葉祖盼，吳星成，聶勇

(重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，重慶401147)

鄰避（NIMBY）設(shè)施
——物權(quán)法語(yǔ)境下的規(guī)劃新議題

葉祖盼，吳星成，聶勇

(重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，重慶401147)

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》頒布實(shí)施后，由鄰避設(shè)施所導(dǎo)致的居民維權(quán)事件出現(xiàn)了集中高發(fā)的態(tài)勢(shì)。文章從鄰避設(shè)施的社會(huì)屬性出發(fā)，針對(duì)現(xiàn)行規(guī)劃體制中應(yīng)對(duì)鄰避設(shè)施設(shè)置的不足，提出了適應(yīng)鄰避設(shè)施社會(huì)屬性的規(guī)劃建議，以期對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的城市規(guī)劃發(fā)展有所裨益。

公共設(shè)施；鄰避設(shè)施；物權(quán)法；城市規(guī)劃；社會(huì)屬性；負(fù)外部性效應(yīng)；城市空間；社會(huì)整體效益最優(yōu)化

0 引言

《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》)作為民法的重要組成部分，主要“調(diào)整因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關(guān)系”，即界定和處理通常意義上的“財(cái)產(chǎn)”問題。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市人口迅速增長(zhǎng)，使得城市的公共設(shè)施配套面臨著較大的壓力。

許多為了緩解城市壓力的公共設(shè)施，諸如垃圾中轉(zhuǎn)站、高壓線、殯儀館的新建或擴(kuò)建都遭到了附近居民的反對(duì)，成為了居民維權(quán)的高發(fā)地。這些公共設(shè)施是城市建設(shè)發(fā)展所必需的設(shè)施，但是由于其本身所具有的負(fù)外部性效應(yīng)，使得對(duì)其附近居民的利益造成了損害，成為不受當(dāng)?shù)鼐用駳g迎的鄰避設(shè)施。

《物權(quán)法》頒布實(shí)施以來，由鄰避設(shè)施所導(dǎo)致的居民維權(quán)事件在全國(guó)發(fā)生了許多，如上海閔行高壓線維權(quán)事件、上海磁懸浮散步事件、廈門PX項(xiàng)目散步事件、北京六里屯維權(quán)事件等等，這些事件都反映了居民對(duì)于維護(hù)自身權(quán)益的關(guān)注。鄰避設(shè)施的設(shè)置問題是近年來城市建設(shè)方面的一個(gè)新課題，也是構(gòu)建和諧社會(huì)、關(guān)注個(gè)體權(quán)益的重要內(nèi)容。城市規(guī)劃作為調(diào)控城市空間資源，指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)，維護(hù)社會(huì)公平，保障公共安全和公眾利益的公共政策之一，在城市鄰避設(shè)施的設(shè)置問題上，如何在維護(hù)公共利益的同時(shí)保障個(gè)體利益，維持社會(huì)公正，是中國(guó)城市規(guī)劃在社會(huì)轉(zhuǎn)型期面臨的新課題。

1 鄰避（NIMBY）設(shè)施的相關(guān)研究

1.1 鄰避（NIMBY）設(shè)施發(fā)展歷程

早在20世紀(jì)70年代，美國(guó)社會(huì)就出現(xiàn)鄰避情節(jié)的說法，但當(dāng)時(shí)大都以反對(duì)“污染性設(shè)施”為主，如廢棄物清理場(chǎng)、毒性廢棄物處理場(chǎng)、機(jī)場(chǎng)、監(jiān)獄等；近年來，有越來越多的案例涉及到“非污染設(shè)施”，如電子通訊設(shè)備的鋪設(shè)遭到社區(qū)民眾的抗?fàn)?。另外，諸如一些非生產(chǎn)性設(shè)施如收容所、戒毒中心、低收入住宅區(qū)等設(shè)施的興建，經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致政府部門與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)之間的矛盾，使得此類設(shè)施的建設(shè)有著極大的阻力。加拿大曾發(fā)生過反對(duì)為弱智或殘障人士而設(shè)置的住宅區(qū)所進(jìn)行的抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)，其中有部分社區(qū)居民甚至反對(duì)政府所推動(dòng)的社會(huì)與種族融合政策，堅(jiān)持反對(duì)該興建計(jì)劃。由此可見在歐美等先進(jìn)國(guó)家，鄰避沖突涉及到了多個(gè)領(lǐng)域，從一般的垃圾站等公共服務(wù)設(shè)施到低收入者的住宅區(qū)都會(huì)招致附近居民的抗?fàn)嶽1]。

