決了政府與企業(yè)聯(lián)系不暢問題。一方面，承擔(dān)著政府、企業(yè)、市場所不能獨(dú)立承擔(dān)的一些公共職能，如提供各種公益和互益服務(wù)，反映特定行業(yè)、群體和組織的客觀訴求，規(guī)范各行業(yè)、企業(yè)以及特定個(gè)人的行為等；另一方面，成為政府聯(lián)系專業(yè)人員的橋梁和紐帶，上情下達(dá)、下情上報(bào)，有效防范社會(huì)矛盾的產(chǎn)生。

3.分擔(dān)部分政府職能。部分社會(huì)團(tuán)體較好地發(fā)揮了行業(yè)指導(dǎo)、服務(wù)、自律等作用。如濰坊市建筑業(yè)協(xié)會(huì)、市市政工程協(xié)會(huì)、市道路運(yùn)輸協(xié)會(huì)、市發(fā)明協(xié)會(huì)等參與了行業(yè)評優(yōu)、資質(zhì)審查、成果鑒定等工作；市銀行業(yè)協(xié)會(huì)、市保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)、市企業(yè)信用管理協(xié)會(huì)等通過制定行規(guī)行約，加強(qiáng)行業(yè)自律；市醫(yī)藥行業(yè)協(xié)會(huì)、市飼料工業(yè)協(xié)會(huì)、市商業(yè)聯(lián)合會(huì)等負(fù)責(zé)行業(yè)調(diào)查、行業(yè)統(tǒng)計(jì)、行業(yè)培訓(xùn)等工作。這些行業(yè)協(xié)會(huì)都較好地發(fā)揮了政府部門的參謀助手作用，同時(shí)促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。

4.促進(jìn)社會(huì)和諧。社會(huì)團(tuán)體實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，一直比較重視所屬單位和人員的管理工作，調(diào)解利益關(guān)系，化解社會(huì)矛盾，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定做出了積極貢獻(xiàn)。濰坊市慈善總會(huì)、青年志愿者協(xié)會(huì)、勞動(dòng)模范協(xié)會(huì)等公益性社會(huì)團(tuán)體，倡導(dǎo)扶貧濟(jì)困、救弱助殘，傳達(dá)了黨和政府對人民群眾的關(guān)懷，繼承和發(fā)揚(yáng)了中華民族的傳統(tǒng)美德，有效地促進(jìn)了和諧社會(huì)建設(shè)。

5.推動(dòng)對外交往。我國加入WTO后，社會(huì)團(tuán)體作為民間組織，在國際交流中發(fā)揮著越來越廣泛的作用。濰坊市臺(tái)灣同胞投資企業(yè)協(xié)會(huì)、海峽兩岸經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展促進(jìn)會(huì)的成立，進(jìn)一步密切了濰坊市與臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化往來。一些社會(huì)團(tuán)體或者通過組織企業(yè)到國外考察，引進(jìn)資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，或到國外舉辦各種展覽，有效地促進(jìn)了濰坊市的改革開放。近幾年，濰坊市溫州商會(huì)、臺(tái)州商會(huì)等外地在濰經(jīng)商者協(xié)會(huì)的成立，進(jìn)一步密切了濰坊市與國內(nèi)其他地區(qū)的交往，擴(kuò)大了濰坊市的影響。

三、濰坊市社會(huì)組織發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)啟示

近年來，濰坊市制定并實(shí)施了一攬子政策措施促進(jìn)社會(huì)組織快速、健康發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用進(jìn)一步顯現(xiàn)。

1.自主發(fā)展與政府引導(dǎo)相結(jié)合。從現(xiàn)實(shí)來看，由于我國社會(huì)組織的發(fā)展還處于快速發(fā)展的初始階段，其健康發(fā)展離不開政府的引導(dǎo)和支持。濰坊市社會(huì)組織發(fā)展實(shí)踐表明，自主發(fā)展與政府引導(dǎo)相結(jié)合是社會(huì)組織快速健康發(fā)展的根本途徑，黨委、政府的重視、支持是社會(huì)組織發(fā)展的基本前提。近幾年來，濰坊市委、市政府高度重視社會(huì)組織的發(fā)展，將支持其發(fā)展作為一項(xiàng)重要的工作。市政府出臺(tái)一系列政策文件，對加快社會(huì)組織發(fā)展提出了明確的目標(biāo)要求和政策措施，為社會(huì)組織的快速、健康發(fā)展提供了重要制度保障。

