□ 本刊記者 呂天玲

“政府手”和“市場手”之爭

□ 本刊記者 呂天玲

“放權(quán)涉及到部門權(quán)力和利益調(diào)整，相當于政府自己給自己開刀、用左手砍右手。凡是涉及權(quán)力和利益調(diào)整的改革，都是最難的?！?/p>

前六輪行政審批制度改革已取消和調(diào)整了2497項審批項目，但目前政府對微觀經(jīng)濟活動直接干預仍顯過多。圖/CFP

11月9日至12日，中共十八屆三中全會在北京召開。這場“關(guān)鍵性會議”不僅將確定中國新一屆政府未來5年甚至10年的執(zhí)政方向，更將就全面深化改革作出總體部署。

作為三中全會的前奏，近日中央高層密集奔赴基層考察調(diào)研，在多個不同場合重申改革決心，向外界釋放清晰信號。這個時點，“全面深化改革”已經(jīng)成為熱詞，更加折射了公眾對深度改革的強烈期盼。

就具體領(lǐng)域而言，目前改革呼聲較高的包括行政管理、金融體制、財稅體制、資源價格、土地制度、戶籍制度、收入分配等。公眾希望能在這些領(lǐng)域轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)、理順政府和市場的關(guān)系，以“消除經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的體制機制障礙，通過改革為經(jīng)濟發(fā)展增添新動力”。

分析人士預測，三中全會可能通過最大的一項改革措施——轉(zhuǎn)變政府職能，來正確地處理好政府和市場的角色區(qū)分，即李克強總理所說的“把錯裝在政府身上的手換成市場的手”。

“錯裝在政府身上的手”

2013年全國“兩會”期間，李克強在其擔任總理后的第一次記者招待會上強調(diào)，要“把錯裝在政府身上的手換成市場的手”。

多位專家在接受《民生周刊》記者采訪時表示：“當前比較突出的問題是地方政府和市場的邊界如何劃分?！比绾翁幚怼罢帧迸c“市場之手”的關(guān)系，一直是中國改革過程中面臨的核心問題。

從1992年黨的十四大確立“社會主義市場經(jīng)濟”改革目標，到20世紀末宣布社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立，我國經(jīng)濟體制從未擺脫“命令經(jīng)濟”的沉重軀殼。這種情況延續(xù)下來，形成了一種“半市場、半統(tǒng)制”的過渡性體制格局。

“在‘半市場、半統(tǒng)制’的體制中，各級政府對微觀經(jīng)濟的統(tǒng)制不但沒有削弱，相反還不斷增強，這樣就造成了兩個嚴重后果?！眹鴦赵喊l(fā)展研究中心高級研究員吳敬璉近日在接受媒體專訪時表示。

吳敬璉所說的兩個嚴重后果，一是以投資和出口驅(qū)動為主要特征的舊的粗放型經(jīng)濟發(fā)展方式難以轉(zhuǎn)變，從而造成了一系列嚴重問題，諸如資源匱乏、環(huán)境破壞、宏觀經(jīng)濟上的貨幣超發(fā)、流動性泛濫造成的房地產(chǎn)泡沫，以及大眾消費不足等社會問題。

另外一個嚴重后果是，由于政府手里掌握太多太大的資源配置權(quán)力，官員利用權(quán)力對市場的干預和對價格的管控，造成了權(quán)力尋租的龐大基礎(chǔ)。

一些地方政府甚至開始企業(yè)化運營。通過土地運作，他們開始像經(jīng)營企業(yè)一樣經(jīng)營城市。通過層層下達招商引資任務、分解GDP指標，很多地方政府領(lǐng)導已經(jīng)成為以政府為主體的投資企業(yè)的董事長或總經(jīng)理。

中國經(jīng)濟體制改革研究會會長宋曉梧把上述現(xiàn)象稱為“諸侯經(jīng)濟”。在他看來，地方政府公司化問題嚴重，在某種程度上已成改革要解決的突出問題。

除了“諸侯經(jīng)濟”現(xiàn)象，“錯裝在政府身上的手”還使得中國經(jīng)濟過度依賴于政府主導型的投資模式，造成產(chǎn)能過剩、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)嚴重扭曲。

國家開發(fā)銀行研究院副院長黃劍輝總結(jié)中國經(jīng)濟中長期可持續(xù)發(fā)展面臨的問題時認為，中國過去發(fā)展的一個顯著特點，是經(jīng)濟發(fā)展主要依賴資源、土地、勞動力等要素投入。

在他看來，十多年來，尤其是2008年為應對國際金融危機，中國推行的政府主導型高投資模式已成為經(jīng)濟增長的重要動力。“這種發(fā)展模式的弊病不斷顯現(xiàn)，已難以為繼?！?/p>

中國社會科學院的一位專家對黃劍輝的觀點表示贊同。他告訴《民生周刊》記者，政府主導的投資限制了市場配置資源的作用，對民間投資造成擠出效應，使得整個經(jīng)濟產(chǎn)出效率下降。

不僅如此，政府這只錯放的手還可能引起土地財政的不可持續(xù)及影子銀行的高杠桿率等問題，地方融資平臺、房地產(chǎn)等領(lǐng)域風險也會不斷積聚。

“目前來看，由政府推動的投資增長黃金年代已經(jīng)過去?！秉S劍輝認為，未來中國經(jīng)濟發(fā)展需要由更高效的市場化投資和更高占比的消費來化解。

