彭瑤玲

（重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，重慶 401147）

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，控規(guī)是進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、制定國有土地出讓條件的依據(jù)；同時(shí)控規(guī)也是建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行批后管理、規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)督、監(jiān)察的依據(jù)。作為規(guī)劃實(shí)施重要依據(jù)的控規(guī)，在快速發(fā)展變化的社會(huì)環(huán)境條件下，如何處理好實(shí)施中剛性與彈性的關(guān)系，在保持規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性的同時(shí)，保持規(guī)劃的指導(dǎo)性、適應(yīng)性與時(shí)效性，這需要我們從控規(guī)的本質(zhì)上加以認(rèn)識(shí)研究，從制度與機(jī)制上尋求突破。

1 三點(diǎn)基本認(rèn)識(shí)

1.1 從法定規(guī)劃的角度認(rèn)識(shí)

從法定的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系的角度來看，控規(guī)位于從宏觀到中觀再到微觀層面的規(guī)劃體系的末端，因此，從縱向上，控規(guī)要解決上位規(guī)劃意圖的傳遞、落地的問題；從橫向上，控規(guī)要擔(dān)負(fù)與專項(xiàng)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)等的協(xié)調(diào)以及要素整合、落地的任務(wù)，控規(guī)類似于規(guī)劃序列中的“施工圖”角色，是擔(dān)負(fù)責(zé)任最多、也最切實(shí)的法定規(guī)劃。

同時(shí)，作為法定規(guī)劃的控規(guī)與其他空間規(guī)劃一樣，必然具有引導(dǎo)空間發(fā)展方向的職責(zé)，具有預(yù)測未來、規(guī)劃未來的職責(zé)。因此，在快速城鎮(zhèn)化時(shí)期，控規(guī)實(shí)施過程中極易受到各種不確定性因素的影響和干擾，造成規(guī)劃本身的不確定性。特別是在一些以招商引資為主的開發(fā)區(qū)，規(guī)劃確定的用地性質(zhì)變數(shù)極大，也會(huì)相應(yīng)帶來容積率等系列指標(biāo)的變化。

1.2 從規(guī)劃管理的角度認(rèn)識(shí)

從規(guī)劃管理學(xué)的角度來看，控規(guī)不單純是規(guī)劃更是一種制度，是對(duì)城市土地空間使用管理的一種制度，規(guī)劃與管理是一脈相承的統(tǒng)一體，管理是規(guī)劃的延續(xù)，因此，不能就規(guī)劃而論規(guī)劃，有什么樣的管理模式，就應(yīng)有什么樣的規(guī)劃模式。

由于控規(guī)具有管理制度平臺(tái)的特征，在政府主導(dǎo)土地市場、主導(dǎo)開發(fā)的模式下，在一些特定的區(qū)域，開發(fā)模式對(duì)空間管理模式、空間規(guī)劃模式形成倒逼態(tài)勢，催生了一些新的規(guī)劃與管理形式。如在一些新的開發(fā)區(qū)，正在試行的統(tǒng)籌規(guī)劃、專項(xiàng)論證、分零報(bào)批的模式，可視為對(duì)傳統(tǒng)控規(guī)編制與管理模式的制度化的突破與探索。

1.3 從社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度認(rèn)識(shí)

從社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，控規(guī)不單純是規(guī)劃而是空間立法，是全社會(huì)需要共同遵守的從事（空間）規(guī)劃建設(shè)的行為準(zhǔn)則，是確定物權(quán)空間關(guān)系的社會(huì)契約。借助于控規(guī)，政府將最終實(shí)現(xiàn)對(duì)城市空間資源的合理配置和資源使用上的公平正義，維護(hù)合法的空間權(quán)益。

