馬永方

摘 要：論文研究的方法主要以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論等重要思想中關(guān)于政府職能的理論為指導(dǎo)，運(yùn)用社會(huì)學(xué)和行政學(xué)等相關(guān)科學(xué)知識(shí)對(duì)和諧社會(huì)背景下的政府職能建設(shè)進(jìn)行探討和分析。運(yùn)用辯證法關(guān)于運(yùn)動(dòng)變化的觀點(diǎn)闡述政府職能建設(shè)的理論基礎(chǔ)；運(yùn)用辯證唯物主義觀點(diǎn)分析政府職能建設(shè)與和諧社會(huì)的關(guān)系；以一切從實(shí)際出發(fā)作為指導(dǎo)，分析我國(guó)政府職能建設(shè)中存在的不足及其原因；將理論與實(shí)踐相結(jié)合，提出和諧社會(huì)背景下我國(guó)政府職能建設(shè)的建議。

關(guān)鍵詞：政府職能；社會(huì)建設(shè)；管理創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：D62 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）03-0003-03

一、政府職能建設(shè)的理論基礎(chǔ)

（一）馬克思主義經(jīng)典作家政府職能基本理論

1.政府職能的有限論

政府管理源于原始社會(huì)人們對(duì)于自己權(quán)利的讓渡，讓一部分社會(huì)成員專門(mén)從事管理工作，實(shí)質(zhì)上是由生產(chǎn)力發(fā)展階段決定的社會(huì)分工而形成，所以政府管理是有限管理，它的管理不是無(wú)限的。

2.政府職能兩重論

政府有兩種基本職能：政府的政治統(tǒng)治職能和社會(huì)管理職能。政治統(tǒng)治職能主要是維護(hù)統(tǒng)治秩序和國(guó)家安定，社會(huì)管理職能是提高人民群眾的生活質(zhì)量、豐富和發(fā)展人民的精神文化生活以及解決民生需要。

3.政府職能正負(fù)作用論

該觀點(diǎn)認(rèn)為政府職能很可能帶來(lái)積極作用，也可能隨之帶來(lái)消極作用。政府的職能及可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，同時(shí)也會(huì)在一定的歷史條件下妨礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

4.政府職能權(quán)變論

該觀點(diǎn)認(rèn)為政府兩重職能在不同時(shí)期有不同的側(cè)重，在和平與建設(shè)時(shí)期以社會(huì)管理職能為主，在革命與戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期以政治統(tǒng)治職能為主。在國(guó)家和階級(jí)自行消亡的歷史過(guò)程中，政府職能也將隨之逐步消失。

馬克思主義經(jīng)典作家的政府職能基本理論為我國(guó)政府職能的界定、設(shè)置奠定了理論基礎(chǔ)。

（二）馬克思主義政府職能理論的中國(guó)化

馬克思主義經(jīng)典作家對(duì)政府職能基本理論的闡釋為毛澤東鄧小平等老一輩無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家對(duì)我國(guó)政府職能的探索奠定了基礎(chǔ)。在我國(guó)的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。

1.毛澤東的政府職能理論

在政治職能方面，毛澤東同志首先明確主張劃分黨和政府的職能，反對(duì)黨政職能不分。其次，毛澤東繼承了經(jīng)典作家的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政治統(tǒng)治職能理論，提出了人民民主專政理論。最后，他提出要正確處理中央與地方的關(guān)系，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。

在社會(huì)管理職能方面，毛澤東認(rèn)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)是一切工作的首位；注重中國(guó)工業(yè)的合理布局；統(tǒng)籌兼顧，抓重點(diǎn)，抓全面，搞好綜合平衡；國(guó)家要給企業(yè)適度放權(quán)。其次，關(guān)注政府的文化管理職能，積極引導(dǎo)文化的百家爭(zhēng)鳴。

