邵云強(qiáng)

(肇州縣新福鄉(xiāng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理中心，黑龍江肇源166400)

近年來，我國按照“依法、自愿、有償”的原則，切實(shí)加大對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的服務(wù)、引導(dǎo)和扶持力度，積極探索以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、股份合作等多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有形市場，進(jìn)一步完善流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積呈現(xiàn)逐年增加的趨勢，經(jīng)濟(jì)效益和社會效益明顯提高。實(shí)踐證明，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)民收入的必由之路。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極作用

一方面，可增加農(nóng)民收入。土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營可以解放出大量農(nóng)村勞動力，這些勞動力經(jīng)過就業(yè)培訓(xùn)，非農(nóng)職業(yè)就業(yè)能力得到提高，從而加快了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。農(nóng)民除獲得自身土地流轉(zhuǎn)收益外，還有可觀的勞務(wù)收入。另一方面，土地流轉(zhuǎn)后可以開展規(guī)?；⒓s化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營，有利于大型機(jī)械作業(yè)和大型水利設(shè)施建設(shè)，減少土地耕作成本，提高糧食產(chǎn)量，這對發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和保障國家糧食安全都具有重大意義。加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營是完善農(nóng)村家庭承包經(jīng)營機(jī)制的重要內(nèi)容;是優(yōu)化配置農(nóng)業(yè)資源，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動生產(chǎn)率，增加農(nóng)民收入的必由之路。因此，應(yīng)加快轉(zhuǎn)變農(nóng)民傳統(tǒng)思想觀念，把握有利時(shí)機(jī)，采取扎實(shí)有效措施，因地制宜，因勢利導(dǎo)，積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐。

二、土地流轉(zhuǎn)的原則及方式

(一)流轉(zhuǎn)原則

一是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，繼續(xù)穩(wěn)定完善家庭承包經(jīng)營制度，依法保護(hù)農(nóng)民對承包土地的占有、使用、流轉(zhuǎn)和收益等權(quán)利。土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營不改變土地集體所有性質(zhì)，不改變土地用途。二是堅(jiān)持依法、自愿、有償。引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營要充分尊重農(nóng)戶的主體地位，不采取強(qiáng)制手段和行政命令強(qiáng)迫實(shí)行土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。三是堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)。發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，強(qiáng)化政府政策激勵(lì)、有效服務(wù)、規(guī)范管理，積極培育和完善土地流轉(zhuǎn)市場，提高土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)效益。四是堅(jiān)持因地制宜，分類指導(dǎo)。要根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和社會保障狀況，分類指導(dǎo)、多措并舉，多模式選擇，有序推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。

