張園園，朱格林，趙 琬

（南京審計學院 國際審計學院，江蘇 南京 211815）

江蘇省經(jīng)濟適用房建設(shè)與分配問題的探討

張園園，朱格林，趙 琬

（南京審計學院 國際審計學院，江蘇 南京 211815）

經(jīng)濟適用房作為我國住房保障體系的重要組成部分，對改善民生，解決中低收入人群住房問題具有重大意義.但在多年的實踐過程中，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟適用房在建設(shè)過程中存在成本控制不嚴格，分配不公平、效率低等問題.本文分析了供給需求、建設(shè)成本、分配政策等因素對經(jīng)濟適用房建設(shè)和分配產(chǎn)生的影響，提出了促進供給多元化、完善投資建設(shè)和運營管理機制、合理控制成本、優(yōu)化保障體系結(jié)構(gòu)等政策建議.

經(jīng)濟適用房；建設(shè)成本；分配；公平

1 江蘇省經(jīng)濟適用房的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

1.1 1994—1999初始階段

1994年，隨著“國家安居工程計劃”的推行，經(jīng)濟適用房成為了住房保障體系建設(shè)的主要形式.1998年的房改方案明確提出要建立包括經(jīng)濟適用房和廉租房的保障房體系. 1998年，國務(wù)院1第23號文中,提出了在全國范圍內(nèi)建立包括由高收入者購買和租住商品房、向中低收入者供應(yīng)經(jīng)濟適用房和向最低收入者提供廉租住房三個不同層次的新的住宅供應(yīng)體系(中經(jīng)網(wǎng),2003).在全國范圍內(nèi)，引起了經(jīng)濟適用房建設(shè)的熱潮，截止到1999年，全國經(jīng)濟適用房房地產(chǎn)開發(fā)投資額已達4370200萬元，其中，江蘇省經(jīng)濟適用房房地產(chǎn)開發(fā)投資額為487614萬元，各大城市紛紛制定了相應(yīng)的政策，加強經(jīng)濟適用房的建設(shè)力度，完善監(jiān)督機制，擴大保障范圍.

1.2 2000-2006快速發(fā)展階段

2000年是我國房改的重要時期，也是房地產(chǎn)行業(yè)開始快速發(fā)展的開始.2000年江蘇省商品房銷售額增速達到39%,而到2004年，商品房的價格和銷售額更是急速增長，居民的收入水平的增長遠遠落后于房價的增長.而與此同時，經(jīng)濟適用房的投資額在進一步擴大，隨著土地資源需求增加，商品房價格上漲，經(jīng)濟適用房價格也隨之上漲，加上政策的不完善，在2005年，江蘇省內(nèi)出現(xiàn)了很多違規(guī)現(xiàn)象.很多不符合申購條件的人購買了經(jīng)濟適用房，很多地區(qū)也報道了豪車出入經(jīng)濟適用房小區(qū)的現(xiàn)象.除此之外，由于監(jiān)督措施不完善，很多人搶購經(jīng)濟適用房，導致一時間需極大于求，而造成了分配上的混亂.

1.3 2006—2011年完善階段

2006年，江蘇省出臺《江蘇省經(jīng)濟適用住房管理實施細則》，規(guī)定江蘇省開發(fā)的經(jīng)濟適用住房利潤不得高于開發(fā)成本的3%，200 8年出臺的《江蘇省經(jīng)濟適用住房管理辦法》為江蘇省經(jīng)濟適用房建設(shè)工作提供了政策的基礎(chǔ)，對經(jīng)濟適用住房的建設(shè)、價格、申購、準入退出等方面都進行了全面規(guī)范.緊接著又出臺了一系列的優(yōu)惠政策，經(jīng)濟適用房的建設(shè)用地由國家規(guī)定實行行政劃撥，也可以采用招標拍賣等方式供應(yīng)土地.同時，為了有效控制成本和提高開發(fā)商的建設(shè)意愿，江蘇省也為開發(fā)商提供了便利，除了費上的減免和優(yōu)惠，還包括了經(jīng)濟適用房建設(shè)單位可以以項目為抵押申請貸款，也可以采用“建售一體”的方式進行資金的回籠.

