■ 陳凱杰 商務部政策研究室

黨的十八大提出，要“實行更加積極主動的開放戰(zhàn)略”部署，“形成引領國際經濟合作和競爭的開放區(qū)域”。為此，我們對當前各地大力推進的綜合保稅區(qū)建設做一梳理，探討新時期對外開放戰(zhàn)略和開放區(qū)域建設的重點與路徑。

一、綜合保稅區(qū)建設發(fā)展的基本情況

綜合保稅區(qū)（以下簡稱綜保區(qū)）是設立在內陸地區(qū)的具有保稅港區(qū)功能的海關特殊監(jiān)管區(qū)域，基本實現(xiàn)了保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)、出口加工區(qū)、保稅港區(qū)等多種功能的疊加，是目前開放層次最高、優(yōu)惠政策最多、功能最齊全、手續(xù)最簡化的特殊開放區(qū)域。綜保區(qū)參照保稅港區(qū)管理，可開展國際中轉、配送、采購、轉口貿易和出口加工等業(yè)務，享有的優(yōu)惠政策包括：（1）國外貨物入?yún)^(qū)保稅；（2）國內貨物入?yún)^(qū)視同出口，實行退稅；（3）區(qū)內企業(yè)之間貨物交易不征增值稅和消費稅。日前公布的《國務院關于促進海關特殊監(jiān)管區(qū)域科學發(fā)展的指導意見》（國發(fā)〔2012〕58號）提出，現(xiàn)有5類海關特殊監(jiān)管區(qū)域（出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)、保稅港區(qū)和符合條件的保稅區(qū)）將逐步整合成綜保區(qū)，使之成為引導加工貿易轉型升級、承接產業(yè)轉移、優(yōu)化產業(yè)結構、拉動經濟發(fā)展的重要載體。

當前，綜保區(qū)建成運行時間雖短，但發(fā)展速度快，吸引輻射力強，在健全保稅加工與保稅物流功能、增強產業(yè)集聚效應、拉動地方外向型經濟等方面，取得了積極進展：一是成長為對外貿易發(fā)展的重要支點。上海、蘇州、重慶（西永）綜保區(qū)的進出口貿易均占到當?shù)赝赓Q的1/4強。運行僅一年的成都高新綜保區(qū)和鄭州新鄭綜保區(qū)的年進出口貿易額有望超過200億美元，約占四川和河南全省外貿的40%和50%。保稅加工與保稅物流功能兼?zhèn)洌咕C保區(qū)在匯聚要素商品、開拓國際市場方面有明顯優(yōu)勢。二是助推產業(yè)合理布局和結構調整。各地綜保區(qū)大都在原有出口加工區(qū)、高新技術開發(fā)區(qū)等基礎上籌建，規(guī)劃面積5-7平方公里（重慶西永綜保區(qū)規(guī)劃面積達10.3平方公里）。相對傳統(tǒng)出口加工區(qū)（約2平方公里左右）而言，中西部地區(qū)的綜保區(qū)能以更為充裕的資源和空間承接投資和訂單轉移。成都、重慶、鄭州等地依托富士康、英特爾、惠普及其配套企業(yè)集群，形成了以電子信息技術產品加工組裝為主的全產業(yè)鏈布局。東部沿海以上海、蘇州綜保區(qū)為代表，重心逐步從保稅加工向研發(fā)設計、維修檢測、現(xiàn)代物流、國際航運集拼、融資租賃等服務業(yè)轉移，如昆山綜保區(qū)新建超過30萬平米的保稅物流倉庫，2011年保稅物流貨物出入庫683億美元，吸引了宏基和惠普等公司在區(qū)內設立零配件供應分撥中心和備件中心。天津濱海新區(qū)綜保區(qū)依托空客320組裝項目，吸引配套零部件企業(yè)進駐，大力發(fā)展航空產業(yè)，技術外溢效應和產業(yè)集聚效應逐步顯現(xiàn)。三是深化了開放型經濟的體制創(chuàng)新。各地因地制宜，在細化完善綜保區(qū)政策、管理、服務等方面做了一些探索，為創(chuàng)新開放模式積累了經驗。上海將浦東機場綜保區(qū)、外高橋保稅區(qū)、洋山保稅港區(qū)集中于綜保區(qū)管委會統(tǒng)一管理，園區(qū)間通關便利、功能互補，如通過外高橋保稅區(qū)解決了非保稅和保稅貨物的出入管理問題，彌補了綜保區(qū)對境內區(qū)外商品交易的繁瑣不便。蘇州高新區(qū)綜保區(qū)打破傳統(tǒng)封關運行模式，通過“電子圍網(wǎng)”，利用現(xiàn)代信息技術手段對分屬不同地域的綜保區(qū)北區(qū)和東區(qū)實施監(jiān)管，并計劃沿用此模式與吳中、吳江、常熟三個出口加工區(qū)共同整合成蘇州綜保區(qū)，形成“一區(qū)四片”的發(fā)展格局。

