陳詠梅

摘要：為維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，中國在2006年制定、2009年修訂的《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》中規(guī)定了對(duì)外資并購的國家安全審查。由于對(duì)國家安全審查實(shí)體性規(guī)范和程序性規(guī)范的缺失，使得這些規(guī)定缺乏透明度且影響了其功效的發(fā)揮。國務(wù)院于2011年發(fā)布的《關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》在一定程度上彌補(bǔ)了上述缺陷。但中國仍應(yīng)借鑒美國外資審查委員會(huì)適用的相關(guān)規(guī)范，使中國的外資并購國家安全審查不但有章可循且具操作性，這對(duì)于捍衛(wèi)國家經(jīng)濟(jì)安全和繼續(xù)吸引外資以推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改革均有裨益。

關(guān)鍵詞：外資并購；安全審查；法律規(guī)制

中圖分類號(hào)：F752.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-723X（2013）02-0038-05

中國的外商投資和對(duì)外貿(mào)易推動(dòng)了中國向全球經(jīng)濟(jì)大國的轉(zhuǎn)型。在過去20多年的時(shí)間里，中國從全球化浪潮中受益匪淺。截至2012年3月，中國吸引外資金額達(dá)到了205億美元。①外商投資對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的積極影響不可置疑。外來資本在中國助推了工廠的建設(shè)，創(chuàng)造了就業(yè)，將中國引向了國際化市場(chǎng)，并帶來了重要的技術(shù)轉(zhuǎn)讓。這些新的技術(shù)不僅對(duì)中國的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有所裨益，而且對(duì)中國的軍事也有所裨益，因而從整體而言，有益于中國的國家安全。同時(shí)，外商投資對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的消極影響也不可忽視。例如在外資并購中國企業(yè)的實(shí)踐中出現(xiàn)的壟斷、規(guī)避法律、投機(jī)性并購和國有資產(chǎn)流失等現(xiàn)象對(duì)我國經(jīng)濟(jì)國家安全產(chǎn)生了不利的影響。在不希望對(duì)外資構(gòu)成不必要障礙的前提下，中國為保護(hù)自身國家安全，需要建立對(duì)外資的國家安全審查制度。目前，全球投資的下降促使中國積極探索既能促進(jìn)外商投資，又能有效地對(duì)外資進(jìn)行國家安全審查的制度體系。

一、中國外資并購國家安全審查的緣起

中國外資并購國家安全審查制度的建立源自于中國自身對(duì)外投資屢屢遭受限制的現(xiàn)實(shí)和借鑒其他國家立法、實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)。

（一）中國自身對(duì)外投資屢受限制

早在1990年，美國總統(tǒng)就曾阻止中國航天技術(shù)進(jìn)出口公司（China National Aero-Technology Import and Export Corporation）收購生產(chǎn)民用飛機(jī)零部件的美國曼姆科（Mamco Manufacturing Inc.）公司，該交易是迄今為止美國總統(tǒng)唯一一次利用外資審查法律授予的權(quán)力阻止外資收購美國企業(yè)。該案中，美國外國投資委員會(huì)（Committee on Foreign Investment in the United States， 以下簡(jiǎn)稱“CFIUS”）擔(dān)心中國航空技術(shù)進(jìn)出口公司為了獲取敏感的西方技術(shù)而規(guī)避美國的對(duì)外出口管制法律。②隨后，布什總統(tǒng)簽發(fā)了正式的反收購令，迫使中國航空技術(shù)進(jìn)出口公司撤回了對(duì)美國曼姆科公司的投資收購。