2.鄧小平的政府職能理論

鄧小平繼往開(kāi)來(lái)，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征總結(jié)了我國(guó)政府的職能。首先，在十一屆三中全會(huì)以來(lái)，鄧小平多次強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)黨政分開(kāi)。政府要獨(dú)立負(fù)責(zé)地處理其職責(zé)范圍內(nèi)的問(wèn)題。其次，應(yīng)該強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)管理職能。鄧小平認(rèn)為，政府的根本職能主要是必須把經(jīng)濟(jì)建設(shè)搞好，明確提出要實(shí)行政府與企業(yè)分開(kāi)、政府管理與社會(huì)管理職能分開(kāi)的思想。

（三）黨的十五大以來(lái)我國(guó)政府職能建設(shè)理論

黨的十五大以來(lái)，隨著我國(guó)加入世界貿(mào)易組織，我國(guó)政府職能理論的豐富與發(fā)展進(jìn)入一個(gè)飛速發(fā)展期。我國(guó)政府職能建設(shè)的界限和范圍重點(diǎn)在調(diào)整政府與市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)等諸多關(guān)系；在政府職能結(jié)構(gòu)方面，政治職能、經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能之間的相互調(diào)適，以保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和正義；在政府職能實(shí)現(xiàn)方式的方面，包括行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段等，近兩年來(lái)，開(kāi)始注重社會(huì)管理手段和社會(huì)管理機(jī)制的創(chuàng)新。

二、當(dāng)前政府職能在現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題

（一）政府存在缺位和越位現(xiàn)象

政府的權(quán)力來(lái)源于人民的委托與授予，人民的整體意志與利益是政府權(quán)力的依據(jù)。然而我國(guó)自古以來(lái)就有著深厚的“權(quán)利本位”、“官本位”思想，造成我們政府權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)權(quán)力個(gè)人化、個(gè)人權(quán)力私利化，政府包攬公共權(quán)利、扮演多重角色，以致政府職能執(zhí)行效果不盡如人意。

政府職能中最突出的問(wèn)題是錯(cuò)位、缺位、越位的“三位”現(xiàn)象。所謂“錯(cuò)位”，就是政府既當(dāng)管理者，又當(dāng)受益者，既是“裁判員”，又是“運(yùn)動(dòng)員”，既在制定規(guī)則，也在執(zhí)行規(guī)則。

對(duì)于“缺位”現(xiàn)象，是指政府沒(méi)有履行職能或者沒(méi)有管理到位。比如近年來(lái)的生態(tài)惡化現(xiàn)象，問(wèn)題食品，以及三鹿奶粉等食品安全生產(chǎn)的事件。另外在弱勢(shì)群體權(quán)益保障方面做得不夠，政府公共支出大多用在基礎(chǔ)建設(shè)而缺乏公共投入。特別是90年代以來(lái)的房地產(chǎn)問(wèn)題，中低收入階層人數(shù)擴(kuò)大，而房地產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題在于各地方政府依賴賣(mài)地的財(cái)政收入模式，中低收入階層買(mǎi)不起住房。對(duì)于“越位”現(xiàn)象是指政府突破了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)之間應(yīng)有的邊界，承擔(dān)了若干管不了和管不好的職能，影響市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)育。表現(xiàn)為政府直接干預(yù)企業(yè)管理者對(duì)重大事項(xiàng)的決策，直接干預(yù)社會(huì)中介組織的人事安排和內(nèi)部管理，用行政手段強(qiáng)行推進(jìn)企業(yè)的兼并重組，地方政府和企業(yè)一起爭(zhēng)上市、爭(zhēng)投資項(xiàng)目等。