1.2 鄰避（NIMBY）設(shè)施的定義及內(nèi)涵

在關(guān)于“鄰避”的研究上，目前國(guó)內(nèi)學(xué)者大多引用國(guó)外對(duì)于鄰避的英文含義“Not In My Back Yard”，簡(jiǎn)稱為“NIMBY”，即一般所謂的“不要在我家后院”。在鄰避設(shè)施的內(nèi)涵上，將其定義為“隨著時(shí)代與科技的進(jìn)步，為了國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展及生活環(huán)境的改善，有部分城市生產(chǎn)生活所必需的公共設(shè)施，這些公共設(shè)施具有增加全民的利益，但是其建造及營(yíng)運(yùn)時(shí)所帶來的負(fù)外部成本卻由在其附近的居民承擔(dān)，從而使這些設(shè)施具有不受當(dāng)?shù)鼐用駳g迎的特質(zhì)”，這些設(shè)施統(tǒng)稱為“鄰避設(shè)施”。在國(guó)內(nèi)的鄰避設(shè)施的定義上，更多的是聚焦在城市生產(chǎn)生活所必需的公共設(shè)施上，而沒有進(jìn)行延伸[2]。

1.3 鄰避（NIMBY）設(shè)施面臨的困境

鄰避設(shè)施引起的附近居民反抗行為經(jīng)常被認(rèn)為是一種不合理的集體行動(dòng)，就像Wolsink描述的那樣：每個(gè)人都承認(rèn)公共利益的重要性，但是沒有人準(zhǔn)備做出個(gè)人的貢獻(xiàn)，結(jié)果公共利益不能被釋放，使得這種現(xiàn)象成為了一種囚徒困境。在這樣一種狀態(tài)下，每個(gè)團(tuán)體最合理的選擇就是不合作，這樣的聯(lián)合結(jié)果就是這些設(shè)施在任何地方都不能被設(shè)置。這樣就會(huì)導(dǎo)致

整個(gè)社會(huì)的一種次最佳狀態(tài)[3]，因?yàn)檫@個(gè)設(shè)施的設(shè)置失敗導(dǎo)致每個(gè)人面臨了更糟的局面。因此，如何避免這種囚徒困境就成為了城市規(guī)劃回避不了的問題。

2 現(xiàn)行規(guī)劃體制中的鄰避（NIMBY）設(shè)施規(guī)劃特征

2.1 單一性

在我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)劃體制下，城市規(guī)劃往往被看作一門技術(shù)學(xué)科，技術(shù)的合理性與最優(yōu)性被認(rèn)為是城市規(guī)劃最重要的屬性。這使得城市規(guī)劃的技術(shù)屬性被突出出來，而城市規(guī)劃的社會(huì)屬性則容易被忽視。特別是在規(guī)劃的編制過程中，專業(yè)人員一般從單一的技術(shù)思維層面來考慮規(guī)劃的合理性，而沒有擴(kuò)寬視野，從規(guī)劃的社會(huì)性、經(jīng)濟(jì)性等方面來綜合考慮。這種單一思維的后果容易導(dǎo)致規(guī)劃的僵化，并使規(guī)劃脫離公眾，成為一種技術(shù)型的權(quán)威代言。