2005年，美國政府又阻止了一起中國公司收購美國公司的并購案。美國國會(huì)干涉了中國海洋石油有限公司（以下簡(jiǎn)稱“中海油”）對(duì)位于美國加利福尼亞州的尤尼科（Unocal）公司的收購。在中海油并購尤尼科的過程中，美國國內(nèi)遇到了極大的政治阻力。國會(huì)議員的反對(duì)之聲尤其強(qiáng)烈，聲稱“中海油的競(jìng)價(jià)應(yīng)該基于美國安全考慮而被拒絕”。 Ben White & Justin Blum， Chinese Consider Assurances to Unocal， Wash. Post， July 14， 2005， at D3.這最終導(dǎo)致美國眾議院促成布什總統(tǒng)阻止該交易。同年8月，尤尼科董事會(huì)建議股東接受美國雪佛萊公司的競(jìng)價(jià)，隨后，中海油退出了競(jìng)價(jià)，尤尼科股東投票同意了雪佛萊的競(jìng)價(jià)。

（二）各國實(shí)踐的基本經(jīng)驗(yàn)——以美國為視角

美國對(duì)外國直接投資的規(guī)范始于20世紀(jì)70年代，國會(huì)對(duì)大量流入美國市場(chǎng)的外國直接投資進(jìn)行調(diào)查。為此，國會(huì)通過了1974年的《外國投資研究法》（Foreign Investment Study Act of 1974）和1976年的《外國投資調(diào)查法》（Foreign Investment Survey Act of 1976）。這兩部法律規(guī)定，由總統(tǒng)負(fù)責(zé)收集外國投資的信息并向國會(huì)提供收集到的信息。當(dāng)時(shí)的福特總統(tǒng)認(rèn)為，行政機(jī)構(gòu)有責(zé)任對(duì)外國在美國的投資進(jìn)行監(jiān)控，并在外國投資領(lǐng)域協(xié)調(diào)一致地實(shí)施美國政策。 Exec. Order No. 11，858， 3 C.F.R. 990， 1975.福特總統(tǒng)將這一責(zé)任委任給了CFIUS。隨后，美國很快意識(shí)到，單單這些規(guī)定還不足以完成對(duì)外資的監(jiān)控。在此后30多年時(shí)間里，美國又通過了一系列法律，構(gòu)成目前對(duì)外國投資進(jìn)行國家安全審查的規(guī)范性制度。這些法律包括1988年《艾克森-佛羅里奧修正案》（Exon-Florio Amendment）、1992年《伯德修正案》（Byrd Amendment）和2007年《外國投資和國家安全法》（Foreign Investment and National Security Act of 2007）及其實(shí)施細(xì)則。

1.艾克森-佛羅里奧修正案

80年代，不斷增長(zhǎng)的外國直接投資加深了美國民眾對(duì)外國公司并購美國企業(yè)的擔(dān)憂，他們擔(dān)心這些并購有可能損害美國的國家安全。這樣的擔(dān)憂在1987年富士通（Fujitsu）案中得到了升華。富士通是一家日本的電子公司，欲收購美國的一家名為仙童（Fairchild）的半導(dǎo)體公司。很多人認(rèn)為半導(dǎo)體對(duì)于高科技的武器發(fā)展至關(guān)重要，同時(shí)還認(rèn)為，允許富士通收購仙童將進(jìn)一步鼓勵(lì)日本企業(yè)的反競(jìng)爭(zhēng)商業(yè)行為并迫使美國在軍民兩用技術(shù)市場(chǎng)依賴于日本供應(yīng)商。Jose E. Alvarez， Political Protectionism and United States International Investments Obligations in Conflict： The Hazards of Exon-Florio， Va. J. Intl L.， Vol.30， 1989， pp.56-63.國會(huì)為此召開了聽證會(huì)，以便決定是否需要以及如何阻止“富士通-仙童”的并購交易。國會(huì)議員普遍認(rèn)為，需要專門的立法授權(quán)去阻止外國直接投資，并進(jìn)而提出了對(duì)《技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)法》（Technology Competitiveness Act）的修正案——《外國投資、國家安全和核心商業(yè)修正案》（Foreign Investment， National Security， and Essential Commerce Amendment，Exon-Florio Amendment）。該修正案即為艾克森-佛羅里奧修正案，其本意是授權(quán)總統(tǒng)干涉任何威脅美國國家安全和對(duì)“核心商業(yè)”的接管、兼并、收購、合營(yíng)或許可協(xié)議。根據(jù)該修正案，對(duì)于一項(xiàng)外資并購，如果總統(tǒng)認(rèn)為有充分證據(jù)表明享有控制權(quán)的外國實(shí)體可能采取威脅美國國家安全的措施，并且除了美國《國家緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》外，其他法律規(guī)定不能提供充分、適當(dāng)?shù)臋?quán)力保護(hù)美國國家安全，則總統(tǒng)有權(quán)阻止該項(xiàng)外資并購。

