劉 爽

(哈爾濱商業(yè)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院，黑龍江哈爾濱150028)

一、哈爾濱市棚戶區(qū)改造建設(shè)的發(fā)展歷程

哈爾濱市危棚房改造始于20世紀(jì)80年代初期，以王兆、新發(fā)、安字片地區(qū)為代表，拉開了棚改序幕。90年代又進(jìn)行了地德里、新陽、大方里等大規(guī)模成片危房棚戶區(qū)改造。2000年以后，棚戶區(qū)改造步入新的發(fā)展期，大體分為兩個階段。第一階段，2000—2003年，以道外區(qū)為重點(diǎn)，采取省市共建、政策傾斜，執(zhí)行經(jīng)濟(jì)適用住房政策，建設(shè)用地行政劃撥，免收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等11項(xiàng)費(fèi)用，減半收取委托拆遷承辦費(fèi)等14項(xiàng)費(fèi)用，共改造成片危房棚戶區(qū)近300萬平方米。第二階段，2003年至今，實(shí)行政策引導(dǎo)、企業(yè)參與、市場化運(yùn)作，危棚房改造項(xiàng)目通過土地交易平臺公開招標(biāo)、掛牌，掛牌底價及中標(biāo)價款中包含土地出讓金、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、公共消防設(shè)施建設(shè)費(fèi)和防洪保安費(fèi)等4項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)及國有土地出讓契稅，建設(shè)單位中標(biāo)后不再另行繳納。2003—2006年，三年共改造危房棚戶區(qū)430萬平方米;2008—2009年，完成改造棚戶區(qū)43片，拆遷房屋410萬平方米，惠及居民4.25萬戶。

2010年，按照省委、省政府抓好棚改工作、進(jìn)一步改善民生的有關(guān)要求，哈爾濱市在實(shí)施“北躍、南拓、中興、強(qiáng)縣”的發(fā)展新戰(zhàn)略中，把棚戶區(qū)改造列為“中興”戰(zhàn)略的三項(xiàng)核心工程之一，積極拓展棚改惠民范圍。盡管如此，大部分棚戶區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后，環(huán)境衛(wèi)生極差，消防等安全隱患大，居住條件非常惡劣，居民群眾要求改造的愿望極為強(qiáng)烈。因此，迫切需要政府“出手”，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，給予必要的扶持，為棚戶區(qū)改造注入新動力。

二、哈爾濱市棚戶區(qū)改造建設(shè)的現(xiàn)行政策

(一)涉及土地出讓金繳納優(yōu)惠政策

棚戶區(qū)改造項(xiàng)目回遷安置房一部分實(shí)行土地行政劃撥，另一部分通過土地“招拍掛”方式確定開發(fā)建設(shè)單位。競買棚戶區(qū)改造項(xiàng)目出讓土地的競買人，需先行繳納掛牌底價20%的保證金。項(xiàng)目中標(biāo)后，需于30日內(nèi)繳納中標(biāo)價款的50%(含保證金)，其余部分于一年內(nèi)繳齊。成交價款實(shí)行收支兩條線，繳納的成交價款收費(fèi)統(tǒng)一上繳市財政，由市財政部門按規(guī)定計提若干費(fèi)用(主要包括農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會保障資金、棚改專項(xiàng)償貸風(fēng)險準(zhǔn)備金、土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)及市棚改辦工作經(jīng)費(fèi))后，將余額全部用于棚戶區(qū)改造建設(shè)。

(二)涉及基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)的優(yōu)惠政策

哈爾濱市城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)按規(guī)定應(yīng)繳納185元/m2，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目回遷安置房部分只收取45元/m2的專項(xiàng)配套部分(水、電、燃?xì)?、供暖、通?，而商品房部分按規(guī)定正常繳納185元/m2城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。