綜保區(qū)在快速發(fā)展的同時，也遇到一些瓶頸和困難，主要有以下兩方面：

其一，保稅加工領域，迫切需要解決全球價值鏈高端環(huán)節(jié)包括研發(fā)設計、維修檢測業(yè)務的落區(qū)問題。如有企業(yè)反映，研發(fā)生物制藥入?yún)^(qū)一些藥材、器械，最后可能只出口一個藥方或產品配方，難以通過正常的海關保稅核銷，目前僅上海綜保區(qū)在試點解決此類問題。綜保區(qū)維修業(yè)務目前只限于國內出口產品的復進口維修，內銷產品返區(qū)維修和跨國公司在其他國家生產的產品集中維修剛剛啟動試點，尚未全面展開。天津濱海新區(qū)綜保區(qū)反映，目前僅對區(qū)內從事飛機發(fā)動機維修業(yè)務的古德里奇公司予以個案批準，希望放開綜保區(qū)內飛機維修業(yè)務的限制，以便吸引航空零部件及配套服務企業(yè)入駐。

其二，保稅物流領域，迫切需要解決貿易、金融、物流服務便利化問題。受國內市場巨大潛力的吸引，綜保區(qū)企業(yè)逐漸由專接出口加工轉為兼顧出口加工和國內銷售，而區(qū)內企業(yè)內銷產品缺乏一般貿易資格，且不能作為一般納稅人開具增值稅發(fā)票，須在區(qū)外另行設立企業(yè)從事商貿活動，增加了經營成本。同時，區(qū)內企業(yè)尚無法開立離岸結算賬戶，投融資服務功能欠缺，難以滿足跨國公司財務管理和資金調撥需要。隨著投資和訂單向內地轉移，東部沿海與中西部地區(qū)之間貨物跨關區(qū)移動將迅速增多，但目前不同關區(qū)的特殊監(jiān)管區(qū)域尚未實現(xiàn)保稅貨物自由流動。此外，有企業(yè)提出，希望綜保區(qū)能夠進一步簡化監(jiān)管流程，提高貿易便利化水平。

二、從綜保區(qū)看未來對外開放新高地的戰(zhàn)略布局

（一）確立體制、功能創(chuàng)新的新開放特區(qū)

改革開放三十多年來，我國已批準設立了120多個海關特殊監(jiān)管區(qū)，以及眾多的開發(fā)區(qū)、合作區(qū)、實驗區(qū)和示范區(qū)，覆蓋全國各地，政策、定位、功能等往往各種各樣，目前雖基本趨同，但重復建設、彼此競爭加劇，不利于有效發(fā)揮我國競爭優(yōu)勢。各地普遍要求，把綜保區(qū)轉型為對外開放的新平臺。從現(xiàn)行體制看，綜保區(qū)急需有前瞻性的突破和創(chuàng)新，通過體制創(chuàng)新和功能創(chuàng)新，特別是政策集成創(chuàng)新和體制開放創(chuàng)新，打造開放的新高地?？煽紤]選取一個或數(shù)個特定區(qū)域，賦予產業(yè)、貿易、金融等綜合體制創(chuàng)新和全面開放任務，探索集成國家競爭優(yōu)勢、鞏固戰(zhàn)略發(fā)展機遇、引領區(qū)域科學發(fā)展的政策演進路徑。在規(guī)劃建設好現(xiàn)有綜保區(qū)的同時，可在部分省市試點開發(fā)區(qū)、合作區(qū)與綜保區(qū)功能疊加，開展自由貿易特區(qū)試點，賦予全方位的貿易投資自由化政策，創(chuàng)新監(jiān)管模式、精簡綜合稅負，實現(xiàn)人員、商品、資本、服務的自由進出。