2.伯德修正案

為了對(duì)可能威脅美國國家安全的外國投資做出有效應(yīng)對(duì)，《艾克森-佛羅里奧修正案》經(jīng)過重大改革以澄清CFIUS程序。1993年，國會(huì)通過1993年財(cái)政年度《國防授權(quán)法》（National Defense Authorization Act）修訂了《艾克森-佛羅里奧修正案》，被稱之為《伯德修正案》。該修正案規(guī)定，由外國政府控制或代外國政府行事的任何外國公司試圖兼并或收購某一美國公司，必須接受強(qiáng)制性的國家安全審查。在《伯德修正案》之前，所有的CFIUS審查都是自愿的。通過規(guī)定特定情況下國家安全審查的強(qiáng)制性義務(wù)，《伯德修正案》增強(qiáng)了美國政府對(duì)外國政府持股企業(yè)并購美國公司的監(jiān)察。

3.外國投資與國家安全法

《外國投資與國家安全法》（以下簡(jiǎn)稱FINSA）的通過是美國對(duì)迪拜港口世界（Dubai Ports World，以下簡(jiǎn)稱“DP世界”）試圖購買美國港口營(yíng)運(yùn)權(quán)的直接回應(yīng)。Jason Cox， Regulation of Foreign Direct Investment After the Dubai Ports Controversy： Has the U.S. Government Finally Figured Out How to Balance Foreign Threats to National Security Without Alienating Foreign Companies？， J. of Corp. L.， Vol.34， 2008， p.300.迪拜港口事件始于2006年2月，當(dāng)時(shí)“DP世界”試圖購買一家營(yíng)運(yùn)美國5個(gè)港口的英國公司，該英國公司名為半島及東方輪船公司（Peninsular and Oriental Steam Navigation Company，以下簡(jiǎn)稱“P&O;”）?！癉P世界”是一家由阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國政府持有大部分股份的控股公司。收購前，“DP世界”自愿向CFIUS提出了申請(qǐng)，請(qǐng)求對(duì)該并購行為進(jìn)行國家安全審查。CFIUS在30天之內(nèi)即給予了批準(zhǔn)，而并沒有如同《伯德修正案》所要求的那樣對(duì)外資政府持股的投資進(jìn)行45天的審查。Deborah M. Mostaghel， Dubai Ports World Under Exon-Florio： A Threat to National Security or a Tempest in a Seaport？， Alb. L. Rev.， Vol.70， 2007， pp.606-607.

該事件爆發(fā)之初，美國民眾及眾多國會(huì)議員發(fā)表了公開的批評(píng)意見，認(rèn)為CFIUS的審查就如同僅蓋上橡皮圖章（rubber-stamping）一樣輕率。Edward M. Graham & David M. Marchick， US National Security and Foreign Direct Investment， Inst. for Intl Econ， 2006， pp.136-139.該并購交易在CFIUS獲得批準(zhǔn)之后引起了國會(huì)密切關(guān)注，掀起了一場(chǎng)美國政治上的反對(duì)浪潮。在國會(huì)和美國民眾的強(qiáng)烈反對(duì)聲中，“DP世界”最終自愿撤回了其在“P&O;”中持有的股份，并將所有股份轉(zhuǎn)賣給了一家美國公司——AIG全球投資集團(tuán)。隨后，國會(huì)通過了FINSA。