1.4 2011至今轉(zhuǎn)型階段

江蘇省經(jīng)濟適用房建設(shè)進入了轉(zhuǎn)型階段.統(tǒng)計數(shù)字顯示：2013年江蘇省將新開工保障性住房23萬套，基本建成18萬套，發(fā)放廉租房租賃補貼4萬戶，年底形成200萬套（間）以上的住房保障能力.江蘇省保障房建設(shè)速度不斷加快，但是經(jīng)濟適用房的投入比例逐漸減少.近幾年，廉租房和公共租賃房不斷發(fā)展，為了保障更多的低收入人群，江蘇省保障房建設(shè)從保障居民房屋“擁有權(quán)”轉(zhuǎn)向了保障居民房屋“居住權(quán)”，經(jīng)濟適用房的發(fā)展速度也大大的降低.根據(jù)計劃，到2015年，江蘇省住房保障覆蓋面擴大到20%的城鎮(zhèn)家庭，全面解決城鎮(zhèn)中等偏下收入家庭的住房困難，基本解決城鎮(zhèn)新就業(yè)和外來務(wù)工人員的租房困難.由此可見，租賃型保障房已經(jīng)成為了保障的主流，經(jīng)濟適用房在以后的發(fā)展面臨著退出機制建設(shè)等突出的問題.

2 江蘇省經(jīng)濟適用房現(xiàn)有的問題

2.1 政策實施監(jiān)管不夠嚴格，建設(shè)成本控制有待加強

2006年江蘇省出臺《江蘇省經(jīng)濟適用住房管理實施細則》，規(guī)定江蘇省開發(fā)的經(jīng)濟適用住房利潤不得高于開發(fā)成本的3%.雖然保障性住房從一開始的土地劃撥、資金籌集與投入、建設(shè)以及最后的分配均由政府經(jīng)手，但是其過程非常復(fù)雜，不少地方存在著“掛羊頭，賣狗肉”的情形，惡意曲解中央政策意圖，而與開發(fā)商、建筑商勾結(jié)，從中撈取油水.

在投資成本控制方面，隨著拆遷成本、融資成本、材料價格等的不斷提高，經(jīng)濟適用房也面臨巨大的成本壓力.如何籌措足夠的建設(shè)資金以及合理控制成本是經(jīng)濟適用房建設(shè)過程中面臨的突出問題.違規(guī)使用建設(shè)資金及未發(fā)揮保障資金應(yīng)有作用的問題也很突出.《南京市保障性住房建設(shè)管理及資金籌集使用情況審計公告》指出，截至2011年6月底，已銷售的經(jīng)濟適用房中，安置拆遷戶97209套，占85%（其中近九成為集體土地拆遷安置）；安置城市雙困戶17537套，占15%.因此，經(jīng)濟適用房主要用于拆遷安置，雙困戶住房保障水平還遠遠不夠.

2.2 建設(shè)資金籌集渠道有限，資金使用效率不高.

2011年，江蘇省經(jīng)濟適用房開發(fā)投資額增加，從6月份的8.4%到上升至年末12月份的29.3%，與此同時，資金支持力度也不斷加大.

阻礙經(jīng)濟適用房建設(shè)發(fā)展的最大問題是資金問題.經(jīng)濟適用房享受各種優(yōu)惠政策，比如土地統(tǒng)一劃撥、相關(guān)稅費減免等，但在資金籌集渠道與資金使用領(lǐng)域卻存在著籌資管理職責不明確、供給渠道監(jiān)管不明晰、資金使用不規(guī)范、使用效率低下等問題，上述問題在經(jīng)濟適用房制度的實施過程中不斷暴露出來.2011年，《南京市保障性住房建設(shè)管理及資金籌集使用情況審計公告》披露，目前保障房建設(shè)仍然面臨資金籌措難度大這一突出問題：一是南京市保障房公司尚有2億元資本金不到位，且該公司資產(chǎn)負債率較高，后續(xù)融資難；二是代建單位自有資金不足，按照委托建設(shè)協(xié)議和已完成投資額計算，代建單位應(yīng)籌集資金18.34億元，實際到位8.9億元；三是銷售資金回籠慢，各代建單位應(yīng)回籠資金40.7 4億元，實際回款資金18.27億元.

2.3 經(jīng)濟適用房供不應(yīng)求，保障效果逐漸降低

中國居民都具有一定的“有”房情節(jié)，經(jīng)濟適用房作為保障性住房的一部分，保障的是中低收入人群的“購房”需求，由于經(jīng)濟適用房的建設(shè)土地由國家統(tǒng)一劃撥，所用資金可以通過抵押貸款獲得，在整個建設(shè)過程中經(jīng)濟適用房的建設(shè)成本也要遠遠低于商品房.對于中低收入人群來講，較低的購買價格提供了其買房的可能性.但是，經(jīng)濟適用房的銷售價格與中低收入人群的居民收入仍然具有一定的差距.對于中低收入人群來講，購買一套經(jīng)濟適用房就可能預(yù)付將近十年或者更多的收入.