2.企業(yè)參與和社會(huì)組織創(chuàng)新相結(jié)合。濰坊市積極探索社會(huì)組織的形式，堅(jiān)持企業(yè)參與與社會(huì)組織創(chuàng)新相結(jié)合，以組織形式的創(chuàng)新提升社會(huì)組織發(fā)展的生命力。例如，積極探索“政府資助、民企運(yùn)營”的民生服務(wù)新模式，以信息化為手段，成立12343家政服務(wù)網(wǎng)絡(luò)中心，健全完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。通過“12343”呼叫平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)、短息平臺(tái)、平面媒體平臺(tái)、民生服務(wù)大廳等“五大服務(wù)平臺(tái)”，以及市網(wǎng)絡(luò)服務(wù)中心、縣市區(qū)分中心、社區(qū)直流配送中心和村居服務(wù)站（點(diǎn)）構(gòu)成了“四級(jí)實(shí)體服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”，為老年人提供信息咨詢、需求對接、代辦付費(fèi)、直流配送和居家養(yǎng)老等多方位服務(wù)。企業(yè)參與與社會(huì)組織創(chuàng)新相結(jié)合，提高了公眾的認(rèn)可度，給社會(huì)組織的發(fā)展帶來了活力和生機(jī)。

3.放權(quán)與加強(qiáng)監(jiān)管相結(jié)合。社會(huì)組織健康發(fā)展，在政府適當(dāng)放權(quán)的同時(shí)，濰坊市積極探索加強(qiáng)社會(huì)組織管理的新思路、新方法，創(chuàng)新管理和監(jiān)督機(jī)制，保證了社會(huì)組織健康發(fā)展。主要措施如下：（1）實(shí)行黨建管理和業(yè)務(wù)管理工作一起抓。濰坊市委成立了社會(huì)組織工作委員會(huì)，與社會(huì)組織管理辦公室合署辦公，在工作中形成了社會(huì)組織注冊登記與黨組織建設(shè)一同審批、自身建設(shè)與黨組織建設(shè)一同年檢、換屆調(diào)整班子與黨組織建設(shè)一同進(jìn)行、創(chuàng)先爭優(yōu)與黨組織建設(shè)一同表彰的“四個(gè)一同”工作模式。（2）積極探索社會(huì)組織執(zhí)法監(jiān)察的有效方式。積極開展上下聯(lián)合、橫向聯(lián)合執(zhí)法檢查，大力查處非法社團(tuán)組織和社團(tuán)違法行為，多次開展收費(fèi)檢查、“小金庫”清理等重點(diǎn)整治。（3）切實(shí)加強(qiáng)對社會(huì)組織重要事務(wù)監(jiān)督。社團(tuán)負(fù)責(zé)人的選舉、會(huì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定，都要在登記機(jī)關(guān)的管理下，經(jīng)會(huì)員（代表）大會(huì)或理事會(huì)以無記名投票方式表決通過。社團(tuán)換屆或更新法定代表人，全部實(shí)行離任審計(jì)。

4.發(fā)展社會(huì)組織與轉(zhuǎn)變政府職能相結(jié)合。濰坊市將發(fā)展社會(huì)組織與轉(zhuǎn)變政府職能有機(jī)結(jié)合起來，合理界定政府與社會(huì)組織的職責(zé)。一方面，大力發(fā)展社會(huì)組織，使其承接了政府部門轉(zhuǎn)移出的部分微觀管理職能，充分發(fā)揮其在行業(yè)管理、參與收入分配、社會(huì)治理、社會(huì)保障等方面的積極作用。另一方面，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好。例如，嚴(yán)格市場監(jiān)管，推進(jìn)公平準(zhǔn)入，規(guī)范市場執(zhí)法，加強(qiáng)對涉及人民生命財(cái)產(chǎn)安全領(lǐng)域的監(jiān)管；加強(qiáng)社會(huì)管理，強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)和調(diào)節(jié)收入分配職能，完善社會(huì)保障體系，健全基層社會(huì)管理體制，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；更加注重公共服務(wù)，著力構(gòu)建公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。堅(jiān)持發(fā)展社會(huì)組織與轉(zhuǎn)變政府職能相結(jié)合，不僅使社會(huì)組織得到快速、健康發(fā)展，而且促進(jìn)了政府轉(zhuǎn)型，有利于構(gòu)建公共服務(wù)型政府。