(三)稅費(fèi)減免優(yōu)惠政策

一是補(bǔ)償原拆遷面積部分，對納稅人補(bǔ)償原拆遷面積部分暫不征收營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加;同時不征收地方教育附加、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅;企業(yè)所得稅實(shí)行核定征收的，該部分收入不納入核定征收范圍。二是上靠(套)面積部分納稅人以建安成本或綜合建設(shè)成本價安置上靠(套)戶型面積的，其取得的收入征收營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加;不征收土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅;企業(yè)所得稅實(shí)行核定征收的，該部分收入不納入核定征收范圍。三是增加商品房面積部分，納稅人安置被拆遷人上靠戶型后，再按被拆遷人要求增加安置面積收取的價款，依法征收相關(guān)稅費(fèi)。

(四)拆遷安置優(yōu)惠政策

嚴(yán)格落實(shí)房屋拆遷最低保障政策，實(shí)行“拆一還一”、40平方米最低保障戶型、上靠戶型等優(yōu)惠政策。對住房面積未達(dá)標(biāo)職工，其所在單位已啟動實(shí)施住房分配貨幣化的，優(yōu)先給予住房分配貨幣化補(bǔ)貼;對被拆遷困難家庭搬家、臨遷租房、孩子轉(zhuǎn)學(xué)等問題提供有組織的幫助，實(shí)施“溫暖拆遷”，棚戶區(qū)居民拆遷補(bǔ)償安置優(yōu)惠政策另行制定;對區(qū)棚改辦負(fù)責(zé)的棚戶區(qū)拆遷項(xiàng)目，辦理拆遷許可證時，拆遷補(bǔ)償資金存儲額度，根據(jù)項(xiàng)目所需貨幣補(bǔ)償資金量，由市棚改辦審核后確定。

(五)基礎(chǔ)提前開工政策

對棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，建立綠色審批通道，實(shí)施聯(lián)合辦公、現(xiàn)場辦公等“一站式”、“一條龍”形式的集約化審批服務(wù)，實(shí)行“綠色通行證”制度，簡化辦事程序，縮短審批時限，加快辦理棚戶區(qū)改造項(xiàng)目土地招標(biāo)掛牌、開發(fā)建設(shè)等各項(xiàng)審批手續(xù)。棚改項(xiàng)目中回遷安置房部分，在取得立項(xiàng)審批手續(xù)、確定規(guī)劃設(shè)計方案后，經(jīng)市規(guī)劃、國土、建設(shè)等部門聯(lián)合會簽后，可提前進(jìn)行基礎(chǔ)施工。

三、哈爾濱市棚戶區(qū)改造建設(shè)政策存在的問題

(一)財政支持政策力度不大

棚改項(xiàng)目前期拆遷啟動資金數(shù)額巨大。經(jīng)初步估算，拆遷現(xiàn)有成片危房棚戶區(qū)需拆遷資金140億元左右，如果全部實(shí)施凈地出讓，假定按3年分年投入，每年需政府投入拆遷資金46億元;如果50%實(shí)施凈地出讓，每年需政府投入拆遷資金約為23億元。哈爾濱市財政十分緊張，直接投入的難度很大，因此還應(yīng)向國家和省財政申請更大的政策支持。

(二)優(yōu)惠政策過于泛化

近年來，國家開始加大對房地產(chǎn)市場的調(diào)控力度，控制房價過快上漲，給哈爾濱市的房地產(chǎn)市場帶來了巨大的壓力，棚改項(xiàng)目的資金平衡難度加大。特別是隨著棚改工作的大規(guī)模推進(jìn)，剩余未改造項(xiàng)目越來越“瘦”，目前哈市尚有120萬平方米“硬骨頭”項(xiàng)目資金沒落實(shí)。例如2009年計劃的白家堡理工大學(xué)項(xiàng)目、學(xué)府四道街哈爾濱學(xué)院項(xiàng)目、文德街公安局項(xiàng)目等，因資金無法實(shí)現(xiàn)自我平衡，遲遲難以啟動。盡管目前的棚改項(xiàng)目多數(shù)都有了招商意向單位，但存在諸多利益訴求。要啟動這些資金不平衡的項(xiàng)目，就要在政策上給予更多的傾斜、在規(guī)劃調(diào)整上做更細(xì)的工作，這樣對項(xiàng)目推進(jìn)的進(jìn)度才不會造成影響?，F(xiàn)行優(yōu)惠政策過于泛化，要實(shí)現(xiàn)差別化優(yōu)惠，具體項(xiàng)目實(shí)施具體辦法。