FINSA旨在澄清《艾克森-佛羅里奧修正案》中所規(guī)定的國家安全審查的范圍，同時(shí)增加了CFIUS審查的透明度，強(qiáng)化了CFIUS的報(bào)告要求。2008年12月22日，作為FINSA實(shí)施細(xì)則的《關(guān)于外國人收購、兼并和接管的條例》（Regulations Pertaining to Mergers， Acquisitions， and Takeovers by Foreign Persons）開始生效，下文中，筆者將《外國投資和國家安全法》及其實(shí)施細(xì)則《關(guān)于外國人收購、兼并和接管的條例》統(tǒng)稱為“CFIUS規(guī)則”。該條例進(jìn)一步澄清了CFIUS的審查規(guī)范。這些專門立法和規(guī)定，一方面賦予了CFIUS的國家安全審查權(quán)，另一方面也限制了CFIUS的權(quán)力濫用。

二、中國外資并購國家安全審查制度淵源

現(xiàn)代中國外商直接投資的歷史并不長(zhǎng)。1983年以前，中國法律禁止外國投資者購買中國公司的股份。中國經(jīng)濟(jì)從1978年開始進(jìn)行了自由化改革，中國政府隨后對(duì)中國資本投資和外國資本投資放松了管制。然而，從1983年到2003年，中央政府處理外資對(duì)國內(nèi)企業(yè)的并購均建立在個(gè)案基礎(chǔ)上。2003年4月，原中華人民共和國對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部頒布了《外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“暫行規(guī)定”），該規(guī)定為規(guī)范外國投資者并購國內(nèi)企業(yè)提供了一個(gè)粗略的藍(lán)本。為吸引國際資本、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，中國政府逐步放開市場(chǎng)準(zhǔn)入，歡迎外資購買中國企業(yè)的股份。

盡管如此，在過去十幾年時(shí)間里，中國逐漸關(guān)注外資對(duì)中國的負(fù)面影響。人們擔(dān)心外資企業(yè)在中國的新興市場(chǎng)被授予過多優(yōu)惠，占據(jù)了中國不少市場(chǎng)份額，與此同時(shí)，卻脫離了中央政府足夠的監(jiān)控。2005年的中國“三一集團(tuán)有限公司”（以下簡(jiǎn)稱“三一”）和美國“凱雷集團(tuán)”（Carlyle Group，以下簡(jiǎn)稱“凱雷”）競(jìng)爭(zhēng)并購江蘇“徐工建設(shè)機(jī)械集團(tuán)”（以下簡(jiǎn)稱“徐工”）一案成為上述擔(dān)憂的催化劑。凱雷是第一個(gè)與徐工達(dá)成并購協(xié)議的當(dāng)事方。在“三一”的并購要價(jià)被拒絕之后，“三一”發(fā)起了公眾對(duì)凱雷意欲并購徐工的反對(duì)之聲。面對(duì)公眾的反對(duì)，商務(wù)部中止了對(duì)該并購的審查。在經(jīng)歷三次修改后，“凱雷”入股“徐工”方案仍然沒有獲得商務(wù)部的批復(fù)。其間，國內(nèi)工程機(jī)械類企業(yè)代表和專家、學(xué)者紛紛就外資并購“徐工”是否危及國家產(chǎn)業(yè)安全、“徐工”國有資產(chǎn)價(jià)值是否被低估展開了激烈討論。該案中，商務(wù)部有效地利用了審查的自由裁量權(quán)去平息政治敏感的并購行為。經(jīng)濟(jì)政策自由化和政治壓力的矛盾，以及確保國家安全的意念促成了中國制定對(duì)外資并購進(jìn)行國家安全審查的新規(guī)則。在“凱雷”并購受挫的2006年，也同時(shí)為上述“中海油”并購尤尼科失利之后，商務(wù)部及國家其他部委聯(lián)合頒布了2006年的《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱2006年《并購規(guī)定》）。

