黃俊華，李飛躍，羅勇杰，陶叡

（嘉應(yīng)學(xué)院政法學(xué)院，廣東梅州514015）

淺談我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度
——基于政策執(zhí)行障礙分析

黃俊華，李飛躍，羅勇杰，陶叡

（嘉應(yīng)學(xué)院政法學(xué)院，廣東梅州514015）

自從改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，大量農(nóng)民涌入城市，成為城市工人大軍的一員，因此“農(nóng)民工”——這個(gè)新的龐大的群體誕生了.根據(jù)2012年統(tǒng)計(jì)局得出的數(shù)據(jù)：2011年的農(nóng)民工數(shù)據(jù)超過(guò)2.5億，而且隨著我國(guó)老齡化的不斷發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)不容刻緩.然而我國(guó)目前農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策還存在一些問(wèn)題，亟需完善.本文主要從農(nóng)民工的規(guī)模入手探究農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的必要性，然后探究我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以其所存在的問(wèn)題，最終尋求原因，并提出一些對(duì)策.

農(nóng)民工；養(yǎng)老保險(xiǎn)；政策障礙；漸進(jìn)決策

1 農(nóng)民工與農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策

1.1 農(nóng)民工的的緣由與概念界定

當(dāng)今農(nóng)民工的出現(xiàn)主要源于改革開(kāi)放之后我國(guó)城鄉(xiāng)的差距以及農(nóng)村勞動(dòng)力的大量富余致使大量農(nóng)業(yè)人口脫離農(nóng)村前往城市做工.

目前，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于“農(nóng)民工”一詞沒(méi)有做出明確界定，不同學(xué)者各有己見(jiàn).

總的來(lái)說(shuō)我們認(rèn)為：從農(nóng)村流入城市的勞動(dòng)人員就是農(nóng)民工.

主要分為兩類：受雇人員與自營(yíng)人員.

然而我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度范圍的農(nóng)民工主要是受雇人員，我們主要從以下四個(gè)層面界定的：1、“身份”是“農(nóng)民”；2、“地域”來(lái)自“農(nóng)村”；3、以“非農(nóng)工作”為主要“職業(yè)”，城市工人的一員.4、具有被“雇傭”的“勞動(dòng)關(guān)系”.

1.2 農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度出臺(tái)的必要性

年老是人生不可回避的事實(shí)，養(yǎng)老因此也成為當(dāng)代社會(huì)國(guó)家面臨的主要社會(huì)問(wèn)題.

而且，2011年我國(guó)農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告顯示：2011年，全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到25278萬(wàn)，受雇人員占94.8%，自營(yíng)人員占5.2%；比上年增加1055萬(wàn)人，增長(zhǎng)4.4%.其中，外出農(nóng)民工15863萬(wàn)人，增加528萬(wàn)人，增長(zhǎng)3.4%.也就是說(shuō)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度范圍下的農(nóng)民工數(shù)量大約達(dá)到2.4億.①

當(dāng)代農(nóng)民工這一特殊群體的出現(xiàn)及其龐大規(guī)模導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)更加復(fù)雜，對(duì)此我國(guó)不得不針對(duì)于特殊情況出臺(tái)相關(guān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策.

1.3 我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策出臺(tái)與政策相關(guān)內(nèi)容

作為改革開(kāi)放與農(nóng)民工流入的前沿陣地，深圳在1987年率先進(jìn)行相關(guān)政策的出臺(tái).其他地方也不甘其后，廣州，北京，浙江、上海等這些用工需求量較大的城市也都在上世紀(jì)末相繼推出了地方性農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策法規(guī).

各地的小打小鬧使得國(guó)家不得不出臺(tái)綱領(lǐng)性的文件.對(duì)于2001年勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布政策②的不適用性，2010年7月4日，國(guó)家又重新出臺(tái)了《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》.

由于國(guó)家性質(zhì)，我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策屬于政府負(fù)責(zé)型的養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，但又由于養(yǎng)老保險(xiǎn)群體的強(qiáng)大，國(guó)家難以完全性的養(yǎng)老保險(xiǎn)免費(fèi)，所以目前繳費(fèi)形成三方原則——農(nóng)民工個(gè)人繳費(fèi)和用工單位繳費(fèi)以及政府財(cái)政收入共同構(gòu)成.

農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)以后，并交納滿十五年的費(fèi)用，可以在退休③時(shí)享受更多的養(yǎng)老金權(quán)益.從而能夠有效避免老年收入減少，身體衰弱帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn).