(三)土地補(bǔ)償政策不健全

目前，棚改項(xiàng)目用地量很大，涉及集體土地很多，特別是涉及分散的插花式集體土地的棚改項(xiàng)目，土地指標(biāo)需要省里批準(zhǔn)，這需要一定的辦理周期。例如因集體土地征地手續(xù)時間問題，影響哈爾濱市棚改項(xiàng)目啟動的主要有白家堡、任家橋、松北前進(jìn)地段、林家屯地段等項(xiàng)目，涉及征地44萬平方米，拆遷房屋64萬平方米。其中，在集體土地上的房屋拆遷補(bǔ)償政策方面，目前尚無全市統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)政策還在研究中，這也是導(dǎo)致集體土地拆遷難以順利推進(jìn)的原因。

(四)相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)尚不完善

目前，哈爾濱市棚改項(xiàng)目明顯外延，規(guī)模加大，一些項(xiàng)目建設(shè)不同程度存在配套設(shè)施不健全問題。這些成片棚戶區(qū)主要分布在城市周邊城鄉(xiāng)結(jié)合部，道路、交通等基礎(chǔ)設(shè)施不完善，棚戶區(qū)內(nèi)大部分無燃?xì)狻⑴潘?、集中供熱等設(shè)施，供水管線老化經(jīng)常斷水，客觀上要求路網(wǎng)改造、給排水等市政設(shè)施必須同步實(shí)施建設(shè)，相應(yīng)的投資缺口將非常大。而目前相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)方面的政策還不到位。

四、加快推進(jìn)哈爾濱市棚戶區(qū)改造建設(shè)的政策建議

明確政府的主導(dǎo)地位，加大政策扶持。對集中成片的棚戶區(qū)，政府要制定改造計劃，因地制宜進(jìn)行改造。因此，在棚戶區(qū)改造過程中，必須突出政府的主導(dǎo)作用，由政府負(fù)責(zé)拆遷、負(fù)安置、負(fù)保障住房的提供和銷售，并制定出臺一系列的扶持政策，從政策層面保證成片棚戶區(qū)改造順利實(shí)施。這些政策應(yīng)主要包括以下幾個方面:

(一)拆遷融資政策

在積極爭取國家資金、政策支持的基礎(chǔ)上，依托項(xiàng)目招商引資和城投公司融資平臺，繼續(xù)大力拓寬融資渠道。同時，進(jìn)一步提高市場化運(yùn)作水平，積極落實(shí)合作伙伴，爭取最大限度地滿足棚改資金需求，主要由投資公司籌措棚戶區(qū)改造拆遷啟動資金。按照摸底調(diào)查情況，市、區(qū)政府共同核定具體改造項(xiàng)目和拆遷補(bǔ)償資金總額，簽訂協(xié)議，互不找補(bǔ)，由區(qū)政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施拆遷，項(xiàng)目按凈地掛牌招標(biāo)運(yùn)作。市政府可以根據(jù)各區(qū)年度改造計劃和實(shí)施進(jìn)度，委托投資公司投入部分拆遷啟動資金，不足部分，各區(qū)縣可以通過項(xiàng)目運(yùn)作或其他融資渠道自籌。市里投入的啟動資金，按年度每年結(jié)算一次并收回，下一年度再根據(jù)各區(qū)縣當(dāng)年計劃撥付。

