羅世彥 （貴州省銅仁市國土資源局，貴州 銅仁554300）

1 節(jié)約和集約用地的內(nèi)涵

相對(duì)“浪費(fèi)土地”而言，節(jié)約用地是指人們?yōu)榱松a(chǎn)和生活的需要，在利用土地的過程中，在數(shù)量上節(jié)省使用土地，避免或者減少土地浪費(fèi)的一種土地利用方式。在內(nèi)涵上，節(jié)約用地中的 “節(jié)約”，是指在生產(chǎn)和建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域，通過采取行政、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等一系列措施，提高土地利用效率，用盡可能少的土地達(dá)到最佳的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)收益?？梢?，節(jié)約并不是通過壓縮正常的用地供給，而是通過 “提高土地利用效率”，盡力用最少的土地資源來獲取更大的效益。

相對(duì) “粗放用地”而言，集約用地是指在單位面積的土地投入更多的人力、物力、財(cái)力和技術(shù)等生產(chǎn)要素，以增加土地產(chǎn)出量的一種土地利用方式。目前，對(duì)土地集約利用的理解主要有4種：一是理解為對(duì)單位土地面積投入水平的提高；二是理解為土地利用率的提高；三是理解為土地利用強(qiáng)度的提高；四是理解為優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局。這些都豐富了土地集約利用的思想，反映了土地集約利用的復(fù)雜性和廣泛性［1］。

2 我國土地利用方式現(xiàn)狀

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與土地利用方式息息相關(guān)，一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對(duì)土地利用方式具有決定性影響，另一方面，土地的利用方式和水平通常體現(xiàn)著發(fā)展的方式和質(zhì)量。落后的發(fā)展方式一般伴隨著土地的過多消耗、粗放浪費(fèi)，這種粗放低效的土地利用方式又會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長過度依賴土地規(guī)模的擴(kuò)張，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的步伐因此受到路徑依賴的抑制［1］。這表明，在一定程度上，土地利用方式的轉(zhuǎn)變會(huì)倒逼發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。事實(shí)上我國正是經(jīng)濟(jì)增長過度依賴土地利用，工業(yè)用地比例高且開發(fā)強(qiáng)度低，人均建設(shè)用地水平高且利用效率低，明顯存在粗放低效的現(xiàn)象。特別是農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模大、布局分散、利用效率低，粗放浪費(fèi)的趨勢(shì)沒有改變。因此，要想加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，必然要提高土地利用效率，改變?cè)新浜蟮睦梅绞健?/p>

在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，我國建設(shè)用地供給與需求之間的矛盾日益尖銳，堅(jiān)守1．2億公頃耕地紅線的壓力增大。2011年，我國建設(shè)用地需求量約為107．73萬公頃，而供應(yīng)量僅為44．67萬公頃，供需缺口有3倍，甚至由于部分地區(qū)的需求井噴式增長，出現(xiàn)了幾乎8倍的供需缺口?！笆晃濉逼陂g，全國新增加耕地131．13萬公頃，全國耕地減少171．6萬公頃，耕地凈減少40．47萬公頃。要在“十二五”末實(shí)現(xiàn)提高耕地質(zhì)量，耕地面積保有量保持在2010年的1．21億公頃 （基本農(nóng)田1．04億公頃）的目標(biāo)，耕地需要開發(fā)后備資源來補(bǔ)充［2］。此外，統(tǒng)計(jì)顯示，我國人為因素造成的廢棄地大概有0．13億公頃，建設(shè)用地中閑置土地、批而未供土地26．67萬公頃。這樣，只有加快提高土地節(jié)約集約利用水平，才能突破土地資源制約，緩解土地供需剛性矛盾，確保1．2億公頃耕地紅線。

當(dāng)前，我國的資源管理處在數(shù)量管護(hù)、管理粗放的初級(jí)階段，土地利用重利用輕養(yǎng)護(hù)，生態(tài)形勢(shì)不容樂觀，還不能適應(yīng)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求。2012年，我國受重金屬污染的土地近17%，處于污染狀態(tài)的地表水近1／4。在這樣的形勢(shì)下，切實(shí)保護(hù)耕地，堅(jiān)持節(jié)約集約用地，確保國家糧食安全，實(shí)現(xiàn)我國土地資源的可持續(xù)發(fā)展。