（二）政府職能存在異化問(wèn)題

政府職能在設(shè)定或履行過(guò)程中往往重視部門(mén)利益、甚至官員個(gè)人利益，從而忽視人民群眾利益。如一些地方政府單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、官員政績(jī)而無(wú)視國(guó)家環(huán)保法律法規(guī)，無(wú)視當(dāng)?shù)丨h(huán)境承受能力，急于招商引資，將高污染項(xiàng)目引入生態(tài)環(huán)境原本就很脆弱的地區(qū)。再者，他們甚至免收企業(yè)排污費(fèi)等所有行政費(fèi)用，對(duì)企業(yè)的檢查也需事前申請(qǐng)經(jīng)同意后方可進(jìn)入等。在現(xiàn)實(shí)生活中，一些政府部門(mén)機(jī)構(gòu)，政府官員居其位而不謀其政或不用心謀其政，服務(wù)意識(shí)非常淡薄，一些政府部門(mén)和公務(wù)員利用職權(quán)謀取非正當(dāng)利益，過(guò)度訴求自身利益。這些錯(cuò)位意識(shí)違背了人民的意愿，與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)水火不容，損害了政府形象。公眾對(duì)政府工作人員抱怨最多的用詞是：指手畫(huà)腳，冷漠相向，高高在上，辦事待人門(mén)難進(jìn)、事難辦、臉難看等等。

（三）政府對(duì)公共服務(wù)投入不足

西方發(fā)達(dá)國(guó)家非常注重建立完善公共服務(wù)制度，保障公民享受公共服務(wù)的機(jī)會(huì)平等。社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展程度比較高的國(guó)家，如丹麥、瑞典等國(guó)養(yǎng)老金基本上覆蓋全體雇員，醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率已達(dá)100%，而我國(guó)政府對(duì)公共服務(wù)的投入一直比較低，公共服務(wù)體系還不夠完善。我國(guó)的公共支出格局還帶有很濃厚的“建設(shè)財(cái)政”的特點(diǎn)。拿2008年為例，中央財(cái)政收入用于對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付達(dá)到22945.61億元。中央財(cái)政本級(jí)收入32671.99億元，占全國(guó)財(cái)政收入的53%，但中央財(cái)政本級(jí)支出只有13374.31億元，僅占全國(guó)財(cái)政支出的21%。地方財(cái)政支出中平均38%的資金來(lái)源于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，中西部地區(qū)財(cái)政支出平均54.4%的資金來(lái)源于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。公共支出過(guò)多地介入了市場(chǎng)領(lǐng)域，沒(méi)有為政府帶來(lái)很多的收益，相反卻增加了民間資本和企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)成本。大部分公共服務(wù)安排在政府沒(méi)有比較優(yōu)勢(shì)的用途上，導(dǎo)致用于社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保障的費(fèi)用明顯偏低，政府用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的費(fèi)用明顯偏高。

（四）公共服務(wù)體系尚不健全

當(dāng)前我國(guó)面臨著人口總量的高峰，養(yǎng)老問(wèn)題也日益擺在政府和公眾面前，越來(lái)越急迫，城市化的進(jìn)程中也會(huì)出現(xiàn)越來(lái)越多的社會(huì)問(wèn)題。人民群眾對(duì)于社會(huì)公共服務(wù)的需求越來(lái)越大。對(duì)我國(guó)政府公共服務(wù)的職能建設(shè)提出更高要求。城市化進(jìn)程的加速，讓我國(guó)在未來(lái)的40年中每年要承受1000萬(wàn)人由農(nóng)村進(jìn)入城市，并且要負(fù)擔(dān)這些新市民的公共服務(wù)需要，壓力之大可想而知。

現(xiàn)在我國(guó)的公共服務(wù)狀況存在著四個(gè)不適應(yīng)：一是與涉及其切身利益的實(shí)際問(wèn)題的要求和滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要不適應(yīng)；二是與建設(shè)全面的小康社會(huì)目標(biāo)的要求不適應(yīng)；三是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)不適應(yīng)；四是與加快政治體制改革和促進(jìn)人民民主不適應(yīng)。所以我們國(guó)家的公共服務(wù)存在著很大的缺失，如與民生密切相關(guān)的公共交通問(wèn)題、教育資源分配問(wèn)題、醫(yī)療保障、就業(yè)信息服務(wù)、社會(huì)保障的隨員異地遷移和安置問(wèn)題等。