1.4 農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題

一系列政策法規(guī)的頒布，并沒(méi)有很好的解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，目前，我國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍然存在以下問(wèn)題：

1.4.1 類型繁雜，地域不統(tǒng)一

因?yàn)楦鞯叵扔趪?guó)家探索養(yǎng)老保險(xiǎn)制度導(dǎo)致類型不同，根據(jù)國(guó)家相關(guān)學(xué)者分析統(tǒng)計(jì)，分成以下五個(gè)類型：以北京為例的獨(dú)立型；以廣州、南京為例的融入城保型；以上海為例的綜合型；以杭州為例的雙低型；以重慶市為例的個(gè)人賬戶型.五中類型各有差異，具體差異就不做一一介紹.

1.4.2 低參保率

華迎放④曾坦言：“農(nóng)民工參保率確實(shí)偏低！

據(jù)國(guó)家權(quán)威部門(mén)統(tǒng)計(jì)：2011年年末全國(guó)參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為4140萬(wàn)人，而2011年度全國(guó)農(nóng)民工總量為25278萬(wàn)人.按此計(jì)算，參保農(nóng)民工只占農(nóng)民工總數(shù)的約1/6.⑤

1.4.3 高退保率

進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工的收入大多很低，他們的收入除了用于家庭開(kāi)支、子女教育外所剩無(wú)幾，較高的養(yǎng)老費(fèi)用使得他們盡量不參保或紛紛退保，尤其是春節(jié)期間隨著農(nóng)民工返鄉(xiāng)高潮的來(lái)臨，農(nóng)民工退?，F(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮在廣東省，年末回鄉(xiāng)過(guò)年的農(nóng)民工退保率高達(dá)90%以上.

2 農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的執(zhí)行障礙

公共政策執(zhí)行是復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)中進(jìn)行的復(fù)雜系統(tǒng)，其有效性經(jīng)常受到某些因素的影響.只有把找出并分析影響政策有效執(zhí)行的障礙因素，才能克服其不利影響，促進(jìn)政策的有效執(zhí)行.

2.1 政策自身因素——政策規(guī)劃障礙

農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)交納年限過(guò)長(zhǎng).《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定：參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，達(dá)到法定退休年齡時(shí)累計(jì)繳費(fèi)不足15年的，可以繳費(fèi)至滿15年，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金.

農(nóng)民工作為一支流動(dòng)性極強(qiáng)的隊(duì)伍，很難在一個(gè)地方工作15年以上，因此，過(guò)長(zhǎng)的養(yǎng)老金繳納年限無(wú)形中也為農(nóng)民工享受養(yǎng)老保險(xiǎn)的福利增加了障礙.流動(dòng)過(guò)程中各地類型不統(tǒng)一也導(dǎo)致政策缺乏穩(wěn)定性.

2.2 權(quán)力分配與監(jiān)督因素——政策體制障礙

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理與監(jiān)督職責(zé)主要是勞動(dòng)和社會(huì)保障行政部門(mén)，但是財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)等亦從自己的職責(zé)出發(fā)，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行監(jiān)督.農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)體制的不健全主要源于權(quán)力分配的不合理，容易導(dǎo)行政自由裁量權(quán)的濫用，而且缺乏外部監(jiān)督機(jī)制從而挪用養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的狀況不斷出現(xiàn).

2.3 政策主體與利益相關(guān)者因素——政策認(rèn)知障礙

政策的主體的態(tài)度與能力影響公共政策的有效執(zhí)行.農(nóng)民工與企業(yè)也正是政策執(zhí)行的利益相關(guān)者.

2.3.1 政府執(zhí)行力度缺乏

政府對(duì)于政策執(zhí)行存在一定的自由裁量權(quán).而自由裁量權(quán)的濫用與官僚主義則是阻礙農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行的重要原因.而各部門(mén)之間職責(zé)之間的扯皮現(xiàn)象層出不窮.

2.3.2 企業(yè)與農(nóng)民工缺乏參保意識(shí)

目前，我國(guó)大多數(shù)農(nóng)民工集中一些中小企業(yè)，對(duì)于中小企業(yè)來(lái)說(shuō)，為農(nóng)民工進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)交款產(chǎn)生較大壓力，因此，大多數(shù)企業(yè)缺乏為農(nóng)民工繳納保費(fèi)的積極性、主動(dòng)性.

農(nóng)民工自身由于理念的認(rèn)識(shí)問(wèn)題和生存壓力也缺乏參保的積極性.

2.4 財(cái)政投入——政策障礙

我國(guó)的資源，尤其是財(cái)政問(wèn)題導(dǎo)致投入不夠，是導(dǎo)致農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)主要原因.據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2010年，我國(guó)財(cái)政支出中用于社會(huì)保障方面的投入為89575.20億元，這占了政府財(cái)政總支出的11%不到.這一投入比例相對(duì)于其他項(xiàng)目的投入是明顯偏低的.

2.5 社會(huì)環(huán)境——外部環(huán)境障礙

社會(huì)主義初級(jí)階段的行政環(huán)境是我國(guó)公共政策的大環(huán)境.