3 土地粗放浪費(fèi)原因分析

行政劃撥是我國現(xiàn)行的土地配置的方式，土地管理的主要目標(biāo)是確保項(xiàng)目用地，加上用地行為上缺乏 “人多地少”的意識(shí)，因此普遍存在著優(yōu)先考慮 “做大蛋糕”、忽視 “做好蛋糕”的現(xiàn)象，導(dǎo)致對(duì)建設(shè)用地的閑置浪費(fèi)。長期以來，我國耕地利用過度注重?cái)?shù)量和規(guī)模，依賴自然條件，科學(xué)技術(shù)不強(qiáng)，產(chǎn)出水平不高，忽視了一些占地少的服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展［3］。由于缺少核心和關(guān)鍵技術(shù)，單位土地生產(chǎn)率不高，在沒有有效約束的粗放用地情況下，要實(shí)現(xiàn)更快的增長就需過多地依賴外延式粗放擴(kuò)張，優(yōu)先考慮見效快、已經(jīng)相對(duì)成熟的產(chǎn)業(yè)，這樣就易造成土地粗放利用。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，由于缺乏有效的監(jiān)管和約束機(jī)制，一些地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部為了個(gè)人政績，為了最大限度地獲取土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際、全局利益以及可持續(xù)發(fā)展的要求，對(duì)土地進(jìn)行掠奪式開發(fā)，只為了當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視了節(jié)約集約利用土地以及存量建設(shè)用地的挖潛。這樣，耕地被過多占用，資源被不斷開采，生態(tài)被嚴(yán)重破壞，留下的將是貧窮、污染和落后。每年全部農(nóng)村群體性事件中因征地引起的群體性事件就占65%，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地作為一種商品性資源，要充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)土地配置的作用，資源需要通過市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置。但是在我國，政府通過土地審批、行政管制、區(qū)域保護(hù)等方式掌握了過多的資源配置權(quán)，一些需要實(shí)行招拍掛的土地被不合理地采取劃撥的方式，當(dāng)前劃撥范圍和劃撥用地量依然很大。這樣，土地價(jià)格水平不能有效反映土地的稀缺程度。

土地投融資、土地稅費(fèi)和土地出讓是 “土地財(cái)政”的主要收入來源。為賺取高額的出讓收入，地方政府通常以低價(jià)征用集體土地，再以數(shù)倍的高價(jià)賣出，進(jìn)而不斷追逐新增建設(shè)用地指標(biāo)，而新增建設(shè)用地指標(biāo)又能夠促進(jìn)GDP的增長。這樣，地方政府就高度重視增量和交易，盡最大努力批地，廣泛圈地。在城鎮(zhèn)，有些政府監(jiān)管不到位，建設(shè)用地保有成本非常低，保有環(huán)節(jié)的稅收 （如城鎮(zhèn)土地使用稅、房地產(chǎn)稅等）征管力度不夠，征收的稅種不但稅率低，而且在一些地方有些稅種甚至不征收［3］。在土地利用末端環(huán)節(jié)，土地二次開發(fā)沒有有效的約束與激勵(lì)機(jī)制，直接降低了二次開發(fā)的積極性?，F(xiàn)在還存在部分開發(fā)區(qū)還未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的投資強(qiáng)度和容積率，同時(shí)未及時(shí)收回兩年以上的閑置用地。

4 土地節(jié)約集約利用新機(jī)制的構(gòu)建

根據(jù)國內(nèi)外土地節(jié)約集約飛形勢(shì)和我國土地資源使用情況，應(yīng)明確節(jié)約集約用地戰(zhàn)略為國家戰(zhàn)略，切實(shí)提高國土競(jìng)爭能力和持續(xù)發(fā)展能力，重點(diǎn)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)用地門檻政策配置和土地規(guī)劃計(jì)劃政策調(diào)控。強(qiáng)化全民資源憂患意識(shí)，樹立和落實(shí)新型的資源觀和節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，合理轉(zhuǎn)變土地管理方式。努力發(fā)揮土地資源節(jié)約集約模范地區(qū)的示范、引導(dǎo)作用，逐步建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。

