梁芷銘

(欽州學(xué)院，廣西欽州 535099)

從當(dāng)代世界各國所建立起來的社會救助體系來看，社會救助是一個以生活、災(zāi)害、醫(yī)療、失業(yè)、住房、教育、法律等為主要救助內(nèi)容的豐富復(fù)雜的體系。這對于幫助社會弱勢群體擺脫生存危機(jī)、維護(hù)社會秩序穩(wěn)定、保護(hù)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力起到了重要的作用。公共政策作為一項社會治理的有效工具，在社會救助法缺位、社會救助法律體系不完善、社會救助制度定型化規(guī)范化的不同歷史階段均發(fā)揮著重要的動力作用。如何完善社會救助政策的動力轉(zhuǎn)化機(jī)制，建立涵蓋全社會、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、層級分工的社會救助政策體系，是當(dāng)前我國社會救助應(yīng)當(dāng)著重解決的問題。

一 政策層級:社會救助城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程中的政策動力分析

既然公共政策具有動力屬性與功能，那么，具體到社會救助領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程中，公共政策動力功能又體現(xiàn)在哪方面呢?或者說，社會救助城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的動力分析應(yīng)當(dāng)包括哪些內(nèi)容?

1.全球性政策的理念性動力。

當(dāng)今世界的一個重要趨勢就是全球化。全球化不僅僅席卷了經(jīng)濟(jì)、文化、政治，更是在一些社會管理、公共治理領(lǐng)域獲得了進(jìn)一步的深入與升華。特別是在社會救助政策領(lǐng)域，其全球化的要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他社會保障制度的全球化標(biāo)準(zhǔn)。自20世紀(jì)90年代以來，社會救助沖破了國界，逐漸成為各個國家關(guān)注的社會問題，并于21世紀(jì)初作為一項世界主題被正式提上全球議程。這一主題在各國政府報告、戰(zhàn)略性概念和國際組織的實踐中都已經(jīng)被確立，例如“全民社會保障”“全球社會信任”“社會保障延續(xù)”“全球社會保障平臺”“安全網(wǎng)”和“社會風(fēng)險管理”的概念先后被使用，亞洲發(fā)展銀行使用了“社會援助”的表達(dá)方式并對其進(jìn)行了制度多樣性的描述，而世界銀行早在20世紀(jì)80年代開始轉(zhuǎn)向加強(qiáng)與貧窮斗爭。雖然全球化社會政策并不能夠決定一國公共政策的范圍、內(nèi)容，但是，隨著全球一體化進(jìn)程的加速，各國都對各自的社會政策進(jìn)行了深刻的反思與完善。實際上，全球性社會救助政策的作用樹立一種認(rèn)同與信任，在全世界范圍內(nèi)倡導(dǎo)一種公平、公正的理念，使尊重人權(quán)、以人為本的價值深入人心，因此，全球性政策能夠?qū)ι鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生理念性動力，就成為各種積極參與國際事務(wù)協(xié)商、分工的緣由了。

2.全國性政策的原初性動力。

公共政策的時空性決定其具有國別特點，即公共政策是國家政治系統(tǒng)選擇的結(jié)果。這種選擇，能夠在全國范圍內(nèi)對該國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展產(chǎn)生強(qiáng)大的原初性動力。［1］從政策問題到政策議程，從政策設(shè)計到政策抉擇、從政策執(zhí)行到政策修訂、從政策評估到政策監(jiān)督，政策運行的每一個環(huán)節(jié)都對國家的政治生活產(chǎn)生著一定的驅(qū)動力。特別是政治民主較為發(fā)達(dá)的國家，全國性政策的制定往往是不同利益集團(tuán)之間協(xié)商、理性的結(jié)果，具有較高的公眾基礎(chǔ)，體現(xiàn)了較高的合法性與合理性，因此也更能夠獲得社會公眾的理解與支持。在我國，政府往往成為推動社會進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最為重要的主體及動力源。特別是中央政府的財政支持，往往成為地方政府實施社會救助政策的重要驅(qū)動力。為此，中央政府采取什么樣的政策措施，該政策是否能夠充分調(diào)動地方政府的積極性，就成為社會救助政策能否順利實施的重要保障因素之一。