在鄰避設(shè)施的規(guī)劃生產(chǎn)過程中，規(guī)劃采用單一的技術(shù)思維方式來進(jìn)行鄰避設(shè)施的配置，是以技術(shù)規(guī)范為依據(jù)，從技術(shù)最優(yōu)的角度出發(fā)來進(jìn)行的。而鄰避設(shè)施是社會(huì)屬性較為明顯的城市公共設(shè)施，單一的以技術(shù)層面來考慮其規(guī)劃設(shè)置問題，難以有效的解決由此引發(fā)的社會(huì)問題。在這種情況下，追求社會(huì)整體效益最優(yōu)化的城市規(guī)劃容易變成政府的技術(shù)依據(jù)，成為發(fā)生鄰避沖突時(shí)政府或強(qiáng)勢(shì)主體重要的法律支撐。

2.2 單向型

鄰避設(shè)施之所以不受附近居民歡迎的原因，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度上來講主要是因?yàn)槠浔旧硭哂械呢?fù)外部性。而在目前鄰避設(shè)施的設(shè)置問題上，大部分鄰避設(shè)施設(shè)置中并沒有充分考慮鄰避設(shè)施的負(fù)外部性問題，而只是簡(jiǎn)單的依據(jù)技術(shù)規(guī)范需要設(shè)置，并且在設(shè)置時(shí)對(duì)于周邊居民影響的考慮也只是依據(jù)技術(shù)規(guī)范的要求，而沒有考慮居民的實(shí)際情況。在目前國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀對(duì)于鄰避設(shè)施的設(shè)置大都只是單向的考慮設(shè)施設(shè)置的經(jīng)濟(jì)技術(shù)最優(yōu)，而沒有從鄰避設(shè)施將對(duì)附近居民產(chǎn)生影響的角度來重新審視鄰避設(shè)施本身需要如何改進(jìn)，以使得由于設(shè)施設(shè)置所帶來的負(fù)外部性能夠盡量?jī)?nèi)部化。

2.3 規(guī)范化

技術(shù)規(guī)范是一種標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)規(guī)定，由于其本身所具有的普適性的屬性，使得其難以對(duì)特殊情況作出準(zhǔn)確的界定。城市規(guī)劃作為一個(gè)公共政策，其面對(duì)的并不是一個(gè)一成不變的機(jī)械意義上的城市空間，而更多的是從社會(huì)的角度來分析和解決社會(huì)性的城市空間中所出現(xiàn)的問題。同時(shí)“鄰避設(shè)施”這個(gè)名詞本身首先體現(xiàn)的是一種社會(huì)屬性，其強(qiáng)調(diào)的是設(shè)施附近居民所采取的對(duì)于設(shè)施的一種“鄰避”態(tài)度，而這種設(shè)施對(duì)于整個(gè)社會(huì)而言是有益的。因此，在鄰避設(shè)施的規(guī)劃生產(chǎn)過程中，僅僅以標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)規(guī)范來應(yīng)對(duì)不同的情況，顯然難以有效的處理好由于鄰避設(shè)施設(shè)置所產(chǎn)生的社會(huì)問題。

3 鄰避設(shè)施的規(guī)劃建議

鄰避設(shè)施的“鄰避”首先體現(xiàn)為一種社會(huì)屬性，是一種由于設(shè)施的特質(zhì)所產(chǎn)生的社會(huì)不公正的描述。因此，在鄰避設(shè)施的規(guī)劃生產(chǎn)過程中，就必須要求規(guī)劃工作者以一種多元化的視角來看待問題，重視鄰避設(shè)施所具有的社會(huì)屬性，以社會(huì)學(xué)的角度出發(fā)，融合技術(shù)思維及公共政策思維方式，來處理由于鄰避設(shè)施設(shè)置所產(chǎn)生的社會(huì)問題。從社會(huì)學(xué)和公共政策的角度來看待城市規(guī)劃，不僅要求城市規(guī)劃在權(quán)衡各種利益時(shí)要強(qiáng)化社會(huì)公正，同時(shí)城市規(guī)劃的運(yùn)作程序上也必須體現(xiàn)一種公正性，即在規(guī)劃的編制程序上，執(zhí)行管理程序上均需強(qiáng)化其社會(huì)公正性。

