趙 昕

(西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，四川 南充 637002)

根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)期的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，大凡經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，矛盾集中，群體性事件就會(huì)明顯增多，而且往往參與事件的人數(shù)眾多、影響面廣，在較短時(shí)間內(nèi)突然爆發(fā)的一部分群體與另一部分群體之間、一部分群體與政府部門之間、一部分群體與企事業(yè)單位之間的沖突和對(duì)抗成為主要的矛盾體［1］p136。從最近的統(tǒng)計(jì)情況看，群體性事件多發(fā)生于城鎮(zhèn)，涉及財(cái)產(chǎn)、權(quán)益以及民族、宗教和金融等事務(wù)，其表現(xiàn)形式也多種多樣，諸如聚眾上街、集體上訪、圍堵交通或在黨政機(jī)關(guān)靜坐請(qǐng)?jiān)浮⒘T工集會(huì)、游行示威甚至騷亂、暴亂，引起群眾圍觀和引發(fā)大眾恐慌等。

經(jīng)驗(yàn)告訴我們，我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期各種社會(huì)問(wèn)題集淀與積聚，如果處理得不當(dāng)，不僅不能消解社會(huì)矛盾，反而火上澆油，容易激發(fā)更大規(guī)模的群體事件。這就要求政府有關(guān)部門不僅僅要學(xué)會(huì)在復(fù)雜環(huán)境中怎樣“滅火”，還要學(xué)會(huì)在穩(wěn)定時(shí)期如何“防火”。換句話說(shuō)，只有了解群體性事件發(fā)生的起因，才可能真正面對(duì)矛盾沖突的實(shí)質(zhì)，找到平息、疏導(dǎo)、解決群體性事件的辦法，避免事態(tài)的擴(kuò)大。

一 我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期群體性事件的成因

從總體來(lái)看，社會(huì)轉(zhuǎn)型期群體性事件是社會(huì)群體矛盾激化的表現(xiàn)。我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期因利益分化、重組，地方政府經(jīng)濟(jì)權(quán)限與地方企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益矛盾的激化，人民群眾對(duì)社會(huì)貪污腐敗現(xiàn)象的不滿，以及現(xiàn)行社會(huì)管理體制與公共政策對(duì)長(zhǎng)期存在的矛盾不能有效作出回應(yīng)，人民群眾的積怨沒(méi)有相應(yīng)的疏通反饋渠道，就必然地爆發(fā)局部的群體性事件。如果再加上我們一些地方政府部門及行政官員，對(duì)所存在的問(wèn)題麻木、缺乏敏銳性，在處理群體性事件時(shí)方法簡(jiǎn)單、粗暴，激化矛盾，就會(huì)使本來(lái)可以通過(guò)對(duì)話、協(xié)商、調(diào)解解決的事件，演變?yōu)榇笠?guī)模的造成群眾死傷的群體性事件。因此，深入透析社會(huì)轉(zhuǎn)型期群體性事件高頻率發(fā)生的原因，是化解矛盾，維持社會(huì)穩(wěn)定大局的首要因素:

第一，各種社會(huì)矛盾的集中是群體性事件的歷史積淀。群體性事件的發(fā)生與我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展滯后所凸顯出的問(wèn)題不可分割，可以說(shuō)它是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期各種矛盾與社會(huì)問(wèn)題的一種綜合癥。只不過(guò)，社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期加速了社會(huì)分化，尤其是改革更加刺激和加劇了社會(huì)分化，新的利益群體和階層的形成，社會(huì)各階層之間利益差距增大，新舊利益群體和地方政府經(jīng)濟(jì)管轄權(quán)利在爭(zhēng)奪有限社會(huì)資源控制權(quán)時(shí)不斷發(fā)生利益沖突。我國(guó)改革開放促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也使我國(guó)利益分配格局發(fā)生了變化。如居民收入差距日益擴(kuò)大，低收入人群在整個(gè)社會(huì)中所占的比重偏大，這樣就引發(fā)社會(huì)的相對(duì)貧困，在低收入者得不到改善與發(fā)展的機(jī)會(huì)的同時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)一部分先富起來(lái)的人并非都是通過(guò)誠(chéng)實(shí)與合法勞動(dòng)所得，而是利用權(quán)力尋租而富裕起來(lái)，這就加大了社會(huì)的仇富心理。而我們慣常的社會(huì)管理機(jī)制和社會(huì)整合模式難以適應(yīng)急劇變化的社會(huì)需求。這一系列問(wèn)題在各種社會(huì)矛盾不斷積聚的狀況下，社會(huì)穩(wěn)定的系數(shù)隨之降低，而當(dāng)積聚總量超過(guò)一定限度，群體性事件的出現(xiàn)就在所難免了。這是一種現(xiàn)實(shí)的客觀存在。