2008年8月1日實(shí)施的《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》）明確提出對(duì)涉及國家安全的外資并購交易進(jìn)行國家安全審查。為保證上述2006年《并購規(guī)定》與《反壟斷法》和《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》相一致，2009年6月，商務(wù)部對(duì)2006年《并購規(guī)定》進(jìn)行了修訂（以下簡(jiǎn)稱2009年《并購規(guī)定》）。文章中凡未特別指稱2006年《并購規(guī)定》或2009年《并購規(guī)定》之處，均同時(shí)指稱這兩個(gè)《并購規(guī)定》。2009年《并購規(guī)定》共計(jì)58條，對(duì)2003年的26條《暫行規(guī)定》進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性擴(kuò)充，對(duì)2006年的61條《并購規(guī)定》進(jìn)行了必要的調(diào)整和修改。兩個(gè)《并購規(guī)定》新增的條款除了與《暫行規(guī)定》明顯的不同之處以外，還澄清了《暫行規(guī)定》的模糊之處，修改后的條款似乎掃清了外國投資者并購中國企業(yè)所有權(quán)的障礙。參見《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》第27～29條。這些規(guī)定允許外國投資者以其持有的境外公司股權(quán)，或者境外公司以其增發(fā)的股份，作為支付手段，購買境內(nèi)公司股東的股權(quán)或者境內(nèi)公司增發(fā)的股份。在這一規(guī)定之前（即在《暫行規(guī)定》中），此種支付方式是被禁止的。盡管如此，其他一些條款，例如關(guān)于外資并購國家安全審查的2006年《并購規(guī)定》第12條，新修訂的2009年《并購規(guī)定》對(duì)此未做任何補(bǔ)充或修改。由于該條規(guī)定對(duì)外資并購國家安全審查的審查內(nèi)容規(guī)定不清，審查程序規(guī)定不明，難免不會(huì)引發(fā)外國投資者的擔(dān)憂，這無論對(duì)構(gòu)建中國外資并購國家安全審查制度，還是對(duì)有效吸引外資都帶來了不穩(wěn)定的因素。

鑒于此，國務(wù)院于2011年2月3日發(fā)布了《關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》（以下簡(jiǎn)稱“通知”），明確將在中國建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度。該《通知》解決了上文中提到的中國外資并購國家安全審查中存在的諸多問題，如明確了并購安全審查的范圍、并購安全審查的內(nèi)容、并購安全審查的工作機(jī)制及審查程序，但該《通知》仍有待進(jìn)一步完善。

三、中國外資并購國家安全

審查的缺陷及完善 中國外資并購國家安全審查制度主要的缺陷表現(xiàn)在某些規(guī)定不透明。不透明的規(guī)定可能會(huì)對(duì)中國的外商投資帶來非預(yù)期的效果。因?yàn)橐?guī)則內(nèi)容的含糊可能引發(fā)投資主體為保護(hù)自身利益而采取自保的措施，最常見的自保措施可能就是望而卻步了。因此，不透明的規(guī)定會(huì)挫傷投資者在中國投資的積極性。我們有必要考慮對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充、細(xì)化，增強(qiáng)其透明度。

（一）定義關(guān)鍵性術(shù)語或指明判斷依據(jù)

