門玉峰

(北京市社會科學院管理所，北京100101)

一、引言

近年來食品安全事件頻發(fā)，2012年的“老酸奶事件”“毒膠囊事件”乃至“老鼠肉冒充羊肉”等事件，給消費者身心健康造成了極大傷害，也充分暴露出我國食品安全監(jiān)管工作的漏洞和問題，而香港奶粉的限購令更是從側(cè)面反映了消費者對內(nèi)地食品安全的擔憂和失望，加強食品安全的監(jiān)管日益成為人們關注的熱點與焦點。然而一種食品從農(nóng)田到餐桌，要經(jīng)過生產(chǎn)、加工、貯藏、運輸和銷售等諸多環(huán)節(jié)，食品的供給體系漸趨于復雜化和國際化。在如此長的產(chǎn)業(yè)鏈條中，每一個環(huán)節(jié)都有污染食品的可能，如不采用先進的信息化管理手段，全程的食品安全控制是不可能實現(xiàn)的。如今，各級政府也越來越認識到食品安全信息的收集、使用、發(fā)布及監(jiān)測等工作的重要性。在《國務院辦公廳關于印發(fā)2013年食品安全重點工作安排的通知》(國辦發(fā)〔2013〕25號)中，強調(diào)要推進食品安全監(jiān)管信息化建設，根據(jù)國家重大信息化工程建設規(guī)劃，充分利用現(xiàn)有信息化資源，按照統(tǒng)一的設計要求和技術(shù)標準，建設國家食品安全信息平臺，2013年底前，完成主系統(tǒng)和子系統(tǒng)的總體規(guī)劃和設計。統(tǒng)籌規(guī)劃建設食品安全電子追溯體系，統(tǒng)一追溯編碼，確保追溯鏈條的完整性和兼容性，重點加快嬰幼兒配方乳粉和原料乳粉、肉類、蔬菜、酒類、保健食品電子追溯系統(tǒng)建設。

食品安全信息化管理主要指在食品安全法律、法規(guī)以及管理體制基礎上，利用先進的管理體系和信息技術(shù)、設備，建立相關廠商、政府機構(gòu)、大眾媒體以及相關中介機構(gòu)發(fā)布的與食品質(zhì)量安全相關的信息管理系統(tǒng)。實施食品安全信息化管理手段，可以起到對食品信息跟蹤和預警等作用，切實有效地將食品安全風險降到最低。在信息化建設迅速發(fā)展的今天，互聯(lián)網(wǎng)已成為人們獲取信息的重要途徑。通過網(wǎng)絡向廣大消費者快捷、方便、及時地提供食品安全信息，將有助于促進食品安全監(jiān)管體系的完善。可以說食品安全信息化是構(gòu)成食品安全監(jiān)管體系中不可或缺的組成部分，它的建立和完善可以有效地保障食品安全長效監(jiān)管機制的健全。而目前我國的食品安全信息化管理體系整體還存在很大的不足和缺陷，如食品安全信息成本太高;食品安全信息交流平臺還不完善，消費者獲取食品安全信息的渠道有限;政府負責食品安全監(jiān)管的相關部門與公眾之間缺少及時的信息交流等。

北京作為我國的首都，其信息化建設的進程不僅直接關系到其自身的食品安全，更是對其他城市起到試點和表率作用。近年來北京在食品安全信息化管理方面也作出了不少有益的嘗試，但與發(fā)達國家相比還有較大差距。因此，有必要針對北京食品安全信息化管理存在的問題提出對策。

二、發(fā)達國家食品安全信息化管理體系建設概況

食品安全事故頻發(fā)的根源在于信息的不對稱。對于在食品產(chǎn)業(yè)鏈中各個參與者之間存在的信息不對稱問題，應借鑒發(fā)達國家的做法和經(jīng)驗，通過健全政府信息監(jiān)管體系、信息傳播體系，搭建信息綜合管理平臺以及實施信息追溯和預警制度來對食品安全信息進行全程監(jiān)管，以有效保障食品質(zhì)量安全。在食品安全風險管理過程中，發(fā)達國家非常重視利用信息化手段來實現(xiàn)社會信息共享和信息透明。