(二)土地流轉(zhuǎn)方式

目前被農(nóng)民認(rèn)可的流轉(zhuǎn)方式有以下幾種:一是以現(xiàn)金方式流轉(zhuǎn)。根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋爻邪鼉r(jià)格，由土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶和轉(zhuǎn)入方共同合理確定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，簽定長期或短期流轉(zhuǎn)合同，土地轉(zhuǎn)入方一次性(或分年度)將土地流轉(zhuǎn)費(fèi)付給土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶，統(tǒng)一經(jīng)營被流轉(zhuǎn)土地，土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶不再參與土地流轉(zhuǎn)的生產(chǎn)、經(jīng)營、管理和收益分配;二是確定流轉(zhuǎn)土地產(chǎn)量，通過以地定產(chǎn)方式流轉(zhuǎn)。土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶和土地轉(zhuǎn)入方，根據(jù)當(dāng)?shù)仄骄Z食畝產(chǎn)共同確定流轉(zhuǎn)土地的年畝產(chǎn)量，簽定長期或短期土地流轉(zhuǎn)合同，轉(zhuǎn)出土地由土地轉(zhuǎn)入方統(tǒng)一經(jīng)營，土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶不參與土地流轉(zhuǎn)方的生產(chǎn)、經(jīng)營、管理和收益分配。每年秋收后土地轉(zhuǎn)入方按照雙方約定的產(chǎn)量，將糧食付給土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶。三是以地入股，農(nóng)戶合作經(jīng)營方式流轉(zhuǎn)。土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶根據(jù)各自土地流轉(zhuǎn)面積畝產(chǎn)量合理確定保底畝產(chǎn)量和所占股份，簽定土地流轉(zhuǎn)合作經(jīng)營合同，由農(nóng)戶共同經(jīng)營流轉(zhuǎn)土地。秋收后，根據(jù)保底畝產(chǎn)量給付土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶糧食實(shí)物。如有剩余，變現(xiàn)后，扣除生產(chǎn)運(yùn)營成本，依據(jù)土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶所占不同股份比例，將收益分給土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶。四是以地入社，合作社統(tǒng)一經(jīng)營方式流轉(zhuǎn)。土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶和農(nóng)民專業(yè)合作社(或農(nóng)機(jī)合作社)根據(jù)土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶保底畝產(chǎn)量和土地流轉(zhuǎn)面積占農(nóng)民專業(yè)合作社(或農(nóng)機(jī)合作社)經(jīng)營的土地流轉(zhuǎn)總面積比例，合理確定保底畝產(chǎn)量和所占股份，簽定土地流轉(zhuǎn)合同，土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶入股農(nóng)民專業(yè)合作社(或農(nóng)機(jī)合作社)，由農(nóng)民專業(yè)合作社(或農(nóng)機(jī)合作社)統(tǒng)一經(jīng)營流轉(zhuǎn)土地。秋收后，按保底產(chǎn)量給付土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶糧食實(shí)物。如有糧食剩余，變現(xiàn)后，扣除合作社公積金、公益金、管理費(fèi)后，根據(jù)各戶所占股份比例，將收益以現(xiàn)金分紅的形式分給土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶。

在創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式的同時(shí)，還要培育多種市場主體，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營。積極鼓勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)村種田能手、種養(yǎng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織、龍頭企業(yè)等各類經(jīng)營主體和社會工商資本通過聯(lián)營聯(lián)合、投資開發(fā)等方式，集中開展土地規(guī)模經(jīng)營，注重發(fā)揮種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)和農(nóng)技服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，圍繞當(dāng)?shù)貎?yōu)勢特色產(chǎn)品，把農(nóng)民組織起來，通過統(tǒng)一布局、統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一技術(shù)培訓(xùn)、統(tǒng)一品牌、統(tǒng)一銷售等方式，達(dá)到規(guī)模經(jīng)營的目的。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

1.農(nóng)民思想觀念落后。如今，還有一部分農(nóng)民仍把土地當(dāng)作“生活保障田”和“就業(yè)保險(xiǎn)田”小農(nóng)意識濃厚，不原意放棄耕種土地。特別是國家“一免三補(bǔ)”等政策實(shí)施后，隨著土地收益的提高，農(nóng)民對土地的關(guān)注度增強(qiáng)，制約了土地的流轉(zhuǎn)，有的地方出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)停滯的現(xiàn)象。即使在外務(wù)工農(nóng)民較多的地區(qū)，也不愿意流轉(zhuǎn)土地，短期在外務(wù)工的農(nóng)民農(nóng)閑時(shí)務(wù)工、農(nóng)忙時(shí)種地;長期在外務(wù)工的農(nóng)民多由留守在家的婦女、老人經(jīng)營土地。

2.土地流轉(zhuǎn)口頭協(xié)議多，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)有相當(dāng)一部分為自發(fā)行為，簽訂書面流轉(zhuǎn)合同的比例不高，一些農(nóng)戶習(xí)慣于實(shí)行口頭約定，協(xié)議穩(wěn)定性差，容易產(chǎn)生矛盾糾紛，雙方權(quán)益無法受到法律保護(hù)。

3.土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小，流轉(zhuǎn)后的耕地缺乏保護(hù)。從調(diào)查的情況看，目前土地流轉(zhuǎn)形成的經(jīng)營規(guī)模仍然較小，不利于土地集中到種田大戶手中，而且由于地塊分散，不集中連片，也不利于大型農(nóng)機(jī)具耕作。同時(shí)，一些土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營者缺乏耕地保護(hù)意識，為提高短期收益，對耕地不舍得投入，實(shí)行掠奪式經(jīng)營者，導(dǎo)致土壤肥力下降，不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