3.區(qū)域性政策的創(chuàng)新性動力。

中央政府的公共政策僅僅是政策社會化的開始，更多的政策執(zhí)行需要區(qū)域政府(一般至省、直轄市、自治區(qū)政府)根據(jù)本區(qū)域的實際將全國性政策進(jìn)行細(xì)化與創(chuàng)新。政策執(zhí)行裁量權(quán)存在的主要目的就是為了保證統(tǒng)一的政策制定與差別的政策環(huán)境之間的平衡，保證公共政策在執(zhí)行中與地方實際、區(qū)域現(xiàn)實等相匹配，保證政策精神、政策原則的貫徹落實，從而實現(xiàn)政策價值和個案公正。一方面，公共政策問題必須在宏觀層次上把握公眾關(guān)注的社會問題，這就要求政府在政策目標(biāo)的確定、政策價值的選擇、政策措施的謀劃等方面站在一定的高度來審視，這必然導(dǎo)致公共政策是一種原則性的抽象把握的產(chǎn)物，即使公共政策方案關(guān)注的是區(qū)域性問題，其政策內(nèi)容也只具有區(qū)域普適性。而另一方面，區(qū)域政府在政策執(zhí)行中，由于次區(qū)域之間的差異性，使得次區(qū)域的政策執(zhí)行者又必須根據(jù)本區(qū)域的實際情況以及政策的精神內(nèi)容進(jìn)行“再政策”。這種“再政策”的過程實質(zhì)上就是地方政策在政策執(zhí)行中，利用手中的自主權(quán)，結(jié)合地方現(xiàn)實而具體使用政策方案的過程。［2］賦予地方政府政策裁量權(quán)，不是上級政策的生搬硬套、照單全收，而是要求其在符合公共利益、吃透政策精神以及保證政策統(tǒng)一權(quán)威的前提下創(chuàng)新性地執(zhí)行政策。為此，區(qū)域性政策的創(chuàng)新性特征給予了區(qū)域政府執(zhí)行政策的源動力。

4.城市性政策的和諧性動力。

城市化成為我國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的重要路徑選擇。由于各地區(qū)城市間在經(jīng)濟(jì)實力、發(fā)展速度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財政稅收等方面也存在著差異，導(dǎo)致城市間的社會救助政策也不盡相同。［3］從救助群體、標(biāo)準(zhǔn)、水平、覆蓋面、機(jī)制等方面來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城市的社會救助遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于、優(yōu)于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，即使是在同一個省級區(qū)劃之內(nèi)，不同城市間的社會救助水平也各有不同。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用越來越突出，區(qū)域內(nèi)各城市間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系越來越緊密，迫切要求城市間的社會政策通過一定的方式聯(lián)合起來，形成一體化的社會救助體系，破除經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的行政區(qū)劃障礙，逐步實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)城市間社會救助的“無縫銜接”。另一方面，我國政策的頒布具有明顯的“城市傾向”特征，這在某種程度上否定了公共政策的公平價值，加深了效率導(dǎo)向，不利于形成一個公正的政策體系。為此，城市性社會救助政策的著力點是和諧:既保持不同城市間的和諧，也要注重城鄉(xiāng)之間的和諧;既要實現(xiàn)社會保障政策的經(jīng)濟(jì)拉動功能，又要實現(xiàn)社會保障政策就業(yè)促進(jìn)功能和人力資源開發(fā)功能。

5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)性政策的保障性動力。

長期以來，社會政策被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)政策的附庸，是負(fù)責(zé)處理經(jīng)濟(jì)政策帶來的社會問題的，并不被當(dāng)作經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略中的一個支撐條件。社會政策通常表現(xiàn)為手段性、附屬性和修補(bǔ)性。因此，社會救助政策往往沒有獲得其應(yīng)有的“政策地位”，特別是救助政策在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的缺乏，更是迫使社會保障體系顯露出城鄉(xiāng)之間嚴(yán)重的不平衡。從我國社會階層的現(xiàn)實來看，農(nóng)民包括農(nóng)民工在整個社會結(jié)構(gòu)中占據(jù)了重要的地位，農(nóng)村依然是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要重點關(guān)注的領(lǐng)域。但是，社會救助的“城市化”傾向，使得農(nóng)村及其農(nóng)民的社會保障往往缺乏強(qiáng)有的保障性政策，導(dǎo)致農(nóng)民對社會保障政策的不滿意以至于不信任。在社會救助責(zé)任的分配中，中央政府只是承擔(dān)了有限責(zé)任，更多的救助義務(wù)往往下沉到地方政府。而地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，先天性就缺少救助資金，后天性又得不到上級政府的救助資助，因此其社會救助政策未能得到有效的保障。但是，大量農(nóng)民的社會救助又是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面得以實現(xiàn)和滿足的。這就造成了救助需求與供給之間的嚴(yán)重矛盾。