美國政府強調(diào)食品安全制度建設和食品安全管理的公開性和透明度，建立了有效的食品安全信息系統(tǒng)，通過定時發(fā)布食品市場檢測等信息、及時通報不合格食品的召回信息、在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布管理機構(gòu)的議案等，使消費者了解食品安全的真實情況，增強自我保護能力。美國也是世界上最早重視開發(fā)利用政府部門信息的國家之一。1966年，美國就制定并通過了有關聯(lián)邦政府信息公開化的《信息自由法》，以促進政策結(jié)果的公開;1976年又制定了《陽光中的政策法》，這是《信息自由法》的姐妹法，適用于行政機關的會議公開，使公眾可以觀察行政會議的進程，取得會議的信息和文件，了解決策的程序，以促進決策過程的公開。同時，政府還提供平臺讓消費者參與食品安全管理，并加強對媒體的管理，要求媒體以客觀、準確、科學的食品信息服務于社會，不得炒作新聞，制造轟動效應謀取利益，造成消費者對食品安全的恐慌。美國法律要求政府在制定行政法規(guī)時，允許國內(nèi)外的任何個人和單位獲得政府決策依據(jù)的信息，并進行評論，確保法規(guī)修訂是在公開、透明、交互方式下進行的。美國同時也是世界上農(nóng)業(yè)市場信息化程度最高的國家，信息技術(shù)和信息體系的發(fā)達惠及了美國的農(nóng)業(yè)和食品業(yè)，這樣以信息為主導向農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、加工者、經(jīng)營者以及消費者提供及時、公開、平等和透明的信息服務。

美國政府在其食品安全制度的國家報告中，特別強調(diào)風險信息交流和傳播在風險評估與風險管理中的重要作用。首先，通過有效的信息發(fā)布和信息傳播使公眾健康免于受到不安全食品的危害。例如，在緊急情況下，政府將通過全國范圍內(nèi)各個層級的食品安全系統(tǒng)電信網(wǎng)和大眾媒體將緊急情況告知社會大眾，并通過信息分享機制告知國際組織(如世界衛(wèi)生組織)、地區(qū)組織和其他國家，使消費者和相關組織能夠及早進行預防。其次，通過風險信息交流提高風險分析的明確性和風險管理的有效性。管理部門風險分析程序也向社會大眾公開，接受社會大眾的評論和建議，可以發(fā)揮群策群力的作用。

歐盟為了增強食品安全工作的透明度，將食品安全管理局實施的環(huán)境風險評估、人類與動物健康安全風險評估結(jié)果以及其他的一些科學建議向公眾公布，管理委員會舉行的會議也允許公眾參加，并邀請消費者代表或其他感興趣的組織來觀察管理局的一些活動，使公眾可以廣泛獲取該局掌握的文件和信息。在歐盟的權(quán)威報告里，也把政府信息資源定義為最核心的國家資源和戰(zhàn)略性資源，政府作為社會的管理和服務部門，掌握著大多數(shù)的社會信息資源，同時，要對信息進行加工、存儲，向社會提供更多的信息服務，以促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。

在歐美，一些國家已經(jīng)實施檔案管理，農(nóng)場的每頭奶牛自出生之日起就有自己的檔案。加拿大聯(lián)邦、省級政府農(nóng)業(yè)部門都設立農(nóng)業(yè)信息服務中心，無償向農(nóng)場主、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)銷商、加工企業(yè)等提供農(nóng)業(yè)法規(guī)、政策、標準、災害、經(jīng)營管理及農(nóng)產(chǎn)品供求趨勢等信息服務。