由于控規(guī)具有空間立法的特征，從立法本意而言，它必然關(guān)注的是社會(huì)公平正義等普世價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。如空間資源配置上的公平公正、物權(quán)的保護(hù)、社會(huì)的公共利益維護(hù)等。從空間利益的角度，控規(guī)主要會(huì)涉及到處理好相鄰關(guān)系，維護(hù)好公共利益，守住公共安全、衛(wèi)生、環(huán)保、生態(tài)等空間底線（藍(lán)線、綠線、黃線、紫線等）防止空間災(zāi)難等問題。因此，控規(guī)時(shí)時(shí)處處會(huì)涉及矛盾的平衡協(xié)調(diào)，會(huì)涉及各種利益關(guān)系的處理。特別是在城市的已建成區(qū)或半建成區(qū)，城市綜合功能發(fā)展區(qū)，人們希望通過控規(guī)來約定和形成彼此相對(duì)穩(wěn)定的空間關(guān)系，約定未來的空間發(fā)展權(quán)。因此，在這類區(qū)域的控規(guī)中，選擇的實(shí)施方案往往不是最佳或最合理的方案，卻是最可行并對(duì)利害關(guān)系人利益平衡最到位的方案，甚至有的時(shí)候，政府的發(fā)展愿景也要讓位于對(duì)社會(huì)公平的利益權(quán)衡。

所以，控規(guī)的這三種特征決定了控規(guī)科學(xué)化，以及從根本上提升控規(guī)編制與管理質(zhì)量與效率的方向。

2 完善控規(guī)實(shí)施機(jī)制的對(duì)策建議

城鄉(xiāng)規(guī)劃承載著為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供空間支撐保障的重任，在城市快速發(fā)展的背景下，規(guī)劃部門面臨著提升城市空間資源管理的質(zhì)量與效率的巨大社會(huì)壓力，控規(guī)作為面向規(guī)劃實(shí)施的前沿，面對(duì)提高控規(guī)質(zhì)量水平的強(qiáng)烈呼聲，從控規(guī)的三種特征出發(fā)，筆者認(rèn)為，應(yīng)分類指導(dǎo)，首先從制度的重構(gòu)與完善方面尋求新的突破。

2.1 以相鄰關(guān)系和公共利益為核心對(duì)已建成區(qū)繼續(xù)實(shí)施嚴(yán)格的控規(guī)管理

強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，實(shí)施陽光工程，控規(guī)內(nèi)容部分向社會(huì)公開。在舊城人口、建筑稠密區(qū)搞建設(shè)，稍有不慎極易引發(fā)矛盾，帶來不良社會(huì)影響。同樣，在舊城，控規(guī)的修改也會(huì)受到諸多邊界條件的制約，因此可將控規(guī)內(nèi)容向社會(huì)公開，借助社會(huì)力量來盡量減少不合理的開發(fā)訴求，同時(shí)，在控規(guī)調(diào)整論證時(shí)，應(yīng)將相鄰關(guān)系的協(xié)調(diào)作為首要條件前置，以避免社會(huì)矛盾，減少不必要的行政成本，維護(hù)社會(huì)公平。

大面積舊城更新可采用規(guī)劃方案公開招標(biāo)由優(yōu)勝者獲得開發(fā)權(quán)的模式。舊城開發(fā)難點(diǎn)在于投入產(chǎn)出的平衡，為了實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，同時(shí)保證合理的開發(fā)回報(bào)，大面積舊城重點(diǎn)地段更新項(xiàng)目，可采用規(guī)劃方案公開招標(biāo)模式。由優(yōu)勝者獲得開發(fā)權(quán)，并按照方案修改控規(guī)，發(fā)出許可條件，是國內(nèi)外許多城市行之有效的最佳方法之一。

2.2 建立控規(guī)修改案例通道提高論證效率

任何復(fù)雜的事物均是有規(guī)律可循的，通過大量控規(guī)調(diào)整案例，對(duì)各種可能的社會(huì)訴求，對(duì)可能滿足訴求的方向、程度、底線應(yīng)形成相對(duì)通則性的判斷，即以控規(guī)調(diào)整典型案例為示范，建立案例法，以此為參照可以提高調(diào)整方案的公平性，簡化論證程序，減少論證時(shí)間，提高論證效率。