3.1 強(qiáng)化規(guī)劃的前瞻性和持續(xù)性

鄰避沖突出現(xiàn)的絕大部分情況是在地區(qū)附近原來并沒有存在該設(shè)施，而由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，需要新建一些公共設(shè)施來滿足城市建設(shè)的需求，這些新建的鄰避設(shè)施對(duì)于現(xiàn)有周邊的居民造成了影響，使得他們的原有利益受到了侵害，財(cái)產(chǎn)受到了損失。如果在周邊居民購(gòu)買住宅之前，鄰避設(shè)施就已經(jīng)存在，或者已經(jīng)預(yù)知到鄰避設(shè)施的具體位置，那么，市場(chǎng)自然會(huì)較大的消化掉由于鄰避設(shè)施所帶來的負(fù)外部效應(yīng)，從而有效地減少了在鄰避設(shè)施設(shè)置前后居民的財(cái)產(chǎn)所面臨的損害，降低了居民對(duì)于鄰避設(shè)施所產(chǎn)生的排斥心理，同時(shí)也將減少目前普遍存在的拆遷引發(fā)的社會(huì)問題。因此，規(guī)劃的前瞻性和持續(xù)性對(duì)于從根源上解決好鄰避設(shè)施所產(chǎn)生的社會(huì)問題具有非常重要的作用。

3.2 設(shè)立社區(qū)規(guī)劃師制度

在鄰避設(shè)施的設(shè)置過程中，社區(qū)規(guī)劃師制度的設(shè)立將使得群體利益能夠有效地表達(dá)，從而能夠達(dá)到有效緩解設(shè)施設(shè)置過程中所產(chǎn)生的社會(huì)矛盾的作用。在城市規(guī)劃過程中讓社區(qū)規(guī)劃師代表廣大的城市市民尤其是受到規(guī)劃內(nèi)容影響的市民參加規(guī)劃的編制和討論，將是規(guī)劃實(shí)現(xiàn)公眾參與的重要表現(xiàn)形式。

社區(qū)規(guī)劃師制度的設(shè)立能夠?qū)⒕用駥?duì)于鄰避設(shè)施設(shè)置的合理訴求得到有效表達(dá)，同時(shí)能夠在規(guī)劃層面消除群體事件發(fā)生的可能性，是一個(gè)在城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型期，城市規(guī)劃職業(yè)發(fā)展的重要方向。

3.3 建立鄰避設(shè)施的社會(huì)評(píng)價(jià)體系

在鄰避設(shè)施的規(guī)劃過程中，建立一套獨(dú)立的對(duì)于鄰避設(shè)施的社會(huì)評(píng)價(jià)體系將能夠較好的理清鄰避設(shè)施設(shè)置過程中各方利益的得失，社會(huì)成本的大小等問題，從而能夠有效的指導(dǎo)鄰避設(shè)施的規(guī)劃。

鄰避設(shè)施社會(huì)評(píng)價(jià)體系的建立雖然涉及到多方面的要

素，但是主要可以分為兩個(gè)層面，即社會(huì)整體層面及影響到的個(gè)體層面。因此，社會(huì)評(píng)價(jià)體系的建立可以從這兩個(gè)方面入手進(jìn)行指標(biāo)因子的確定。以下對(duì)于評(píng)價(jià)體系進(jìn)行初步的構(gòu)想。

3.3.1 社會(huì)整體層面評(píng)價(jià)

在社會(huì)整體層面的評(píng)價(jià)因素應(yīng)該包括三大方面的內(nèi)容：（1）設(shè)施的受益人群及其范圍評(píng)價(jià)；（2）受益人群生活質(zhì)量的改變情況評(píng)價(jià)；（3）社會(huì)整體的支持度評(píng)價(jià)。

3.3.2 影響的個(gè)體層面評(píng)價(jià)