在亞洲，自2001年以來，日本在JAS法的基礎上，開始試行并推廣農(nóng)產(chǎn)品與食品的追蹤系統(tǒng)。該系統(tǒng)給農(nóng)產(chǎn)品與食品戴上生產(chǎn)者(產(chǎn)地)、使用農(nóng)藥、加工廠家、原材料、經(jīng)過流通環(huán)節(jié)與其所有階段的日期等信息。借助于追蹤系統(tǒng)能夠迅速查到食品在生產(chǎn)、加工、流通等各個階段使用原材料的來源與制造的廠家以及銷售商店等記錄，同時也能夠追蹤掌握到食品的所在階段。這不僅在食品的安全性和質(zhì)量等方面能夠得到消費者的信賴，在發(fā)生食品安全事故時也能夠及時查出事故的原因并為追蹤有問題的食品以及將其回收上起到重要作用。2003年已開始對牛肉實施該系統(tǒng)。同時，日本全國農(nóng)協(xié)在2006年底之前，對通過全國農(nóng)協(xié)上市的肉類和蔬菜等所有農(nóng)產(chǎn)品編排識別號碼，實施身份管理制度，將下屬農(nóng)協(xié)生產(chǎn)的所有農(nóng)產(chǎn)品都編上號碼，在零售商店銷售時，必須標明該農(nóng)產(chǎn)品的名稱、產(chǎn)地、生產(chǎn)者、使用過的農(nóng)藥名稱、濃度、使用次數(shù)、使用日期以及農(nóng)產(chǎn)品的收獲、上市日期等具體數(shù)據(jù)。全國農(nóng)協(xié)還將這些具體的數(shù)據(jù)通過網(wǎng)絡公布，消費者可以通過網(wǎng)絡清楚地了解和確認所有農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和流通過程，以消除消費者對農(nóng)產(chǎn)品安全問題的擔心。

對國外發(fā)達國家食品安全信息管理體系的研究發(fā)現(xiàn)，食品安全信息的采集、分析、評估系統(tǒng)對食品安全信息的披露提供強有力的信息資源;信息平臺網(wǎng)絡化為食品安全信息的共享提供了方便、快捷的通道;食品溯源與預警管理是預防和控制食品質(zhì)量問題的重要手段。

三、北京市食品安全信息化管理的現(xiàn)狀

北京和上海是目前我國利用信息技術(shù)管理食品安全最好的城市。2003年，北京市“食品放心工程”協(xié)調(diào)小組與北京卓信達科技有限公司合作開發(fā)了“數(shù)碼防偽追溯系統(tǒng)”，這是一個集現(xiàn)代計算機、通訊網(wǎng)絡、數(shù)字密碼及高科技印刷等高新技術(shù)為一體的信息化防偽及管理系統(tǒng)，它通過最新一代的加密算法技術(shù)，為每一件產(chǎn)品自動生成一個唯一的20位數(shù)字防偽密碼，并在產(chǎn)品包裝上粘貼，如同為每件食品打上身份證號碼。該管理系統(tǒng)在全國屬首創(chuàng)，當時歐盟國家的此類系統(tǒng)也正在建設當中。

2004年，北京市農(nóng)業(yè)局和河北省農(nóng)業(yè)廳共同承擔了農(nóng)業(yè)部的“進京蔬菜產(chǎn)品質(zhì)量追溯制度試點項目”。2005年，北京市開展了自產(chǎn)蔬菜產(chǎn)品質(zhì)量追溯試點。憑借北京市農(nóng)業(yè)局與河北省農(nóng)業(yè)廳建設完成的北京市農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全追溯管理信息平臺，對農(nóng)產(chǎn)食品質(zhì)量安全的管理橫跨生產(chǎn)、包裝、加工及零售等各個環(huán)節(jié)，并覆蓋蔬菜、水果、畜禽和水產(chǎn)等多個領域，有效支撐了北京奧運會食品安全的管理。2008年奧運會的成功舉辦為中國食品可追溯機制建設提供了巨大的動力，以奧運食品安全追溯系統(tǒng)為契機，北京食品安全追溯系統(tǒng)正逐步走進普通市民的生活。2012年，北京市工商局部署在全市食品經(jīng)營者中逐步推行電子臺賬管理系統(tǒng)建設工作。