（五）公務(wù)員的人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)需要改善

我國(guó)的公務(wù)員隊(duì)伍由于各種原因，導(dǎo)致人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理，總體素質(zhì)偏低，這會(huì)影響政府職能的履行效果。

第一，公務(wù)員人才隊(duì)伍知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理。公務(wù)員缺乏社會(huì)管理和行政管理的知識(shí)，不適應(yīng)社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新的需要。當(dāng)前我國(guó)的公務(wù)員大多是單一性學(xué)科人才，缺乏公共社會(huì)管理方面的專業(yè)知識(shí)技能，還有一些缺乏系統(tǒng)規(guī)范的管理方法和理論。

第二，政府公務(wù)員的學(xué)歷層次偏低。在今年“兩會(huì)”前，國(guó)家公務(wù)員局局長(zhǎng)尹蔚民說(shuō)，通過(guò)多年實(shí)踐鍛煉和大規(guī)模培訓(xùn)，整體素質(zhì)得到很大提高，公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。但總體說(shuō)來(lái)學(xué)歷層次不高，本科及以上層次人員比例小，難以適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變需求，有待進(jìn)一步提高。

第三，現(xiàn)有公務(wù)員隊(duì)伍應(yīng)變能力欠缺。大部分公務(wù)員還是依靠經(jīng)驗(yàn)行政，社會(huì)管理創(chuàng)新意識(shí)跟不上社會(huì)發(fā)展，缺乏管理經(jīng)驗(yàn)和決策能力。還有一部分公務(wù)員缺乏現(xiàn)代化的管理手段和服務(wù)意識(shí)，不能適應(yīng)我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的需要。

三、相關(guān)對(duì)策和建議

（一）加強(qiáng)現(xiàn)有公務(wù)員隊(duì)伍和能力建設(shè)

當(dāng)前必須努力提高廣大公務(wù)員的業(yè)務(wù)能力，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的培訓(xùn)，提高依法行政、拒腐防變和政治鑒別、計(jì)算機(jī)操作等能力，適應(yīng)我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的需要，成功地造就一支高素質(zhì)高水平公務(wù)員隊(duì)伍是當(dāng)前我國(guó)面臨的一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。面對(duì)社會(huì)問(wèn)題叢生和多發(fā)的群體性事件，我國(guó)公務(wù)員應(yīng)該具備社會(huì)工作能力，積極分析和正確妥善處理群體性事件。

（二）進(jìn)一步明確政府職能定位，積極發(fā)展社會(huì)組織

政府職能定位應(yīng)該明確，建設(shè)服務(wù)型政府。同時(shí)政府職能建設(shè)也要注重高效率行政，明確社會(huì)建設(shè)，積極發(fā)展社會(huì)組織和社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)。我國(guó)一直以來(lái)都是“大政府小社會(huì)”，當(dāng)前我黨提出了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)四位一體的理論，我們應(yīng)該積極發(fā)展社區(qū)民間組織，新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織。積極為民眾提供多元化的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，為社會(huì)穩(wěn)定事業(yè)建設(shè)“安全閥”。

（三）積極建立和完善社會(huì)保障制度

社會(huì)保障制度是國(guó)家通過(guò)立法，調(diào)整財(cái)政收入分配，保證困難公民的基本生活的制度。社會(huì)保障制度是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)充，是為了保證社會(huì)公平和正義，對(duì)于弱勢(shì)群體而言，具有重要意義，可以說(shuō)，社會(huì)保障制度是社會(huì)安全和穩(wěn)定的“減壓閥”、安全網(wǎng)。社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的三大支柱。

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)問(wèn)題比較多，如貧富分化問(wèn)題、農(nóng)民工問(wèn)題、養(yǎng)老問(wèn)題、勞資糾紛問(wèn)題，我國(guó)的社會(huì)保障制度在設(shè)計(jì)之初規(guī)定的社會(huì)保障水平比較低、社會(huì)保障覆蓋面比較狹窄，導(dǎo)致對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)保障明顯不力，現(xiàn)行的社會(huì)保障制度被戲稱為“富人的保護(hù)傘”，所以我國(guó)的社會(huì)保障體系應(yīng)該進(jìn)行修改和完善。