二 夯實動力:完善社會救助城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政策設(shè)想

政府的社會救助職能往往與公共服務(wù)均等化緊密相關(guān)，因此，社會救助均等化是一個與橫向公平緊密相關(guān)的理念。尼古拉斯·巴爾在其經(jīng)典著作《The Economics of the Welfare State》中提出，所謂“橫向公平”包含兩層含義:一是社會應(yīng)為其人民提供最低標(biāo)準(zhǔn)的生活和發(fā)展的必需品;二是民眾應(yīng)在這個最低標(biāo)準(zhǔn)下平等獲得這些必需品。［4］如果將這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于社會救助領(lǐng)域，其基本含義就是使所有人民都能享受最低生活保障。因此，是否最大限度地提供了橫向公平的公共服務(wù)就成為衡量一個服務(wù)型政府施政優(yōu)劣的重要標(biāo)志。具體到社會救助領(lǐng)域，能否為救助工作的開展提供城鄉(xiāng)均等化的政策資源，就成為衡量社會救助城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是否成功的標(biāo)準(zhǔn)。

1.充分吸收與借鑒國際先進(jìn)的社會救助政策理念。

從世界范圍看，福利型和市場取向型國家普遍認(rèn)為，向底層民眾提供救助、保證貧困者基本生存需要是政府行為的基本要求，政府應(yīng)當(dāng)在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用，并且通過立法的形式以法律的手段規(guī)范、確認(rèn)政府的社會救助責(zé)任與義務(wù)?！熬褪澜绶秶鷥?nèi)貨幣最低轉(zhuǎn)移的差異上的假設(shè)范圍來說，我們推薦三種理想類型:生存救助，先進(jìn)的貧困救助，西方社會救助，這幾種類型可以說明機(jī)構(gòu)現(xiàn)代化的順序。”［5］充分吸收與借鑒西方國家先進(jìn)的救助理念，指導(dǎo)構(gòu)建符合我國實際的救助構(gòu)架，是當(dāng)前我國社會救助制度建設(shè)中應(yīng)該給予高度關(guān)注的重要方面。當(dāng)然，學(xué)者也因此提出了“南半球可以向北半球?qū)W習(xí)嗎”的疑問。但是，制度設(shè)計中的理念是具有極強(qiáng)的相容性和規(guī)律性的，也就是說是可以“放之四海而皆準(zhǔn)”的。將先進(jìn)的社會救助政策理念具體化到我國的時候，一定要結(jié)合我國國情和地區(qū)實際，創(chuàng)造性地發(fā)展出適合我國社會救助現(xiàn)實的政策方案和制度體系。

2.積極醞釀并提出全國高度的社會救助政策設(shè)計。

當(dāng)前，我國社會救助的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度仍然處于疲軟狀態(tài)，城鄉(xiāng)二元體制在社會救助領(lǐng)域尤為明顯，需要中央政府站在全局的角度對全國性的社會救助政策進(jìn)行精心設(shè)計。發(fā)達(dá)國家的城鄉(xiāng)社會救助體系的建立主要體現(xiàn)為四點特征:一是改變救助工作者對于受助者的對象化態(tài)度，樹立平等的援助觀;二是適當(dāng)豐富救助項目，實現(xiàn)不同層次的救助內(nèi)容;三是允許受助者在一定的范圍內(nèi)積累資產(chǎn)，增強(qiáng)受助者的自我發(fā)展能力;四是提升社會救助的專業(yè)化水準(zhǔn)，確保救助工作的高效率。［6］為此，政府應(yīng)當(dāng)盡快在財政領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)涵蓋全民的、健全的社會救助責(zé)任。特別是在執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變的大背景下，投資型財政已經(jīng)不是政府財政的主要特征，公共服務(wù)型財政才是公共財政的本質(zhì)內(nèi)涵，而這才能更加凸顯政府的之所以是“人民的政府”的本質(zhì)。因此，把更多的公共資源用在社會救助領(lǐng)域，承擔(dān)對貧困人口的救助責(zé)任，更應(yīng)該理所當(dāng)然地成為公共財政的重要職能領(lǐng)域。