四、培育和發(fā)展社會(huì)組織的對策建議

培育和發(fā)展社會(huì)組織要“以保障和改善民生為重點(diǎn)”，“加快推進(jìn)社會(huì)體制改革”，要把社會(huì)組織的建設(shè)作為社會(huì)管理科學(xué)化的重要途徑。

（一）科學(xué)劃分社會(huì)組織，實(shí)施分級(jí)分類管理

對社會(huì)組織進(jìn)行科學(xué)分類是對其實(shí)施有效管理的必要前提，因此，當(dāng)前對我國社會(huì)組織進(jìn)行科學(xué)分類要堅(jiān)持以下原則：一是全面性與正規(guī)性原則。一個(gè)科學(xué)的社會(huì)組織分類體系，必須覆蓋該社會(huì)的所有社會(huì)組織，而不能顧此失彼、重復(fù)或遺漏。同時(shí)，鑒于社會(huì)組織的多樣性，按一般慣例，將非正規(guī)的臨時(shí)性社會(huì)組織、存在于正式社會(huì)組織中的許多非正式社會(huì)組織，排除在社會(huì)組織分類體系之外。二是兼顧現(xiàn)實(shí)與發(fā)展原則?？茖W(xué)的社會(huì)組織分類體系，既要能夠界定現(xiàn)實(shí)社會(huì)中業(yè)已存在的各類社會(huì)組織，又要能夠適應(yīng)并反映社會(huì)發(fā)展后社會(huì)組織類型調(diào)整、變化的要求，將變化發(fā)展了的社會(huì)組織納入分類體系之中。三是邊界清晰的原則。一個(gè)科學(xué)的社會(huì)組織分類體系，應(yīng)盡可能選擇最具本質(zhì)意義的、有著明顯邊界的指標(biāo)作為分類的標(biāo)準(zhǔn)，并且能夠?yàn)樯鐣?huì)公眾理解與接受。四是指導(dǎo)實(shí)踐的原則。社會(huì)組織分類的意義，在于認(rèn)識(shí)其實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，在社會(huì)管理實(shí)踐中加以分類管理、分類指導(dǎo)或引導(dǎo)，更為重要的是要區(qū)別政策與對策，以有利于社會(huì)組織的健康發(fā)展。

要積極探索社會(huì)組織分級(jí)管理、分類負(fù)責(zé)的模式?！皹屑~型”社會(huì)組織管理體制是一個(gè)有益的探索。“樞紐型”社會(huì)組織是指由負(fù)責(zé)社會(huì)建設(shè)的有關(guān)部門認(rèn)定，在對同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用、在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位、在管理上承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的聯(lián)合性社會(huì)組織。它主要承擔(dān)其構(gòu)成體系內(nèi)社會(huì)組織的政治領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和管理服務(wù)等職能?！皹屑~型”社會(huì)組織管理體制的建立是為了建立一個(gè)管理樞紐，有效地對社會(huì)組織進(jìn)行分級(jí)分類管理，發(fā)揮其在政治引領(lǐng)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、管理服務(wù)、聯(lián)系協(xié)調(diào)、研究政策、信息發(fā)布、組織交流、反映訴求、維護(hù)權(quán)益等方面的功能?！皹屑~型”社會(huì)組織作為業(yè)務(wù)主管單位，按照社會(huì)化、專業(yè)化的要求，對同性質(zhì)、同類別、同領(lǐng)域的社會(huì)組織進(jìn)行分類管理，有利于進(jìn)一步形成合力，促進(jìn)社會(huì)組織自我管理、自主發(fā)展。

（二）明確各級(jí)政府責(zé)任，加大政策扶持力度

政府的資源高度聚集性表明，社會(huì)組織雖“自下而上”發(fā)起，但離不開“自上而下”的推廣，國家利用強(qiáng)大的組織動(dòng)員能力，在較短時(shí)間內(nèi)可以迅速推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展。因此，在中國社會(huì)組織發(fā)展過程中，政府有著不可代替的作用，也承擔(dān)著相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。面對快速發(fā)展的社會(huì)組織，政府是支持還是支配，是培育還是濫用，是合作還是管制，這些都處于演變中。由于政府在社會(huì)轉(zhuǎn)型中的主導(dǎo)性作用，政府如何認(rèn)知社會(huì)組織，如何確認(rèn)自身在社會(huì)組織發(fā)展中的角色定位，直接影響到社會(huì)組織發(fā)展的外部制度環(huán)境，是事關(guān)社會(huì)組織生死存亡的關(guān)鍵問題。從現(xiàn)實(shí)來看，不同級(jí)次的政府在促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展中起著不同的作用，擔(dān)負(fù)著不同的責(zé)任。