（二）形成更具活力和競爭力的對外貿易增長極

前不久召開的全國兩會審議通過的政府工作報告，明確要求堅持把穩(wěn)定出口和擴大進口結合起來，推動對外貿易從規(guī)模擴張向質量效益提高轉變;從成本和價格優(yōu)勢向綜合競爭優(yōu)勢轉變，促進形成以技術、品牌、質量、服務為核心的出口競爭新優(yōu)勢。2012年前三季度，我國液晶顯示板和集成電路累計出口610億美元，增長34.8%，增長動力來自企業(yè)創(chuàng)新力的提升。如蘇州綜保區(qū)的名碩電腦為WIN8新產品提供電子電路研發(fā)設計服務；昆山綜保區(qū)的神達集團從筆記本電腦代工成功轉型至生產自主品牌強固型電腦（野外軍用）。新技術、新工藝、新產品不斷涌現(xiàn)，將持續(xù)推動電子信息技術產業(yè)快速發(fā)展。為此，應根據(jù)市場和企業(yè)需求，制定有利于設計、品牌、營銷等業(yè)務發(fā)展的扶持政策，創(chuàng)造條件吸引電子信息技術企業(yè)設立區(qū)域乃至全球研發(fā)中心、售后服務中心、結算中心和物流分撥中心。

（三）堅持梯度開放形成區(qū)域開放特色

東部沿海和中西部地區(qū)資源稟賦不同，經濟發(fā)展水平有差異，在開放區(qū)域的政策設計上要體現(xiàn)多層次、多元化，預留足夠的調配空間。要堅持分類指導，統(tǒng)籌推進不同地區(qū)的加工貿易與服務貿易發(fā)展，鼓勵東部沿海和中西部地區(qū)在產業(yè)配套、資金結算、物流分撥等環(huán)節(jié)加強合作，主動調整產業(yè)鏈上下游的垂直分工。要繼續(xù)加大對中西部地區(qū)二線城市和邊境城市的政策和資金傾斜力度，支持其擴大對外開放，構建沿邊和內陸外向型經濟帶。同時，要創(chuàng)造條件，鼓勵各地因地制宜，合理規(guī)劃開放區(qū)域的產業(yè)布局，培育和引進特色優(yōu)勢產業(yè)和中小企業(yè)集群，促進戰(zhàn)略新興產業(yè)與服務業(yè)的協(xié)調發(fā)展。如天津濱海新區(qū)綜保區(qū)依托大飛機組裝項目，與國內西安、沈陽等地加強航空技術合作，引進國外航空零部件企業(yè)，積極發(fā)展上下游相關產業(yè)，形成了特色經濟區(qū)。

（四）推進國內國際兩個市場的均衡聯(lián)動

實踐表明，較為理想的開放型區(qū)域，應能靈活應對國際國內兩個市場的變化。因此，不能將綜保區(qū)僅視為發(fā)展外貿的區(qū)域，還應將它們建設成為內貿流通的重要節(jié)點。上海、蘇州綜保區(qū)和天津東疆保稅港區(qū)的經驗表明，有效連接國際國內兩個市場的關鍵是消除進口及流通環(huán)節(jié)中的政策性制約因素，發(fā)揮重點開放口岸和港口的“進、出、轉”優(yōu)勢，全力打造專業(yè)化、國際化的市場交易及電子商務平臺，完善大宗商品儲運及期貨保稅交割功能，推動商品進口-分撥-配送-展銷、零售的全流程便利化。上海、蘇州綜保區(qū)和天津東疆保稅港區(qū)均重視并規(guī)劃建設了大型保稅交易市場、商貿集散區(qū)和物流配送區(qū)，吸引國內外知名物流企業(yè)進駐，展示展銷高檔化妝品、食品、紅酒、機械設備等，促進了國際國內市場的有效對接。從發(fā)展趨勢看，我國將很快成為全球最重要的消費市場，重要消費品進口將成為影響內外經濟貿易平衡的重要因素。實現(xiàn)國際國內市場的均衡聯(lián)動，不僅是供需總量平衡與調控的需要，也是降低流通成本和平抑價格的需要，因此應盡快建成以我為主、面向全球的貿易管網(wǎng)和操作平臺，建立國際大宗商品儲運及交易網(wǎng)絡，推動進口、分撥、展銷、零售的全流程信息化，為健全國內市場體系，引導資源優(yōu)化配置創(chuàng)造條件。