在鄰避設(shè)施影響到的個(gè)體層面進(jìn)行評(píng)價(jià)，需要考慮到較多方面的因素，包括：（1）設(shè)施所影響到的人群及不同人群的影響程度；（2）設(shè)施對(duì)人群影響的內(nèi)容；（3）人群對(duì)于設(shè)施的排斥度評(píng)價(jià)；（4）居民的意愿評(píng)價(jià)；（5）替換／改進(jìn)方案的成本評(píng)價(jià)。

3.4 鄰避設(shè)施負(fù)外部性內(nèi)部化技術(shù)處理

上海市靜安區(qū)固體廢棄物流轉(zhuǎn)中心最初的建設(shè)方案是一個(gè)地上簡(jiǎn)易公房式的普通垃圾中轉(zhuǎn)站，后來在征求居民意見時(shí)遭到了一致反對(duì)。區(qū)里面考慮到該地塊附近周邊沒有休閑綠地，因此，決定結(jié)合垃圾中轉(zhuǎn)站的建設(shè)，為居民提供一塊難得的休閑綠地[4]。垃圾中轉(zhuǎn)站的設(shè)計(jì)采取了下沉式的設(shè)計(jì)方式，地面則建成一個(gè)開放式的花園綠地，可供市民休閑娛樂。上海曲陽(yáng)污水處理廠是一座上世紀(jì)80年代初建設(shè)的中心城區(qū)污水處理廠，2005年起曲陽(yáng)廠實(shí)施達(dá)標(biāo)改造，設(shè)計(jì)日處理污水能力為60000m3。在達(dá)標(biāo)改造過程中，曲陽(yáng)污水廠通過廠區(qū)的綠化環(huán)境的改造和改善噪音等技術(shù)工藝，減少了對(duì)周邊居民的影響。以上兩個(gè)案例均是提高鄰避設(shè)施的生產(chǎn)工藝，以盡量將設(shè)施所產(chǎn)生的負(fù)外部性內(nèi)部化的成功典范。特別是靜安固體廢棄物流轉(zhuǎn)中心采用新穎的設(shè)計(jì)手法，為居民提供了難得的休閑空間，創(chuàng)造了巨大的社會(huì)效益。

鄰避設(shè)施負(fù)外部效應(yīng)內(nèi)部化的措施從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度而言是合理的。鄰避設(shè)施的特質(zhì)是使整個(gè)社會(huì)受益，而其損害則集中于設(shè)施附近的居民，這從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度上講顯然不是一種合理的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。因此，由代表社會(huì)整體利益的政府出資提高設(shè)施的工藝水平以減低其對(duì)周邊居民的影響程度是符合市場(chǎng)化運(yùn)作規(guī)律的。

4 結(jié)論

鄰避現(xiàn)象在我國(guó)出現(xiàn)的時(shí)間不長(zhǎng)，是在我國(guó)實(shí)行住房商品化進(jìn)程后才出現(xiàn)的。盡管如此，伴隨著中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)改革的全面進(jìn)行，可以預(yù)見，鄰避現(xiàn)象在我國(guó)將會(huì)呈現(xiàn)高發(fā)的狀態(tài)，而2007年《物權(quán)法》的出臺(tái)無疑更加劇了這一現(xiàn)象的出現(xiàn)頻率。因此，在這樣一個(gè)時(shí)代背景下，城市規(guī)劃需要發(fā)揮其作為統(tǒng)籌城市空間資源、協(xié)調(diào)各方利益的作用，重視鄰避設(shè)施的規(guī)劃生產(chǎn)，在處理由鄰避設(shè)施所引發(fā)的社會(huì)問題上有所作為。文章正是基于這樣一種責(zé)任感，而從城市規(guī)劃角度對(duì)鄰避設(shè)施進(jìn)行研究。

[1]李永展.環(huán)境正義與鄰避設(shè)施選址之探討[J].規(guī)劃學(xué)報(bào)，1999(26):91-107.

[2]何紀(jì)芳.都市服務(wù)設(shè)施鄰避效果之研究[D].臺(tái)灣：國(guó)立政治大學(xué)地政研究所，1995.