具體而言，市級(jí)政府首先要負(fù)責(zé)制定扶持社會(huì)組織發(fā)展的區(qū)域性政策措施；其次，要建立扶持社會(huì)組織發(fā)展的體制機(jī)制，要改革登記制度和放開管理權(quán)限，積極探索社會(huì)組織執(zhí)法監(jiān)察的有效方式，要加強(qiáng)對社會(huì)組織重要事務(wù)的監(jiān)督；最后，要切實(shí)加大財(cái)政扶持社會(huì)組織的力度，政府要通過預(yù)算安排、政府購買、財(cái)政補(bǔ)貼等方式解決社會(huì)組織發(fā)展中遇到的資金困難。當(dāng)然，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府在支持社會(huì)組織發(fā)展中的作用也不容忽視?？h級(jí)政府橫跨城鄉(xiāng)，接近基層，功能齊備，是承上啟下，溝通條塊的樞紐，在促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展中的地位十分關(guān)鍵，它是上級(jí)政府制定的扶持社會(huì)組織發(fā)展的有關(guān)政策的具體執(zhí)行者，中央、省和市級(jí)政府制定的支持社會(huì)組織發(fā)展的政策落實(shí)如何，能否執(zhí)行到位，主要看縣級(jí)政府的執(zhí)行效果如何。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道作為最基層的行政組織，可以充分發(fā)揮密切聯(lián)系群眾，了解民情的重要作用，從工作的點(diǎn)滴中支持社會(huì)組織的發(fā)展，通過定期召開懇談會(huì)、研討會(huì)、聯(lián)誼會(huì)等方式，為社會(huì)組織提供成果展示和交流平臺(tái)，促進(jìn)項(xiàng)目和資源互補(bǔ)，提升社區(qū)服務(wù)專業(yè)化水平。

（三）納入法治軌道，創(chuàng)造寬松環(huán)境

現(xiàn)代社會(huì)是法治化社會(huì)，政府與社會(huì)組織之間，以及社會(huì)組織與市場之間，要遵循法治化原則。只有通過法治化的方式，把政府與市場和社會(huì)組織的活動(dòng)邊界及其權(quán)責(zé)明確界定，并以法的方式固定下來，社會(huì)組織的良性發(fā)展也有可靠的制度保障。一定意義上可以說，與中國實(shí)際相適應(yīng)的法治環(huán)境是社會(huì)組織健康發(fā)展不可缺少的制度條件，也是寬松的外部環(huán)境的主要表現(xiàn)。其實(shí)，中國內(nèi)地義工組織發(fā)展的軌跡和海外存在明顯不同。在國外或者港澳地區(qū)，除了義工組織之外，還有完善、齊備的各種支持慈善事業(yè)的社會(huì)機(jī)構(gòu)，他們和義工組織一道形成完整的體系。在這樣的體系環(huán)境下，新生的義工組織可以及時(shí)得到諸多支持。而中國的義工組織發(fā)育時(shí)，其他社會(huì)支持系統(tǒng)尚未成型，其主要的支持者只能是政府。因此，在中國義工服務(wù)和義工組織發(fā)展過程中，政府有著不可代替的作用，也承擔(dān)著相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。在對傳統(tǒng)人治做法的路徑依賴下，政府往往將自身定位為義工服務(wù)事業(yè)的施善者，通過對義工組織或義工活動(dòng)“困則臨時(shí)幫扶，順則任其自然”的方式維持其生存，無法通過以制度化、法治化的方式幫助義工服務(wù)事業(yè)從根本上走出發(fā)展瓶頸。政府在義工服務(wù)事業(yè)發(fā)展過程中實(shí)際要發(fā)揮四個(gè)突出作用，即贊助者、決策者、伙伴關(guān)系、承認(rèn)和推進(jìn)者。而這幾個(gè)作用的定位和正常發(fā)揮，都離不開明確的法律制度予以確定。因此，各級(jí)政府可以根據(jù)本地實(shí)際情況，在其權(quán)限內(nèi)通過立法建制，以法定位其在義工服務(wù)中的角色，并與義工組織建立起長期的良性互動(dòng)機(jī)制。