三、政策建議

第一，順應全球價值鏈調整和跨國直接投資特點，抓緊完善開放區(qū)域的服務功能。抓好國發(fā)〔2012〕58號文的落實工作，繼續(xù)研究制定綜合保稅區(qū)的管理辦法和產業(yè)發(fā)展指引，盡快出臺綜保區(qū)開展研發(fā)、檢測、維修等業(yè)務的保稅監(jiān)管政策及操作流程。在蘇州綜保區(qū)和天津濱海新區(qū)綜保區(qū)進行全球維修檢測中心試點工作，協(xié)調落實相關稅收、環(huán)保、進出口檢驗檢疫、監(jiān)管賬冊核銷等配套政策。同時，對于綜保區(qū)開展一般貿易和進口內銷等業(yè)務，可借鑒上海等地的做法，給予一定的政策扶持。

第二，適時在部分綜保區(qū)啟動新一輪擴大開放試點。建議按照“一線放開、二線便捷、區(qū)內自由”的基本原則，在上海綜保區(qū)和天津東疆保稅港區(qū)開展“自由貿易園區(qū)”試點，區(qū)內實行特殊的外匯政策，允許企業(yè)試點離岸賬戶、增加專用賬戶的貿易融資和理財功能，實行更為寬松的外匯核銷政策，開展離岸金融試點。支持兩地開展集裝箱集拼中轉、船舶保稅登記，以及融資租賃等業(yè)務，全面提升口岸與港口的國際化水平。支持兩地的保稅港區(qū)建設進口貿易促進創(chuàng)新示范區(qū)，鼓勵發(fā)展國際貿易、現(xiàn)代物流、航運金融和制造研發(fā)融合集成的商務模式，進一步做大做優(yōu)進口貿易服務平臺，集聚以國際貿易業(yè)務為主導的國際性、區(qū)域性跨國公司總部和運營總部。

第三，引導東部和中西部的綜保區(qū)加強產業(yè)鏈合作。支持蘇州、鄭州、成都、重慶等地綜保區(qū)圍繞電子信息技術等主導產業(yè)進行合作，支持天津濱海新區(qū)綜保區(qū)與西安、沈陽、成都開展航空儀器設備制造、檢測維修等方面的合作。加快發(fā)展關區(qū)之間的保稅物流、展示營銷、分撥配送、電子商務等綜合業(yè)務。鼓勵地方依托整合后的綜保區(qū)和保稅港區(qū)，全力打造高新技術產業(yè)保稅加工和物流基地，吸引國內外大型企業(yè)設立研發(fā)中心、維修檢測中心、國際采購和分銷中心。推動有關地區(qū)和城市加強協(xié)作，共享智力資源，促進新材料、新能源、生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、汽車零部件、高端裝備等產業(yè)的發(fā)展，形成優(yōu)勢互補、輻射聯(lián)動的良好局面。

第四，繼續(xù)推進加工貿易轉型升級。在監(jiān)管方式、監(jiān)管平臺、審核流程等方面進行管理創(chuàng)新，加強企業(yè)誠信體系建設，全面實施區(qū)內企業(yè)分類監(jiān)管和風險管理措施，減少或簡化對區(qū)內物流操作的監(jiān)管環(huán)節(jié)，以對企業(yè)的監(jiān)管為主，輔以對貨物的抽查監(jiān)管，將環(huán)保、安全生產、能耗、用工、設備水平等指標納入加工貿易企業(yè)經營狀況與生產能力核查范圍，健全準入管理。全面實施加工貿易信息化管理，推行加工貿易聯(lián)網(wǎng)審批監(jiān)管平臺，由商務、銀行、海關、外匯等部門在同一網(wǎng)絡平臺審批監(jiān)管?！?/p>