按照《食品安全法》的有關規(guī)定，食品經(jīng)營企業(yè)應當建立食品進貨查驗記錄制度，如實記錄食品的名稱、規(guī)格、數(shù)量、生產(chǎn)批號、保質(zhì)期、供貨者名稱及聯(lián)系方式、進貨日期等內(nèi)容，電子臺賬管理系統(tǒng)就是將以上記錄電子化，通過專門的軟件系統(tǒng)記錄經(jīng)營食品的基本信息，既能使食品經(jīng)營者完成進貨查驗、索證索票、進銷貨臺賬等法定義務，又能使食品經(jīng)營者完成自身的食品進貨、銷售、庫存、盤點、財務等內(nèi)部進銷存管理工作，同時滿足政府對企業(yè)的監(jiān)管要求，實現(xiàn)流通領域食品可追溯。電子臺賬管理系統(tǒng)從技術(shù)手段上實現(xiàn)了食品經(jīng)營者所售食品的可追溯，更好地保障首都市民的食品消費安全，進一步提升了北京流通領域食品安全的控制能力和現(xiàn)代化管理水平。

2013年初，北京海淀工商分局為推進食品安全信息化監(jiān)管的進程，建立食品安全長效監(jiān)管機制，在全區(qū)78家大型商場超市及農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場安裝推廣“流通環(huán)節(jié)食品安全電子信息公示系統(tǒng)”，保障消費者的知情權(quán)，進一步強化食品經(jīng)營單位的責任意識。與此同時，創(chuàng)建了“酒類食品流通電子監(jiān)管系統(tǒng)”，制定并實施《商品交易市場酒類經(jīng)營管理規(guī)范》?，F(xiàn)該系統(tǒng)已經(jīng)覆蓋北京錦繡大地農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場所有經(jīng)營酒類的區(qū)域。

盡管做出了一些有益的嘗試，但目前北京市食品安全信息化管理體系還是存在一定缺陷，主要體現(xiàn)在以下幾個方面:一是消費者對食品追溯體系的認知度低;二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度低;三是食品追溯體系不兼容，食品安全監(jiān)管體制的系統(tǒng)性不夠;四是食品安全信息交流平臺建設不完善，不能有效發(fā)揮其監(jiān)督管理的作用;五是公眾參與缺失，意見反饋不多。

四、完善北京市食品安全信息化管理體系的對策建議

(一)建立食品安全可追溯系統(tǒng)，加強追溯技術(shù)的開發(fā)應用

在歐美、日、韓等國家和地區(qū)，食品安全可追溯系統(tǒng)早已通過強制性手段普及。建設和完善食品安全可追溯體系既是中國食品參與國際貿(mào)易的要求，也是當前國內(nèi)食品安全形勢的需要。盡管北京在這方面已處于較先進水平，相對于發(fā)達國家還是存在差距。鑒于目前北京食品生產(chǎn)主體多為中小企業(yè)或分散客戶，生產(chǎn)集約化的程度不高，監(jiān)控條件較為薄弱的問題，應逐步探索出一些適合北京地區(qū)實際情況的食品信息可追溯管理模式，如日本的“替代營銷”，通過生產(chǎn)者、銷售商和消費者之間建立合作伙伴關系，通過直銷、集體購買(消費者合作社)和家庭配送的形式進行產(chǎn)品銷售，這可以精簡食品供應鏈的環(huán)節(jié)，縮短信息流的長度，減少交易主體，降低交易頻率，從而降低食品安全信息搜集、發(fā)現(xiàn)和傳遞成本。同時，還要加強追溯技術(shù)的開發(fā)應用，目前國際上應用較廣的RFID技術(shù)、計算機視覺技術(shù)等在我國處于研究示范階段，還沒有大范圍推廣應用。要實現(xiàn)食品的可追溯，必須進行技術(shù)攻關，開發(fā)出適合北京生產(chǎn)實踐的追溯產(chǎn)品。通過追溯系統(tǒng)強化食品生產(chǎn)、流通與服務企業(yè)的責任意識、信用意識和質(zhì)量意識，預防食品安全事故的發(fā)生。