第二，政府政策的試探性與執(zhí)行的有效性存在某些問(wèn)題。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府對(duì)一些公共政策一味“摸著石頭過(guò)河”，沒(méi)有科學(xué)發(fā)展觀，缺乏科學(xué)的充分論證，或考慮不全面，或?qū)嵤┑臈l件、時(shí)機(jī)還不成熟，所作出的公共政策選擇超越了民眾的承受力，在某些方面也損害了民眾的利益，就會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾，爆發(fā)群體性事件。諸如，在企業(yè)改制過(guò)程中下崗職工的基本生活如何有效保障，一些企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善，職工拿不到工資、生活困難等涉及面大、影響時(shí)間長(zhǎng)的民生問(wèn)題是否應(yīng)該進(jìn)行社會(huì)聽證后再慎重出臺(tái)，征地拆遷以及補(bǔ)償安置等政策落實(shí)中如何限制地方政府和開發(fā)商的權(quán)限以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益等等。一些地方不僅政策出臺(tái)缺乏依據(jù)，從政策落實(shí)中的時(shí)效性看，很多政策已明顯不能適應(yīng)變化的形勢(shì)，仍然以權(quán)強(qiáng)行推行，不作及時(shí)調(diào)整;從政策執(zhí)行的有效性上看，一些地方政府甚至采取了強(qiáng)制的乃至暴力的做法來(lái)掩蓋政策執(zhí)行中的非理性。況且，我們一些政府官員長(zhǎng)期以來(lái)習(xí)慣于著眼政績(jī)，追求形象工程，將民眾的利益訴求束之高閣。相反，民眾在自己利益得不到保證的反感心理支配下，不由自主地將眼光聚焦在執(zhí)法部門的亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款等非法行政上，一旦有社會(huì)突發(fā)事件，群眾就有可能借圍觀之機(jī)發(fā)泄不滿。

第三，政府與民眾溝通管道不暢，信息疏通機(jī)制不健全。長(zhǎng)期以來(lái)，自上而下的行政管理體制的封閉性導(dǎo)致政府與民眾之間缺乏有效及時(shí)的溝通。政府溝通習(xí)慣于通過(guò)基層政府自下而上的層層匯報(bào)來(lái)了解社情民意，同時(shí)更習(xí)慣于通過(guò)自上而下的文件傳達(dá)、會(huì)議、通知、公示來(lái)發(fā)布信息。如此缺乏溝通的社會(huì)管理機(jī)制，必然會(huì)使矛盾囤積，甚至激化。此外，政府對(duì)新聞媒體和民間輿論管理過(guò)嚴(yán)、過(guò)死，常常一旦發(fā)生問(wèn)題，就千方百計(jì)封鎖信息，結(jié)果越是這樣遮遮掩掩，政府的誠(chéng)信就越是受到損害，流言也就越多，社會(huì)穩(wěn)定性就越受到影響。

第四，社會(huì)結(jié)構(gòu)的制度性“失范”。以研究風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)而享有世界聲譽(yù)的德國(guó)學(xué)者烏利希·貝克認(rèn)為，我們面對(duì)的許多風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)大都是人為的，風(fēng)險(xiǎn)的根源不是在“我們之外”的另一種力量，而是往往就長(zhǎng)期存在于我們的制度結(jié)構(gòu)當(dāng)中?，F(xiàn)在人們已經(jīng)愈來(lái)愈清楚，我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的社會(huì)沖突和危機(jī)，更多地源于我們某些領(lǐng)域的制度結(jié)構(gòu)“失范”與權(quán)力腐敗。腐敗的危害在于“亡黨亡國(guó)”已經(jīng)不是危言聳聽。近些年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)獲得了高速發(fā)展，但是權(quán)力高度集中不受制約的現(xiàn)象與多重的制度結(jié)構(gòu)失衡極可能將我們推到“拉美陷阱”的邊緣:傳統(tǒng)道德滑坡，社會(huì)誠(chéng)信喪失，基尼系數(shù)高企，地區(qū)利益之間的政治經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重失衡，畢業(yè)即失業(yè)導(dǎo)致的新“讀書無(wú)用論”重新抬頭，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)加劇，政治經(jīng)濟(jì)精英結(jié)盟抗?fàn)?，弱?shì)群體期待街頭政治，住房、醫(yī)療、教育成為民生問(wèn)題的新“三座大山”……這些長(zhǎng)期積累下的社會(huì)問(wèn)題，在任何時(shí)間任何情況下，隨時(shí)都可能成為突發(fā)性群體事件的直接根源或?qū)Щ鹚?。?］