經(jīng)濟(jì)上，經(jīng)濟(jì)力量仍比較力量較弱.

政治上，民主與法治還不健全，官僚主義、集權(quán)、特權(quán)仍然存在.

思想文化上文明與愚昧是重要矛盾.

3 漸進(jìn)主義下的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善

3.1 方法選擇

公共政策不能離開(kāi)政策環(huán)境兒孤立存在，政策源于環(huán)境，必然適應(yīng)環(huán)境.處于社會(huì)主義初級(jí)階段，現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)實(shí)力無(wú)法大規(guī)模變革.

考慮我國(guó)的現(xiàn)行國(guó)情，較優(yōu)的選擇實(shí)行漸進(jìn)主義模型.

在漸進(jìn)主義觀點(diǎn)看來(lái)，政策制定只能根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)有的政策基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)變遷；只要依據(jù)現(xiàn)有的方案對(duì)它進(jìn)行局部的小范圍的調(diào)適，并與以往決策再進(jìn)行比較，不斷適合環(huán)境變化的需要，就可以作為新的政策而被采納.

3.2 具體措施

3.2.1 推進(jìn)立法

由于我國(guó)現(xiàn)在企業(yè)在與農(nóng)民工簽訂要老保險(xiǎn)相關(guān)合同中存在認(rèn)知障礙，我們不得不借助法律途徑.希望能夠通過(guò)法律手段的強(qiáng)制性，促使用人單位嚴(yán)格遵守勞動(dòng)法有關(guān)勞動(dòng)合同的規(guī)定，從而保證用人企業(yè)招用農(nóng)民工時(shí)簽訂勞動(dòng)合同，依法根據(jù)勞動(dòng)合同為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi).此外，我們?cè)诹⒎▽哟我鞔_法律責(zé)任，同時(shí)采取必要的法律制裁措施，防止虛報(bào)職工人數(shù)、逃脫繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)等現(xiàn)象，并予“懲治”.

而且現(xiàn)有的政策本身還存在許多不完善的地方，這也需要不斷在實(shí)踐中尋找不足，一步一步的完善.

3.2.2 完善制度，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌

針對(duì)于政策規(guī)劃存在的問(wèn)題我們要不斷完善制度，而且針對(duì)于各地迥異的具體政策采取因地制宜的統(tǒng)籌.面對(duì)于各地施行的具體政策差異性我們應(yīng)該進(jìn)行更為具體的統(tǒng)一規(guī)劃

3.2.3 加強(qiáng)政府執(zhí)行力度，建立健全監(jiān)督機(jī)制

據(jù)有學(xué)者所說(shuō)，中國(guó)有能力實(shí)行比較完善的社會(huì)保障制度.因此政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支持.同時(shí)加大在政策執(zhí)行中的執(zhí)行力度，建立健全監(jiān)督機(jī)制，約束行政自由裁量權(quán)過(guò)寬.

3.2.4 加大養(yǎng)老保險(xiǎn)政策宣傳力度

我國(guó)現(xiàn)在整體國(guó)民素質(zhì)還有待提高，尤其是農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)的意識(shí)比較薄弱——他們依然存在依靠家庭養(yǎng)老、子女養(yǎng)老的傳統(tǒng)觀念.而且對(duì)于新政策，他們還抱有觀望遲疑的歹態(tài)度

對(duì)此，政府要從大的層面積極的加強(qiáng)法制宣傳，提高農(nóng)民工對(duì)于要老保險(xiǎn)政策的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)對(duì)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的認(rèn)可度

4 總結(jié)

農(nóng)民工作為社會(huì)弱勢(shì)群體之一，數(shù)量龐大，但他們無(wú)法用自己的努力改變自己的現(xiàn)狀，所以政府在改變農(nóng)民工社會(huì)狀況的過(guò)程中發(fā)揮著舉足輕重的作用.農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展與完善，一方面有利于改善農(nóng)民工目前的社會(huì)狀況，預(yù)防因農(nóng)民工年老體衰后因養(yǎng)老問(wèn)題而引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題；另一方面，有利于加強(qiáng)社會(huì)的公平與正義，促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè).

農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的道路人中而道遠(yuǎn)，我們還需繼續(xù)努力.

注釋：

①數(shù)據(jù)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.

②原來(lái)的政策法規(guī)是《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問(wèn)題的通知》，這一政策適用對(duì)象主要是城鎮(zhèn)職工，而與農(nóng)民工存在一些出入.

③我國(guó)目前男性退休年齡是60歲，女性55歲.

④人力資源和社會(huì)保障部社會(huì)保障研究所農(nóng)保室副主任、研究員.

⑤人力資源和社會(huì)保障部近日發(fā)布的“2011年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)”.

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F840.67

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1673-260X（2013）07-0055-03