(二)改造資金政策

各區(qū)縣改造資金自求平衡，本區(qū)縣建設(shè)的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目市場化運(yùn)作收取的土地出讓金由市財政全額返還區(qū)縣政府，建立區(qū)縣危房棚戶區(qū)改造專項(xiàng)資金，區(qū)縣內(nèi)統(tǒng)一平衡使用，專項(xiàng)用于凈地危棚房改造項(xiàng)目的拆遷補(bǔ)償周轉(zhuǎn)金和棚戶區(qū)改造涉及的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對只拆不建項(xiàng)目要實(shí)行打捆改造;對爭取到的國家和省內(nèi)補(bǔ)貼資金，視具體情況，撥付區(qū)政府用于棚戶區(qū)改造。

(三)拆遷保障政策

目前城市周邊地帶的成片棚戶區(qū)，多為低收入弱勢群體聚集區(qū)，在拆遷補(bǔ)償安置過程中，必須堅(jiān)持維護(hù)和諧穩(wěn)定的原則，用足用好相關(guān)的政策法規(guī)，為拆遷居民提供有效的住房保障，妥善解決拆遷中的問題，確保和諧拆遷。對符合廉租房政策條件的，配建相應(yīng)的廉租房予以安置，并在拆遷協(xié)議中明確約定;對符合經(jīng)濟(jì)適用住房政策條件的，建設(shè)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)適用住房予以安置，并在拆遷協(xié)議中明確約定;對住房面積未達(dá)標(biāo)職工其所在單位已啟動實(shí)施住房分配貨幣化的，優(yōu)先給予住房分配貨幣化補(bǔ)貼;對拆遷居民因拆遷重新購置住房的，將所購住房成交價格中相當(dāng)于拆遷補(bǔ)償款的部分免征契稅，并嚴(yán)格落實(shí)房屋拆遷最低保障政策。

(四)費(fèi)用減免及土地政策

按照國務(wù)院相關(guān)精神，對經(jīng)市政府批準(zhǔn)的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目免收城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等各種行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金。對其中的廉租房和經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)用地，采取行政劃撥方式供應(yīng)，并在土地供應(yīng)計劃中予以優(yōu)先安排，在申報年度用地指標(biāo)時單獨(dú)列出;對涉及集體土地的改造項(xiàng)目，在辦理土地報批手續(xù)時優(yōu)先安排，在時間上打出一定的提前量，努力爭取國家和省財政的支持。

(五)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策

對地點(diǎn)偏遠(yuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施落后的棚戶區(qū)，除所轄區(qū)政府在區(qū)危棚房改造專項(xiàng)資金中投入建設(shè)資金外，市政府要給予傾斜政策;將這些棚戶區(qū)改造涉及的道路、給水、排水、供電、供氣等市政基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)先列入當(dāng)年全市建設(shè)計劃并組織實(shí)施。

(六)招商引資政策

體現(xiàn)大招商和大手筆運(yùn)作，招大商，引大資，鼓勵本埠和外埠有實(shí)力的投資者參與哈爾賓市棚戶區(qū)改造。對道外、香坊區(qū)內(nèi)規(guī)模較大的成片棚戶區(qū)進(jìn)行打捆改造、連片開發(fā)，形成規(guī)模效應(yīng);對無開發(fā)權(quán)的，可為其辦理新成立項(xiàng)目公司手續(xù);對參與危房棚戶區(qū)改造的企業(yè)，區(qū)縣政府可結(jié)合實(shí)際在稅收等方面實(shí)施優(yōu)惠政策。

［1］郭鵬，吳蓮芳.構(gòu)建“和諧社會”背景下哈爾濱市棚戶區(qū)改造政策［M］.大連出版社，2008.

［2］楚德江.我國城市棚戶區(qū)改造的困境與出路——以徐州棚戶區(qū)改造的經(jīng)驗(yàn)為例［J］.理論導(dǎo)刊，2011(3).

［3］王偉兵.推進(jìn)棚戶區(qū)改造的財稅政策思考——基于遼寧省的調(diào)研［J］.經(jīng)濟(jì)師，2013(5).