中國外資并購國家安全審查規(guī)定中指出了外資并購安全審查的范圍如外國投資者并購境內(nèi)關(guān)系國家安全的重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要運(yùn)輸服務(wù)、關(guān)鍵技術(shù)、重大裝備制造等企業(yè)。參見《通知》第一條第一項(xiàng)。，規(guī)定了外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的情形以及“外國投資者取得實(shí)際控制權(quán)”的含義等。其中關(guān)于“外國投資者取得實(shí)際控制權(quán)”含義的規(guī)定彌補(bǔ)了前述《并購規(guī)定》對(duì)外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)取得實(shí)際控制權(quán)中的“實(shí)際控制權(quán)”含義的模糊不清，但目前的規(guī)定仍未定義其他一些關(guān)鍵性的術(shù)語，如“重要農(nóng)產(chǎn)品”、“重要基礎(chǔ)設(shè)施”、“關(guān)鍵技術(shù)”等術(shù)語的具體含義為何，人們不得而知。近年發(fā)生的并購案例也很難說明需要遞交國家安全審查的交易范圍。例如：商務(wù)部基于國家經(jīng)濟(jì)安全的原因發(fā)起了對(duì)一系列外資并購案的審查，有對(duì)炊具公司的收購，對(duì)紙業(yè)生產(chǎn)商、零售商、醬油制造商、汽車制造商、水泥制造商和鋼鐵制造商的收購。對(duì)這些收購案的國家安全審查調(diào)查我們認(rèn)為都是必要的，但這首先需要我們的立法或規(guī)章制度透明，清楚地規(guī)定哪些領(lǐng)域的交易需要接受國家安全制度的審查。術(shù)語定義的缺失造成的結(jié)果是，外國投資者極可能認(rèn)為中國的國家安全審查是廣泛而不透明的，甚至還會(huì)被認(rèn)為是以審查之名行保護(hù)主義之實(shí)。

完善相關(guān)規(guī)定時(shí)，要么考慮對(duì)“重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要運(yùn)輸服務(wù)、關(guān)鍵技術(shù)、重大裝備制造”等術(shù)語進(jìn)行定義，如果定義困難，則可考慮指明審查部門判斷的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)，為國務(wù)院指定的聯(lián)席會(huì)議提供進(jìn)行國家安全審查時(shí)需要考慮的因素。這樣，則可能避免投資者將審查視為保護(hù)主義的工具。另外，這樣的完善可以使并購交易的國家安全審查規(guī)范化，有助于確保更大程度的可預(yù)見性和審查結(jié)果的一致性。

（二）將并購安全審查的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步具體化

目前的規(guī)定指出了對(duì)外資并購交易審查的內(nèi)容，這對(duì)受審方和審查方雙方都至關(guān)重要。但沒有明確的審查標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)使得審查機(jī)關(guān)“同意”或“不同意”的決定取決于自由裁量之中，這往往會(huì)授人以柄。中國對(duì)外資并購交易的審查內(nèi)容包括：并購交易對(duì)國防安全，包括對(duì)國防需要的國內(nèi)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、國內(nèi)服務(wù)提供能力和有關(guān)設(shè)備設(shè)施的影響；并購交易對(duì)國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的影響；并購交易對(duì)社會(huì)基本生活秩序的影響；并購交易對(duì)涉及國家安全關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力的影響。審查過程中，如何來確定這些影響，即確定這些影響的具體標(biāo)準(zhǔn)是什么，不甚清楚，不明確的規(guī)定可能對(duì)于當(dāng)事人而言就成了捉迷藏的游戲。

當(dāng)國務(wù)院規(guī)定的部際聯(lián)席會(huì)議在對(duì)外資并購境內(nèi)企業(yè)進(jìn)行審查時(shí)，除宏觀的一些標(biāo)準(zhǔn)外，從操作層面上講，應(yīng)該有一些具體的操作規(guī)定。如美國“CFIUS規(guī)則”列舉了外國投資委員會(huì)和總統(tǒng)在審查外國投資國家安全時(shí)所需考慮的11種因素及大量的次級(jí)因素，這些因素包括交易對(duì)核心基礎(chǔ)設(shè)施，包括重大能源資源的潛在影響；交易對(duì)關(guān)鍵技術(shù)的潛在影響；軍事產(chǎn)品、設(shè)備和技術(shù)被轉(zhuǎn)移至國防部認(rèn)為對(duì)美國利益存在潛在軍事威脅的國家之交易的潛在影響；對(duì)美國能源及其他重要資源、原材料來源需求長(zhǎng)期規(guī)劃的影響；并購方母國安全性的排位情況，等等。50 U.S.C. App. § 2170（f）.