在經(jīng)濟適用房申購的過程中，存在著很大的供不應(yīng)求的現(xiàn)象.盡管抽號和公示在一定程度上保障了分配的公平性，但是由于很多人的住房需求不能得到滿足，經(jīng)濟適用房在整個保障房體系中發(fā)揮的作用在逐漸的減弱.

3 政策建議

3.1 引入新的審計視角，合理控制建設(shè)成本

從績效審計視角調(diào)查江蘇省經(jīng)濟適用房建設(shè)資金籌集與使用狀況，發(fā)現(xiàn)資金管理中存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對策及建議.課題組嚴格遵循實事求是的原則，將調(diào)研成果和相關(guān)數(shù)據(jù)提供給相關(guān)部門，不僅可以豐富相關(guān)部門在經(jīng)濟適用房建設(shè)資金使用狀況方面的資料，而且還可以為政府的宏觀決策提供數(shù)據(jù)支持，進而促進江蘇省保障性住房事業(yè)的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展.

3.2 優(yōu)化保障體系，擴大保障范圍

目前我國的保障房體系包括以下五種住房，經(jīng)濟適用房、兩限房、公共租賃房、廉租房、棚戶區(qū)改造.經(jīng)濟適用房是按照政府規(guī)定或指導的價格出售給有一定支付能力的低收入群體的特殊保障房.在緩解低收入人群住房壓力、提高困難群眾生活質(zhì)量等方面起到了重要作用.

在保障房體系建設(shè)過程中，應(yīng)合理分配各部分的比例.將居民收入等級細化，提供更多的住房保障選擇.也有利于政府貫徹為人民服務(wù)的宗旨，促進廉政建設(shè)，從而獲得群眾的信任，加快社會主義和諧社會的進程.

3.3 完善經(jīng)濟適用房退出機制，降低拖延成本

從現(xiàn)階段我國居民公民素養(yǎng)來看，誠信意識淡薄、缺乏財產(chǎn)透明意識.從現(xiàn)實因素來看，我國由于本身人口基數(shù)大且隨著城市化進程加快，大量進城務(wù)工人員缺乏有效的戶籍管理制度.社會誠信系統(tǒng)不健全、財產(chǎn)公示制度不成熟的條件下，個人財產(chǎn)難以有效主動申報.從監(jiān)管成本來看，政府雖然施行財產(chǎn)年檢制度以期掌握被保障對象動態(tài)信息，但普查成本過高，且耗時太長，不具有可操作性，只能依賴于抽查舉報等方式.而對于存在問題的住戶，尚未建立起嚴格的懲戒措施.其他形式的監(jiān)督措施如群眾監(jiān)督、計入違規(guī)檔案等，也具有隨機性、被動性特點，難以有效覆蓋所有監(jiān)督群體.

另外，由于缺乏強有力的清退措施，拖延成本較高.現(xiàn)有的租金提高標準并不明晰.《辦法》中說明對不合條件且無其他住房的住戶，按市場價格收取租金，停發(fā)租金補貼.從現(xiàn)實操作來看，對違規(guī)者計入誠信檔案、提高租金，行為嚴重者強制退出，不允許其五年再次申請，該種方式顯然不夠有效.住戶長期拖延入住，也將極大影響輪候者進入保障房領(lǐng)域，阻礙稀缺資源的合理使用.

目前江蘇省設(shè)想在退出機制設(shè)計中，現(xiàn)在保障房領(lǐng)域計劃試行內(nèi)部實現(xiàn)轉(zhuǎn)換、再保障房和商品房領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)換.被保障者退出公共租賃住房領(lǐng)域后，也往往難以支付市場租金，或者購得經(jīng)濟適用住房作為資產(chǎn).按照現(xiàn)有的收入住房比目前中國一般城市的房價/家庭收入比大部分超過了1 2，遠遠高于國際上的3到5倍的標準.普通住戶往往支付經(jīng)濟適用住房、普通商品房，政府部門強行收回保障房也有違保障的初衷.為有效刺激公共租賃住房住戶主動退出房源，合理有效的激勵必不可少.

〔1〕關(guān)輝.我國經(jīng)濟適用房政策發(fā)展回顧與展望.社會發(fā)展，2010.

〔2〕許美華.江蘇房地產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展研究.住宅產(chǎn)業(yè)，2013.

〔3〕政慧.租賃型保障房退出機制研究.經(jīng)濟研究參考，2012.

〔4〕劉斌，姜博.住房保障政策的國外文獻及引申.財政金融，2013.

〔5〕李明.經(jīng)濟適用房價格研究.四川大學博士學位論文，2006.

F293.3

A

1673-260 X（2013）10-0072-02

教育部地方高校國家級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃課題項目資助（201211287002）