[3]何艷玲.后單位制時(shí)期街區(qū)集體抗?fàn)幍漠a(chǎn)生及其邏輯——對(duì)一次街區(qū)集體抗?fàn)幨录膶?shí)證分析[J].公共管理學(xué)報(bào)，2007，v01，2(3)：36—54.

[4]金通.垃圾處理產(chǎn)業(yè)中的鄰避現(xiàn)象探析[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2007，1(5)：78-80.

責(zé)任編輯：孫蘇，李紅

施工經(jīng)驗(yàn)

外墻抹灰及磚墻防潮層失效修繕

1.外墻抹灰

混水墻外抹灰一直被視為美化建筑外墻立面，裝飾是主要功能，實(shí)質(zhì)上抹灰層還起到保護(hù)外墻免遭風(fēng)雨侵襲和增強(qiáng)墻體整體性的作用。在舊房改造時(shí)，有的業(yè)主要求鏟掉外抹灰，重新裝修。由于有些墻面外抹灰基層與磚墻粘貼十分牢固，剝離時(shí)會(huì)傷及墻面，因此舊房改造對(duì)外抹灰以修補(bǔ)為主，除了清除空鼓裂縫部分，盡量保留粘結(jié)牢固的抹灰基層，對(duì)具有歷史意義標(biāo)志性建筑的外裝飾，盡管外觀有缺損，但更要精心保護(hù)，從而保留其歷史痕跡。有些傳統(tǒng)的外裝飾，如水刷石、干粘石、水泥拉毛等，需要經(jīng)過培訓(xùn)考核、技術(shù)精良的工人操作。老房子抹灰層年久失修，尤其處在高層部位，要進(jìn)行全面檢查，徹底清除空鼓開裂的抹灰層，以消除安全隱患。

2.磚墻防潮層失效修繕

磚墻防潮層失效，地下水通過毛細(xì)管作用滲透墻面。室內(nèi)墻面長(zhǎng)期處于潮濕狀態(tài)，影響居室生活環(huán)境，地下水中有害成分對(duì)磚墻起腐蝕作用，久而久之會(huì)影響結(jié)構(gòu)安全。治理方法，切忌用水泥砂漿抹面，治標(biāo)不治本，地下水還會(huì)順墻壁繼續(xù)爬升，水泥砂漿與被侵蝕疏松的墻磚粘結(jié)不牢，會(huì)出現(xiàn)空鼓裂縫。徹底根治辦法是拆除受潮墻磚，補(bǔ)做防潮層，首先要找到滲水源頭，拆墻嚴(yán)禁錘擊，受潮侵蝕墻磚拆除并不費(fèi)力，每次拆墻洞口寬度為1m左右，洞口上呈三角形自然拱，作業(yè)面交錯(cuò)進(jìn)行，做完防潮層補(bǔ)砌洞口時(shí)磚縫砂漿必須填塞嚴(yán)實(shí)。防潮層破壞一般出現(xiàn)在單層及層數(shù)不多的老舊房屋，樓層荷載不大，可以不做臨時(shí)支撐。

（摘自《建筑工人》，請(qǐng)作者速與本刊聯(lián)系支付稿費(fèi)）

NIMBY Facility--New Planning Topic under Property Law

After the implementation of Property Law of People's Republic of China,legal rights safeguarding caused by NIMBY facility breaks out quite often.Based on the social attribute and pitfalls in NIMBY facility localization in existing planning system,the planning suggestion of adjusting the social property of NIMBY facility is presented in hope of benefiting the city planning of society in transition period.

public facility;NIMBY facility;Property Law;city planning;social attribute;negative externality effect;urban space;overall social efficiency optimization

TU984

A

1671-9107（2013）06-0007-03

2013-04-22

葉祖盼（1983-），男，福建晉江人，碩士，注冊(cè)規(guī)劃師，工程師，主要從事城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)。

10.3969／j.issn.1671-9107.2013.06.007