以節(jié)地技術(shù)需求為導(dǎo)向，有機(jī)地結(jié)合高等院校、科研單位、企業(yè)等各方面力量，建立產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合，開展節(jié)地技術(shù)研究，加強(qiáng)節(jié)地技術(shù)方法體系建設(shè)。重點(diǎn)加強(qiáng)各行業(yè)、各領(lǐng)域用地調(diào)查與評(píng)價(jià)研究，制訂各行業(yè)建設(shè)用地的規(guī)劃控制指標(biāo)以及用地 “定額”指標(biāo)，加快節(jié)地標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范研制［2］。加強(qiáng)節(jié)地模式總結(jié)和推廣應(yīng)用，對(duì)舊城改造、農(nóng)村居民點(diǎn)整理等節(jié)地利用試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行評(píng)估分析。

合理確定新增建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)和規(guī)模，不斷強(qiáng)化供應(yīng)側(cè)管理，以土地供應(yīng)量的硬約束轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地利用的方式 （以需定供向以供導(dǎo)需轉(zhuǎn)變），優(yōu)化需求側(cè)管理，逐步建立供需雙向調(diào)節(jié)機(jī)制。各類與土地利用相關(guān)的規(guī)劃必須符合土地利用總體規(guī)劃，利用規(guī)劃有效約束建設(shè)用地?cái)U(kuò)張，不斷強(qiáng)化規(guī)劃的銜接與約束。加強(qiáng)規(guī)劃動(dòng)態(tài)調(diào)查、評(píng)估和監(jiān)管制度建設(shè)，不斷推進(jìn)規(guī)劃動(dòng)態(tài)修編。

不斷完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)建設(shè)，加大集體建設(shè)用地有償使用改革力度，加快金融市場(chǎng)與農(nóng)地流轉(zhuǎn)建設(shè)，推進(jìn)劃撥、出讓、租賃使用集體建設(shè)用地政策。有效利用價(jià)格原理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立工業(yè)用地價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制。有效提高農(nóng)地征收產(chǎn)權(quán)保障收入，讓農(nóng)民可以擁有一定的土地增值收益，增加、細(xì)化支農(nóng)項(xiàng)目，限制一定的城市支出。改革稅制體制，對(duì)耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅提出產(chǎn)業(yè)調(diào)整的稅率浮動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，逐步推進(jìn)物業(yè)稅的征收，使房地產(chǎn)保有稅成為房地產(chǎn)稅收的主體稅種，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。

節(jié)約用地人人有責(zé)，需要各部門各負(fù)其責(zé)、齊抓共管、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，形成良好的部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立完善的責(zé)任體系。要強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目用地全程監(jiān)管，加強(qiáng)建設(shè)用地各個(gè)環(huán)節(jié)綜合監(jiān)管、檢查和執(zhí)法，推廣3S等科技技術(shù)在監(jiān)管上的應(yīng)用，努力實(shí)現(xiàn) “以圖管地”。充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督主體作用，借助網(wǎng)絡(luò)新聞媒體擴(kuò)大監(jiān)督渠道，減少土地閑置浪費(fèi)。

［1］陳常優(yōu)，李漢敏．土地利用規(guī)劃核心：節(jié)約集約用地 ［N］．中國國土資源報(bào)，2008－04－04（6）．

［2］李紹榮，李杰．構(gòu)建節(jié)約集約用地倒逼機(jī)制 ［N］．中國國土資源報(bào)，2012－09－11（2）．

［3］李安國．科學(xué)開發(fā)利用 強(qiáng)化節(jié)約集約 ［N］．中國國土資源報(bào)，2012－09－10（7）．