2.3 增加土地出讓和轉(zhuǎn)讓招標(biāo)條件的前置論證程序，以解決新區(qū)開發(fā)中控規(guī)的時(shí)效性問題

從控規(guī)編制到地塊出讓，一般周期都在一年半以上，由于環(huán)境條件的變化，規(guī)劃對(duì)未來發(fā)展的預(yù)期可能發(fā)生相應(yīng)變化，特別是在邊界條件弱約束的新區(qū)，由于招商引資的變化，往往造成規(guī)劃內(nèi)容的大幅度變更。在一些大城市的新區(qū)規(guī)劃管理中，控規(guī)分圖圖則并不直接作為設(shè)計(jì)條件已成為共識(shí)。在一些大城市新城規(guī)劃管理中采用了統(tǒng)一規(guī)劃、分零報(bào)批的模式。在上海和武漢，為解決控規(guī)的時(shí)效性問題，建立了控規(guī)分圖圖則轉(zhuǎn)換為規(guī)劃設(shè)計(jì)條件的環(huán)節(jié)，正式設(shè)計(jì)條件要經(jīng)過一系列多部門參與的審查論證程序后才能核發(fā)，平均周期是一到兩個(gè)月，相對(duì)而言減少了控規(guī)報(bào)批修改環(huán)節(jié)，提高了辦件效率。為便于實(shí)施，各地還相應(yīng)建立了控規(guī)論證的長效機(jī)制，從相應(yīng)的規(guī)章制度、政策底線、資金渠道、管理隊(duì)伍建設(shè)等加以保障。

2.4 完善綠色通道，建立基于控規(guī)一張圖的即時(shí)更新維護(hù)機(jī)制

控規(guī)編制完成后會(huì)面臨諸多變化，常見的包括由于規(guī)劃區(qū)內(nèi)主次干路、基礎(chǔ)設(shè)施等的實(shí)施、河流曲化等原因?qū)匾?guī)內(nèi)容從面上或點(diǎn)上帶來的變化，但這種變化一般不會(huì)涉及用地性質(zhì)、容積率等強(qiáng)制性內(nèi)容的改變；由于一些新的國家和地方標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施會(huì)帶來大范圍控規(guī)更新需求，如新的用地分類標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施等，這種變化雖然也不會(huì)涉及用地性質(zhì)、容積率等強(qiáng)制性內(nèi)容的改變，但需要從技術(shù)上進(jìn)行一定程度的甄別、重劃。對(duì)此，需要建立起從主動(dòng)發(fā)起、委托變更、技術(shù)驗(yàn)收的控規(guī)即時(shí)更新維護(hù)的長效機(jī)制，通過綠色通道主動(dòng)維護(hù)機(jī)制的建立保證控規(guī)的指導(dǎo)性和時(shí)效性。

3 進(jìn)一步提高控規(guī)編制技術(shù)質(zhì)量與水平的對(duì)策建議

3.1 建立高素質(zhì)的控規(guī)編制專業(yè)化團(tuán)隊(duì)

高質(zhì)量的控規(guī)有賴于高水平、高素質(zhì)的編制團(tuán)隊(duì)。在規(guī)劃編制所需的創(chuàng)新性人才、基礎(chǔ)研究性人才、應(yīng)用技術(shù)性人才三大類人才中，控規(guī)編制主要傾向于需要應(yīng)用技術(shù)型人才。作為實(shí)施層面的控規(guī)，要求編制人員更加關(guān)注細(xì)節(jié)，關(guān)注現(xiàn)實(shí)問題的分析研究，關(guān)注各種利益矛盾的協(xié)調(diào)平衡，關(guān)注實(shí)施信息的長期跟蹤積累。因此，較理想的方式是以規(guī)劃機(jī)構(gòu)現(xiàn)有通用性的規(guī)劃編制人員為基礎(chǔ)，建設(shè)一支控規(guī)編制的專業(yè)化團(tuán)隊(duì)。通過提高準(zhǔn)入門檻，實(shí)行人員備案制和淘汰制，再輔以有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，進(jìn)一步激發(fā)團(tuán)隊(duì)人員的榮譽(yù)感，激發(fā)團(tuán)隊(duì)人員自覺學(xué)習(xí)控規(guī)實(shí)用技術(shù)，鉆研技術(shù)問題的主動(dòng)性，達(dá)到“不待揚(yáng)鞭自奮蹄”的目的。同時(shí)通過強(qiáng)化控規(guī)專業(yè)能力的定期培訓(xùn)，加強(qiáng)實(shí)施信息的跟蹤與問題研究，完善制度化、系統(tǒng)化的控規(guī)審查、校核機(jī)制，進(jìn)一步提升編制團(tuán)隊(duì)的整體技術(shù)水平。從長遠(yuǎn)而言，這是提高控規(guī)編制技術(shù)質(zhì)量的治本之策。