（三）提供規(guī)范性指南以明示投資者

國務(wù)院賦予部際聯(lián)席會(huì)議權(quán)力去采取必要的措施以消除并購行為對(duì)國家經(jīng)濟(jì)安全的影響。這彌補(bǔ)了《并購規(guī)定》無審查時(shí)限的缺陷，規(guī)定了并購安全審查程序，但對(duì)于外資并購申請(qǐng)國家安全審查需要提供哪些申報(bào)材料，仍未明確。在中國，一個(gè)外資并購項(xiàng)目可能同時(shí)進(jìn)行三項(xiàng)審查，即常規(guī)的外資并購審查、反壟斷審查和最新的外資并購安全審查，商務(wù)部如何在一個(gè)項(xiàng)目中協(xié)調(diào)這三項(xiàng)審查以及這三項(xiàng)審查需要提交的申報(bào)材料是否相同還是有所區(qū)別，這些對(duì)于受審者而言均是需要明確的問題。實(shí)際上，《并購規(guī)定》第21條、第22條、第23條和第24條也規(guī)定了外資并購一般審查需要提供的詳細(xì)資料，《并購規(guī)定》第32條、第42條和第44條還規(guī)定了當(dāng)交易滿足其他要求時(shí)需要提供的額外信息。但外資并購一般審查要求提交的文件資料與外資并購國家安全審查需要提交的資料是否相同？如有不同，有何不同等問題，《并購規(guī)定》規(guī)定不明，上述《通知》對(duì)此亦無任何規(guī)定，應(yīng)對(duì)此問題加以明確。

申報(bào)不充分可能引發(fā)商務(wù)部及其他相關(guān)部門采取激進(jìn)的措施阻止并購的完成，但過多內(nèi)容的申報(bào)則可能既加重外商投資者時(shí)間和資源的負(fù)擔(dān)，同時(shí)加重我國行政部門審查的負(fù)擔(dān)。因此，在實(shí)體性方面完善我國外資并購國家安全審查的同時(shí)，我們還有必要制定程序性的指南以確保審查效率和功效。該指南除應(yīng)規(guī)定審查所需要的步驟、時(shí)間外，還應(yīng)規(guī)定投資者需提交的國家安全審查報(bào)告內(nèi)容，這樣才能為聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行國家安全審查提供必要的信息，并避免在報(bào)告中提供要么過于繁雜，要么過于簡(jiǎn)短的信息。

四、結(jié)語

國務(wù)院目前授權(quán)部際聯(lián)席會(huì)議行使外資并購國家安全審查的權(quán)力，這一授權(quán)類似于美國對(duì)CFIUS的授權(quán)。然而，CFIUS行使權(quán)力的內(nèi)容和程序均有直接的法律規(guī)定和規(guī)范性指南予以明確，這些規(guī)定確保了對(duì)外資國家安全審查的效率和功效。遺憾的是，國務(wù)院的《通知》除在立法層級(jí)上有所欠缺之外，雖然對(duì)《并購規(guī)定》實(shí)體上和程序上的模糊給予了很大程度的澄清，但仍然缺乏明晰的規(guī)范性安排。規(guī)范的缺失不必要地使我國的國家安全審查程序復(fù)雜化，這有可能挫傷外資投資的熱情。鑒于此，我們有必要對(duì)外資并購國家安全審查在操作層面上進(jìn)一步進(jìn)行細(xì)化、完善，同時(shí)，我們對(duì)該制度的運(yùn)行還將拭目以待。