二 我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期群體性事件的預(yù)防

對(duì)于群體性事件，無(wú)論怎樣妥善地處理，都不及事前和諧穩(wěn)定地消解更符合社會(huì)轉(zhuǎn)型期的發(fā)展需求。所謂科學(xué)發(fā)展觀，就是要求政府學(xué)會(huì)對(duì)社會(huì)管理的科學(xué)性與預(yù)見性，學(xué)會(huì)能夠在日常社會(huì)生活的各種矛盾中化解沖突，維護(hù)穩(wěn)定。

突發(fā)性是社會(huì)轉(zhuǎn)型期群體性事件的顯著特征，但是社會(huì)轉(zhuǎn)型期群體性事件與其他事件一樣，也有規(guī)律可循。從哲學(xué)上看，突發(fā)性群體事件也是一個(gè)由量變到質(zhì)變的過(guò)程，矛盾與沖突本應(yīng)通過(guò)疏壓與釋放緩解，而放棄了這些手段就等于是對(duì)矛盾與沖突的集聚增量，推速進(jìn)入潛伏期的陣痛階段，此時(shí)只要有一個(gè)小小的“薪火”就有可能引爆事件。但是，潛伏期的陣痛卻往往容易被人忽視，尤其是在各種利益的追逐中。因此，我們?cè)跇?gòu)建突發(fā)性群體事件的預(yù)防體系時(shí)，必須考量可能發(fā)生矛盾沖突的領(lǐng)域和其中每一過(guò)程的每個(gè)環(huán)節(jié)。鑒于此，筆者認(rèn)為，考量我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期群體性事件的預(yù)防，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著力:

第一，政府要“以人為本”，強(qiáng)化依法行政與服務(wù)行政。中共十七大以來(lái)，“權(quán)為民所用”一直就是新一屆政府的執(zhí)政要義，“以人為本”的政府就是要關(guān)注民生，關(guān)乎民意，滿足民眾的各種需求。除了民生問(wèn)題外，尊重與保障公民基本權(quán)利，尤其是與生存息息相關(guān)的社會(huì)權(quán)利，這也是政府履責(zé)的基本表現(xiàn)。因?yàn)?，群體性事件的發(fā)生，并不一定都是民生問(wèn)題，還有可能就是社會(huì)公平、公正的人權(quán)問(wèn)題。

第二，強(qiáng)化公共服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化?；竟卜?wù)作為全體公民基本的人權(quán)保障，全體公民都應(yīng)當(dāng)公平、平等、普遍享有這種公共服務(wù)。在改革進(jìn)程中，如果公共服務(wù)不到位，基本公共服務(wù)非均等化，就將使我國(guó)社會(huì)發(fā)展失去“穩(wěn)定器”、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行缺少“減震器”、社會(huì)公平喪失“調(diào)節(jié)器”。因此，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，這是預(yù)防群體突發(fā)事件的重要舉措。公共服務(wù)均等化是政府為公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)［3］。這是公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵所在。因此，政府要把保障廣大社會(huì)成員公平享受義務(wù)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、公共就業(yè)服務(wù)、基本社會(huì)保障等基本公共服務(wù)作為根本任務(wù)來(lái)完成。

第三，構(gòu)建政策倡議聯(lián)盟，保障政策有效執(zhí)行?；竟卜?wù)的內(nèi)容是民生的核心，從公共政策的角度看也是各方利益主體博弈的“公共場(chǎng)域”。它之所以為“公共場(chǎng)域”，就是政府、市場(chǎng)、第三部門在這之中，既緊密結(jié)合，同時(shí)又借助其展開博弈行為。自新中國(guó)建立以來(lái)，中央與地方權(quán)力分配機(jī)制經(jīng)過(guò)五次大的調(diào)整(近時(shí)則是1994年的中央與地方財(cái)稅分配機(jī)制改革)，但是“并未使中央與地方之間的博弈關(guān)系趨于緩和，反而在原有的領(lǐng)域以新的方式，或在新的領(lǐng)域趨于激化”［4］。在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，核心問(wèn)題在于中央與地方權(quán)責(zé)劃分不明確，突出的就是中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付政策亟待完善。因此，強(qiáng)化基本公共服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，就必須完善承載基本公共服務(wù)的公共政策，促進(jìn)中央政府與地方政府之間實(shí)現(xiàn)正和博弈。