政府應該管什么？

“政府必須下決心將不該管、管不好的事情交給市場，同時管好自己必須管的事?！眳蔷喘I曾在多個場合強調(diào)處理好“政府之手”與“市場之手”的關(guān)系。

上述二者關(guān)系涉及到經(jīng)濟體制改革的多個領(lǐng)域。首先，要素市場化的改革空間很大，如土地，特別是農(nóng)民土地的市場化尚未真正實現(xiàn)，仍由政府部門壟斷；其次，勞動力市場化也存在問題，城鄉(xiāng)兩個勞動力要素市場被分割開，而行政壟斷進一步分割了勞動力市場；此外，利率市場化也尚未完成。雖然7月19日已取消政府規(guī)定的銀行貸款利率下限，以推進銀行業(yè)的市場化改革，然而存款利率市場化并未得到實質(zhì)性的推動。

“解決這些問題，首先得明確地方政府應該管什么。”國務院發(fā)展研究中心一位專家告訴《民生周刊》記者，弄清“政府之手”應該放在哪里，才能真正解決中國經(jīng)濟體制改革中出現(xiàn)的根本問題。

“面對當前現(xiàn)實，很多人要求政府有更多的作為，這是有理由的?！眳蔷喘I強調(diào)，但是，需要弄清楚強化政府作用的方向是什么。是為市場有效運行建立一個好的制度環(huán)境和提供市場所無法提供的公共產(chǎn)品，以便提升市場；還是用政府的強制力量去駕馭市場、壓抑市場和取代市場？

三中全會前夕，國務院發(fā)展研究中心提出了未來改革的基本思路及行動方案，即“三位一體改革思路、八個重點改革領(lǐng)域、三個關(guān)聯(lián)性改革組合”，亦被外界統(tǒng)稱為“383”方案。該方案認為，要在以往市場、政府和企業(yè)改革的基礎(chǔ)上，著力推動完善市場體系、轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新企業(yè)體制的新“三位一體”改革。

作為正部級智庫單位，國研中心一直被視為中國經(jīng)濟領(lǐng)域的最高智囊團之一，承擔多項國家規(guī)劃的調(diào)研、起草工作。此次“383”方案涉及政府行政管理體制、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、土地制度、金融體系、財稅體制、國企、促進創(chuàng)新和發(fā)展、涉外經(jīng)濟體制等改革，成為三中全會召開前夕，外界對改革方向及內(nèi)容進行猜測的最大依據(jù)。

多位專家在接受《民生周刊》記者采訪時認為，本次三中全會將以加快政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橥黄瓶?，處理好政府和市場的關(guān)系將是重要議題之一，與“383”方案不謀而合。

審批放權(quán)是突破口

“政府職能轉(zhuǎn)變的突破口就是深化行政審批制度改革?！敝袊êＤ希└母锇l(fā)展研究院院長、中國行政體制改革研究會副會長遲福林在接受媒體采訪時強調(diào)，“最大限度減少政府對微觀經(jīng)濟活動的干預，充分釋放市場活力，這是打造中國經(jīng)濟升級版的客觀需要。政府與市場應該各司其職?！?/p>

今年3月以來，國務院多次召開會議，研究、部署政府職能轉(zhuǎn)變工作，并進行了細致的分工和安排。其中三次集中下放、取消行政審批權(quán)，并要求政府管理由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，實行“寬進嚴管”。

5月15日，《國務院關(guān)于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》，提出取消和下放133項行政審批等事項。6月19日，李克強總理在例行國務院常務會議上決定，對新組建國務院機構(gòu)再取消和下放32項行政審批等事項。9月11日，國務院進一步公布《關(guān)于取消76項評比達標表彰評估項目的決定》，在前一階段已經(jīng)取消和下放兩批共計13項評比達標表彰評估項目的基礎(chǔ)上，再次取消76項。

梳理前六輪國務院行政審批制度改革，已取消和調(diào)整了2497項審批項目。但從總體看，目前政府對微觀經(jīng)濟活動直接干預仍顯過多。同時，在“減”審批項目的過程中，也還存在變相“增”新的審批事項的現(xiàn)象。

“政府在放權(quán)的的同時，應當切實加強市場監(jiān)管、引導和規(guī)范市場行為，把更多的精力放在加強公共服務和民生保障等方面?！边t福林指出，“放”和“管”兩個輪子都要圓，這樣車子才跑得穩(wěn)、跑得快。而“放”的輪子如何轉(zhuǎn)得好，與推進行政體制改革密切相關(guān)。在政府管理層級中，中國政府目前是五級層級管理。雖然近年來在沿海發(fā)達地區(qū)，省管縣試點已取得不少成效，但要由點到面推開，至今還有諸多障礙。

專家認為，目前行政審批制度改革還只是管理工具上的改革。推進行政體制改革、減少管理層級，需要促進管理的扁平化，縮短“條”的時長和戰(zhàn)線。

“放權(quán)涉及到部門權(quán)力和利益調(diào)整，相當于政府自己給自己開刀、用左手砍右手。凡是涉及權(quán)力和利益調(diào)整的改革，都是最難的。”遲福林強調(diào)。

□ 編輯 郭鐵 □ 美編 徐政