加強(qiáng)義工等社會(huì)組織自主能力建設(shè)，必須通過逐步完善義工組織的政策法律框架、建立多元化的經(jīng)費(fèi)來源與籌款機(jī)制、強(qiáng)化義工等社會(huì)組織對自主性的追求與承諾、促進(jìn)青年的廣泛參與和充分發(fā)揮義工等的主體作用來實(shí)現(xiàn)。政府要統(tǒng)籌義工等服務(wù)工作，提高組織化程度，促進(jìn)各級(jí)義工等社會(huì)組織和不同類型的社會(huì)組織的聯(lián)動(dòng)和互補(bǔ)，發(fā)揮社會(huì)組織的最大效能。要營造社會(huì)組織服務(wù)的良好環(huán)境，協(xié)商并制定社會(huì)組織服務(wù)相關(guān)措施，促進(jìn)相應(yīng)的社會(huì)組織服務(wù)活動(dòng)有效開展。政府各部門要高度重視，各司其職、加強(qiáng)協(xié)調(diào)，努力推進(jìn)社會(huì)組織服務(wù)工作規(guī)范化運(yùn)行。政府要從提高群眾生活質(zhì)量、提升城市發(fā)展品位，增強(qiáng)城市綜合競爭力的高度，重視義工工作，從經(jīng)費(fèi)、時(shí)間、制度等各個(gè)方面加大對義工工作的支持力度。

（四）提高透明度，提升社會(huì)組織的公信力

社會(huì)組織面臨著公開、透明、高效三大挑戰(zhàn)，而先進(jìn)的信息技術(shù)是社會(huì)組織有效應(yīng)對這些挑戰(zhàn)的重要支撐。目前中國的公益社會(huì)組織，由于缺乏有效政府監(jiān)督和公開透明的社會(huì)監(jiān)督，不少在運(yùn)行中存在隨意性突出、財(cái)物流向欠透明的問題，有些公益社會(huì)組織甚至隨意挪用、揮霍善款，導(dǎo)致公益社會(huì)組織公信力受損，讓捐贈(zèng)者和潛在捐贈(zèng)者產(chǎn)生極度不信任感，挫傷了社會(huì)民眾參與慈善活動(dòng)的積極性?，F(xiàn)代信息技術(shù)是社會(huì)組織公開透明運(yùn)作的有力手段，借助現(xiàn)代信息平臺(tái)可以做到即時(shí)公開透明，可以做到捐助方、社會(huì)組織和受助方的及時(shí)互動(dòng)，全面提升社會(huì)組織的透明度和公信力。更為重要的是，信息化可以充分發(fā)揮社會(huì)組織的橋梁和紐帶作用。

社會(huì)組織信息化建設(shè)是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到各類社會(huì)組織，必須搞好宏觀規(guī)劃，以避免各自為戰(zhàn)、重復(fù)建設(shè)和互不兼容。作為國家層面，要大力建設(shè)國家公益信息基礎(chǔ)設(shè)施。在數(shù)字中國和智慧城市建設(shè)框架中，規(guī)劃建設(shè)“數(shù)字公益”和“智慧公益”工程。學(xué)習(xí)美國慈善信息局，在國家慈善局下設(shè)“國家慈善信息中心”，建設(shè)慈善統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)和慈善數(shù)據(jù)中心。打造全過程、全時(shí)相、全方位、全透明的公益資源物聯(lián)網(wǎng)，運(yùn)用先進(jìn)信息技術(shù)發(fā)展“云公益”，探索公益事業(yè)的新手段、新方法和新模式。各級(jí)政府要把社會(huì)組織信息化建設(shè)成果與社會(huì)組織實(shí)用統(tǒng)一起來，否則就會(huì)陷入為了信息化而搞信息化的“怪圈”。因此，要盡快建立起能夠確保信息化建設(shè)成果轉(zhuǎn)化的機(jī)制，對那些符合社會(huì)組織需求、適應(yīng)社會(huì)組織發(fā)展的社會(huì)組織信息化創(chuàng)新成果，給予必要的政策和獎(jiǎng)勵(lì)支持。