倡議聯(lián)盟模式主張政策主體在核心理念指導(dǎo)下的政策執(zhí)行，同時(shí)也是政策學(xué)習(xí)的過(guò)程，并且在這一學(xué)習(xí)過(guò)程中完成政策的變遷。而要實(shí)現(xiàn)政策變遷模式的轉(zhuǎn)換，倡議聯(lián)盟模式主張政策自身時(shí)間要比較長(zhǎng)，至少需要實(shí)施10年以上的政策，為各方政策學(xué)習(xí)提供充足的時(shí)間或空間。因此，倡議聯(lián)盟模式作為基本公共服務(wù)的政策選擇，是預(yù)防突發(fā)性群體事件的最為有效的措施。

第四，建構(gòu)群體性事件的預(yù)警機(jī)制。一般來(lái)說(shuō)，預(yù)警體系在群體性事件發(fā)生前，要關(guān)注三個(gè)方面問(wèn)題，即可能引發(fā)群體性事件發(fā)生的“導(dǎo)火線”、可能惡化事件的流言傳導(dǎo)和可能聚眾參與的多重因素?！皩?dǎo)火線”是矛盾的誘發(fā)因素，但不一定就是矛盾的核心本質(zhì);流言傳播是助推或惡化事態(tài)的的輿論傳導(dǎo)，但流言又并非完全是空穴來(lái)風(fēng);而聚眾參與的多重因素則可能是邊緣性擴(kuò)大群體的附加因素，但這些都對(duì)事態(tài)的發(fā)展具有舉足輕重的作用。因此，預(yù)警體系只有主動(dòng)地了解、掌控這三個(gè)方面，才可能采取有效的控制措施，由被動(dòng)應(yīng)對(duì)變?yōu)橹鲃?dòng)地將群體性事件遏制在發(fā)生之前。為此，預(yù)警機(jī)制的著力點(diǎn)在于:一是通過(guò)民意表達(dá)機(jī)制消減群體性事件的誘因。二是遏制流言傳播的載體與空間，防止誤導(dǎo)與惡化事態(tài)。三是拓寬社會(huì)參與渠道?？傊?，預(yù)防群體性事件的發(fā)生在很大程度上取決于群眾和社會(huì)力量的動(dòng)員和參與。動(dòng)員社會(huì)力量參與，一方面可以使公眾直接了解事件真相，消除恐懼，起到穩(wěn)定的作用;另一方面可以使政府的政策獲得支持率，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力，從而有效緩解社會(huì)矛盾。

第五，設(shè)計(jì)完備、周密、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽?yīng)急預(yù)案，建構(gòu)群體性事件的處理機(jī)制。編制、修訂應(yīng)急預(yù)案，建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制是各級(jí)政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。有備無(wú)患，周密嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽?yīng)急預(yù)案在群體性事件發(fā)生時(shí)將有助于危機(jī)問(wèn)題的解決和常態(tài)的恢復(fù)。應(yīng)急處理機(jī)制的組織載體為綜合性應(yīng)急處理機(jī)構(gòu)、各專項(xiàng)應(yīng)急處理機(jī)構(gòu)、部門應(yīng)急處理機(jī)構(gòu)、地方應(yīng)急處理機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位應(yīng)急處理機(jī)構(gòu)，以及大型集會(huì)活動(dòng)應(yīng)急處理機(jī)構(gòu)，他們各自的法律地位、相互間的權(quán)力配置關(guān)系及其組織形式都是不同的。應(yīng)急管理組織是一個(gè)縱向和橫向機(jī)構(gòu)、政府與社會(huì)相結(jié)合的復(fù)雜系統(tǒng)，構(gòu)建應(yīng)急管理機(jī)制應(yīng)當(dāng)以強(qiáng)有力的應(yīng)急處理組織體系作保障。應(yīng)急管理機(jī)制是應(yīng)急處理組織體系在突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展、變化全過(guò)程中的制度化、程序化的動(dòng)態(tài)體現(xiàn)。

總之，我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期也是群體性事件的高發(fā)期，因此，深刻分析群體性事件的成因，并從國(guó)家安全的高度尋求防范的對(duì)策，這是推進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展必須面對(duì)的問(wèn)題。

［1］ 孟慶英.論群體性事件的誘因及預(yù)防［J］.《理論探索》，2006.6:136.

［2］ 鄭志平.公共治理理念:公共危機(jī)管理的關(guān)鍵因素［J］.東莞理工學(xué)院學(xué)報(bào)，2006.10.

［3］ 中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院.中國(guó)公共服務(wù)體制:中央與地方［M］.北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2006，第45頁(yè)。

［4］ 孫德超:基本公共服務(wù)均等化與中央和地方博弈規(guī)則的完善［J］內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)(漢文版)，2012，(1)。