3.2 加強(qiáng)控規(guī)技術(shù)文件的協(xié)同審查

加強(qiáng)控規(guī)編制單位與行政管理部門在編制流程中的信息溝通協(xié)同，編制過程中應(yīng)保證必要的規(guī)劃工作時(shí)間周期，確?？匾?guī)編制單位未內(nèi)審或內(nèi)審未通過的成果不上外審會(huì)。同時(shí)也要進(jìn)一步明確初審、評(píng)審、成果階段審查的技術(shù)重點(diǎn)，并根據(jù)控規(guī)相關(guān)職責(zé)劃分，各參加控規(guī)編制、提供基礎(chǔ)資料和組織支撐的單位均要建立嚴(yán)格的內(nèi)審責(zé)任制，共同肩負(fù)起提高控規(guī)編制質(zhì)量的責(zé)任。

3.3 注重控規(guī)的技術(shù)性維護(hù)修訂，增強(qiáng)規(guī)劃的指導(dǎo)性

控規(guī)是沒有實(shí)施期限的規(guī)劃，在控規(guī)實(shí)施的長期過程中，會(huì)遇到各種各樣的變化。目前，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)事業(yè)正處于快速發(fā)展時(shí)期，隨著認(rèn)識(shí)水平的提高，發(fā)展目標(biāo)的調(diào)整優(yōu)化，不斷有新的政策、新的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范出臺(tái)。如隨著國家對(duì)基本公共服務(wù)的日益重視，教育、體育、文化、醫(yī)療、社會(huì)福利、防災(zāi)等領(lǐng)域不斷有新的標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)，這就要求城市規(guī)劃要主動(dòng)適應(yīng)新的時(shí)代發(fā)展要求，加強(qiáng)對(duì)公共利益的保障。對(duì)此，規(guī)劃部門一般會(huì)采取及時(shí)編制專項(xiàng)規(guī)劃的方式對(duì)這些公共設(shè)施進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，并通過控規(guī)的主動(dòng)評(píng)估維護(hù)納入到控規(guī)之中以指導(dǎo)建設(shè)；也有的城市是直接將配建要求納入到建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可設(shè)計(jì)條件之中。所以，在控規(guī)實(shí)施過程中，注重因時(shí)制宜是提升控規(guī)內(nèi)在技術(shù)質(zhì)量與水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。

4 結(jié)語

控規(guī)是規(guī)劃，是管理制度，又是空間法，控規(guī)的這三種特征決定了控規(guī)科學(xué)化，以及從根本上提升控規(guī)編制與管理質(zhì)量、效率的方向?？匾?guī)實(shí)施中的核心是要處理好相鄰關(guān)系和維護(hù)好公共利益。控規(guī)在實(shí)施中如何做到因時(shí)制宜，保持規(guī)劃的時(shí)效性、指導(dǎo)性是實(shí)施中的難點(diǎn)與關(guān)鍵。因此，我們需要建立即時(shí)更新維護(hù)機(jī)制，建立控規(guī)修改案例通道、綠色通道；我們還需要通過建立高素質(zhì)的控規(guī)編制專業(yè)化團(tuán)隊(duì)，加強(qiáng)控規(guī)技術(shù)文件的協(xié)同審查，主動(dòng)開展控規(guī)的技術(shù)性維護(hù)修訂，進(jìn)一步提高控規(guī)編制的技術(shù)質(zhì)量與水平。