(二)建立統(tǒng)一的食品安全信息管理和綜合服務平臺

食品從農(nóng)田到餐桌的整體鏈條中的食品安全監(jiān)管職責涉及到多個部門，所以食品安全信息管理必須要做到有效的統(tǒng)籌規(guī)劃與協(xié)作，構(gòu)建政府各部門之間統(tǒng)一、權(quán)威的食品安全信息發(fā)布平臺，實現(xiàn)監(jiān)管信息的互聯(lián)互通和資源共享，解決多頭發(fā)布、相互矛盾、誤導消費者、影響政府權(quán)威的問題。食品安全信息主要由農(nóng)業(yè)、工商、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、環(huán)保等部門負責發(fā)布，主要包括各部門對食品及其原料的種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、運輸、貯存、銷售等過程的監(jiān)管情況，以及在監(jiān)管過程中掌握的食品安全信息相關的新聞通告、政務公開、法律法規(guī)、投訴舉報服務以及其他相關信息。食品監(jiān)督檢查信息至少包括產(chǎn)品名稱、生產(chǎn)企業(yè)、產(chǎn)品批號以及存在食品安全問題的具體項目等內(nèi)容。所發(fā)布的食品安全信息全部對社會開放，公眾無需身份驗證即可方便、快捷地瀏覽、檢索所有信息。食品備案經(jīng)過審核后要及時發(fā)布，方便公眾查詢。信息的來源須遵循科學的原則，保證準確、客觀與公正。

(三)加快建設完善的食品安全信息網(wǎng)

食品安全信息網(wǎng)站是代表政府在食品安全監(jiān)管方面與生產(chǎn)經(jīng)營者、消費者互動和信息發(fā)布的唯一官方通道，也是食品安全信息管理和綜合服務平臺最好的展示渠道。食品安全信息網(wǎng)不僅代表了政府在食品安全監(jiān)管方面的積極形象和堅定決心，也是代表政府食品安全監(jiān)管情況的窗口，并能營造放心消費環(huán)境，是每個地方食品安全建設必需的內(nèi)容。因此，食品安全協(xié)調(diào)委員會成員單位要把能夠公開的靜態(tài)信息完整地公開，同時要及時更新動態(tài)信息，對于需公眾知悉的信息食品信息安全數(shù)據(jù)庫應提供便捷的查詢手段，以提高網(wǎng)站的點擊率和社會影響力。同時，要對各級食品監(jiān)管部門的所有工作人員進行培訓，使其都具有熟練的運用信息網(wǎng)絡系統(tǒng)履行監(jiān)管職責的能力。此外，還要組織社會各界，包括生產(chǎn)經(jīng)營者和廣大消費者進行食品安全信息化教育培訓、交流和合作工作，特別是對于負責家庭食品采購主體的家庭主婦和老年人，使他們掌握食品安全信息查詢方法。這樣，通過互聯(lián)網(wǎng)等多種渠道，實現(xiàn)市民與食品安全信息網(wǎng)絡服務平臺互動，實現(xiàn)食品安全信息網(wǎng)絡系統(tǒng)的效用最大化。

(四)政府監(jiān)管部門要加強同科研院所合作，正確引導大眾媒體輿論導向

加強政府監(jiān)管部門和科研院所的廣泛合作，尤其是在食品安全管理系統(tǒng)重大課題攻關、食品安全風險分析、風險評估、風險預警等方面。在這方面可以借鑒日本的經(jīng)驗，將食品安全風險分析和風險評估的職能賦予相關的專家機構(gòu)，政府部門則集中精力進行食品安全風險管理工作。針對食品安全信息化管理工作中幾個關鍵環(huán)節(jié)，由政府部門組織，提供專項經(jīng)費，利用科研院所的技術(shù)、人才優(yōu)勢，組織科研人員和專家進行專項攻關和研究。此外，由于食品安全信息影響廣泛，涉及到人民群眾的切身利益乃至生命，所以一旦有關食品安全相關的負面信息傳出，傳播速度就會特別快，如果出現(xiàn)誤傳、謠言，就會引起公眾的恐慌，其社會反響特別大，直接影響到人民群眾的日常行動、經(jīng)濟生活和生產(chǎn)就業(yè)。因此，大眾媒體在食品安全信息傳播中，應自覺地、理性地把握形勢大局，引領人民群眾正確認識、對待和努力改善食品安全問題。政府監(jiān)管部門一方面要加強同大眾媒體的聯(lián)絡、溝通，提供可供傳播的、權(quán)威的食品安全信息;另一方面則要加強對大眾媒體在輿論宣傳方面的正確引導，營造理性的輿論氛圍，服務改革發(fā)展穩(wěn)定的大局。

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