首先，擴(kuò)大社會(huì)保障面，提高社會(huì)保障水平。其次，強(qiáng)化社會(huì)保障制度整合對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)。社會(huì)保障的普遍受益將有助于社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)整合，降低改革的成本，保證弱勢(shì)群體的基本生活水平，減緩改革的阻力，促進(jìn)社會(huì)的公平和正義。

（四）加強(qiáng)司法建設(shè)保護(hù)弱勢(shì)群體的力度

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，弱勢(shì)群體的利益受損現(xiàn)象越來(lái)越多，而司法制度卻忽視保護(hù)弱勢(shì)群體的利益，失去了裁決社會(huì)公正的權(quán)威。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)確立司法制度的權(quán)威，進(jìn)而推動(dòng)司法工作以保護(hù)弱勢(shì)群體的救濟(jì)權(quán)，以及推動(dòng)司法援助向關(guān)懷弱勢(shì)群體為重點(diǎn)，積極轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的司法審判制度和理念，以保護(hù)弱勢(shì)群體作為司法公正的一種體現(xiàn)，進(jìn)而以司法公正推進(jìn)社會(huì)公平和正義事業(yè)。

（五）大力扶持和發(fā)展社區(qū)服務(wù)事業(yè)

由于社會(huì)轉(zhuǎn)型，越來(lái)越多的弱勢(shì)群體脫離了原先的單位，失去了單位的福利保障，而變成了社會(huì)人。而社會(huì)變遷的壓力和成本主要是由弱勢(shì)群體承擔(dān)的，所以我們應(yīng)該在社區(qū)積極發(fā)展社區(qū)服務(wù)，為弱勢(shì)群體創(chuàng)造良好的社區(qū)活動(dòng)空間，這樣也可以利用社區(qū)資源維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

在我國(guó)城市中，社區(qū)活動(dòng)雖然是面向全體社區(qū)居民，但弱勢(shì)群體是社區(qū)活動(dòng)的主要受益者。社區(qū)服務(wù)為弱勢(shì)群體提供了主要的活動(dòng)場(chǎng)所和基本的交往空間，可以使弱勢(shì)群體避免“被社會(huì)隔離”。當(dāng)前積極發(fā)展和扶持社區(qū)服務(wù)，是政府履行社會(huì)管理職能的基本表現(xiàn)，應(yīng)該吸引相應(yīng)專業(yè)的大學(xué)生人才隊(duì)伍進(jìn)入社區(qū)工作，如社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍、法學(xué)人才等。在現(xiàn)有的社區(qū)服務(wù)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步關(guān)懷和照顧弱勢(shì)群體，如在子女就學(xué)、下崗人員再就業(yè)、老人看護(hù)、青少年社區(qū)管理等方面提供更高質(zhì)量的社區(qū)服務(wù)。社區(qū)缺乏專業(yè)人才進(jìn)行社區(qū)活動(dòng)的策劃和組織，因此社區(qū)有必要獲得上級(jí)的支持，吸納招收社區(qū)工作專業(yè)人才，以有效地開(kāi)展社區(qū)活動(dòng)。專業(yè)的社區(qū)工作人才比如社會(huì)工作專業(yè)人才，可以利用專業(yè)的工作方法開(kāi)展工作。現(xiàn)有的社區(qū)管理人員大多是非專業(yè)的社區(qū)工作人才，而且年齡偏大，缺乏創(chuàng)新社區(qū)工作的活力，所以國(guó)家才會(huì)提出大力培養(yǎng)社會(huì)工作人才，就業(yè)方向面向基層社區(qū)，以改變現(xiàn)有的社區(qū)困境。

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（責(zé)任編輯：陳雅莉）