4.村級組織沒有充分發(fā)揮作用，引導(dǎo)和服務(wù)意識不強(qiáng)。部分農(nóng)民覺得經(jīng)村級組織流轉(zhuǎn)需要按程序辦事，怕麻煩;也有一部分農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)缺乏了解，擔(dān)心通過村組織后，政策一旦變動就會把地收回去;但更主要是一些農(nóng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)能力不強(qiáng)，服務(wù)意識較差，對土地流轉(zhuǎn)工作宣傳引導(dǎo)力度不夠，不能及時(shí)有效地為流轉(zhuǎn)雙方提供服務(wù)，致使土地流轉(zhuǎn)步伐較慢，操作不規(guī)范。

5.土地流轉(zhuǎn)市場化程度低，缺少中介服務(wù)組織。目前在我國廣大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織還沒有建立起來，主要依靠的還是“行政中介”來包辦。由于缺少中介服務(wù)組織，信息不對稱等問題，往往出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的出讓者找不到合適的受讓者，而需要土地的人又找不到土地出讓者，從而限制了土地的流轉(zhuǎn)。

四、對策建議

1.加強(qiáng)宣傳教育，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)。通過各種媒體和宣傳手段，加大對《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)和政策以及土地流轉(zhuǎn)典型的成功案例宣傳力度，讓廣大基層干部和農(nóng)民充分認(rèn)識到實(shí)行土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的必然性、必要性和現(xiàn)實(shí)性，使他們走出認(rèn)識上的誤區(qū)，看到土地流轉(zhuǎn)的積極作用及前景，要解放思想，遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，積極引導(dǎo)農(nóng)民健康有序地進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)過程中，必須把尊重農(nóng)民意愿、維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益放在首位，絕對不能搞行政命令、“一刀切”，要重點(diǎn)處理“三個(gè)關(guān)系”:一是流轉(zhuǎn)與穩(wěn)定的關(guān)系;二是流轉(zhuǎn)與自愿的關(guān)系;三是流轉(zhuǎn)與利益的關(guān)系。

2.加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作是各級農(nóng)業(yè)行政主管部門的重要職責(zé)，必須下大力氣從人、才、物方面予以投入和支持，擺上重要議事日程來抓，特別是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主管部門要加強(qiáng)對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及合同的管理工作的指導(dǎo)，實(shí)行規(guī)范化管理。

3.強(qiáng)化基層服務(wù)，加快土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，必須充分發(fā)揮好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地流轉(zhuǎn)中的作用，及時(shí)為土地流轉(zhuǎn)提供相關(guān)信息，做好協(xié)調(diào)服務(wù)工作。村干部要經(jīng)常調(diào)查和注意掌握農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)意向，建立農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意向數(shù)據(jù)庫，積極引導(dǎo)和幫助農(nóng)戶選擇適當(dāng)?shù)牧鬓D(zhuǎn)對象。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)出面牽線搭橋，克服因沒有土地流轉(zhuǎn)中介組織和交易網(wǎng)絡(luò)導(dǎo)致土地供需信息不靈、流轉(zhuǎn)困難的問題;可引導(dǎo)農(nóng)戶集中流轉(zhuǎn)土地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整;可依托農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地和農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)機(jī)合作社，通過招標(biāo)等方式流轉(zhuǎn)給種地大戶和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)，形成具有區(qū)域特色的產(chǎn)業(yè)群體和產(chǎn)業(yè)帶，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營、集約化管理，提高土地資源的配置效率和規(guī)模效益。

4.采取多種形式，搞活土地流轉(zhuǎn)。一是因地制宜，通過宣傳引導(dǎo)，鼓勵(lì)農(nóng)民采取轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租、入股、抵押等靈活多樣的方式，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的多元化。二是通過典型的示范作用，加速土地流轉(zhuǎn)。三是考察學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)好的經(jīng)驗(yàn)和做法，不斷提高土地流轉(zhuǎn)的效率。