3.大膽設(shè)計并制定符合區(qū)域的社會救助政策制度。

區(qū)域政府的“再政策”過程，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了更具有實際意義和現(xiàn)實價值的治理手段。眾所周知，地方政府的公共政策對區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展具有重大的促進(jìn)作用，在某些時候甚至起到實質(zhì)性的影響。［7］然而，相關(guān)學(xué)者的實證研究表明:地方公共政策往往制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評價、調(diào)節(jié)、終結(jié)等各個環(huán)節(jié)不能夠?qū)崿F(xiàn)其應(yīng)有的作為。［8］在社會救助領(lǐng)域，區(qū)域政府應(yīng)當(dāng)摒棄那種狹隘的地方利益和短視的眼光，認(rèn)清自身在區(qū)域社會救助合作中的職責(zé)，明確公共政策存在的價值和目的，以積極的態(tài)度彌補(bǔ)市場缺陷，打破行政區(qū)劃壁壘，創(chuàng)造一個有利于實現(xiàn)區(qū)域社會救助合作的制度環(huán)境，從而促進(jìn)區(qū)域一體化社會救助公共政策體系的建立，并最終在區(qū)域內(nèi)部形成優(yōu)勢互補(bǔ)、統(tǒng)一開放、競爭有序的區(qū)域合作體系，從而區(qū)域社會救助合作提供有利的公共政策支持和制度保證。

4.協(xié)調(diào)完善與細(xì)化體現(xiàn)城鄉(xiāng)的社會救助政策機(jī)制。

在歷史上，我國不同部門為了應(yīng)對不同的社會需求，建立起各自范圍內(nèi)的社會救助制度，大大地促進(jìn)了我國社會保障事業(yè)的發(fā)展。但是，部門利益化的弊端也極為明顯，缺乏有機(jī)協(xié)調(diào)、不成體系、城鄉(xiāng)分割、銜接機(jī)制薄弱等問題一直成為我國社會保障制度的結(jié)癥。這不僅限制了社會救助制度的進(jìn)一步發(fā)展，與完善中國社會救助體系不相稱，更與切實關(guān)注民生、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)社會正義背道而馳。一個完善的社會救助制度體系，應(yīng)該是一個有機(jī)整合的體系。而且在這個體系內(nèi)，各個制度之間應(yīng)該具有高度的連接機(jī)制以及具體細(xì)化的分類。因此，協(xié)調(diào)完善與細(xì)化體現(xiàn)城鄉(xiāng)的社會救助政策機(jī)制，就成為我們解決社會救助城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵所在。同時，大力發(fā)展社會互助，促進(jìn)政府救助與社會互助的平衡?！皼]有發(fā)達(dá)的社會互助作為依托，單純的政府救助很難滿足救助對象多方面的實際需要，很難實現(xiàn)助人自助。一個完善的社會救助體系實際上在很大程度上取決于政府救助與社會互助的適度平衡?！保?］與此同時，應(yīng)積極實現(xiàn)社會救助制度的整合，開展救助內(nèi)容、救助管理、救助方式、救助主體等不同層面的城鄉(xiāng)社會救助一體化，又或者可以在某一個救助內(nèi)容首先實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，然后推動其他救助項目逐步實現(xiàn)一體化。

5.堅持夯實與確保涵蓋五級的社會救助政策資源。

所謂的“五級”主要是針對我國現(xiàn)行行政管理層次來說的，即中央、省市級、地市級、縣區(qū)級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。每一個政府層級都存在著社會救助的政策資源。其中，最為關(guān)鍵和主要的政策資源就是財政政策資源，實際上就是社會救助的財政資金在不同政府管理層次的分配。我國社會救助制度建設(shè)存在的財政投入偏少、社會資源動員不足的問題，有學(xué)者認(rèn)為，解決國民后顧之憂并不斷增進(jìn)國民福利是政府最大的也是最根本的職責(zé)，同時也只有政府才真正擁有這種能力、權(quán)力與資源。社會救助作為維護(hù)公共利益和保障民生的重要機(jī)制，理所當(dāng)然地成為政府的中心工作之一，并體現(xiàn)在對收入分配的調(diào)解力度和國家財政所承擔(dān)的責(zé)任上。［9］而且，通過社會救助保障底線公平和通過社會福利滿足人們共享發(fā)展的成果，是構(gòu)建和諧社會的兩項首要任務(wù)。［10］事實上，社會救助的各個方面都需要資金保障。沒有資金的不斷增加，沒有持續(xù)的資金保障，我國社會救助走向更加完善也是不可企及的。同時，進(jìn)一步加強(qiáng)社會救助的資金保障主要涉及四個問題:一是如何在各級政府之間合理分擔(dān)資金，二是如何確保社會救助的工作經(jīng)費，三是如何穩(wěn)定社會救助資金的來源，四是如何加強(qiáng)資金監(jiān)管，進(jìn)一步保證救助資金專款專用，安全運行。

改革開放以來，中國政府逐步構(gòu)建了一個以城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保供養(yǎng)為核心，以災(zāi)害救助、醫(yī)療救助為基礎(chǔ)，以臨時救助為補(bǔ)充，與廉租住房、教育、司法等專項救助制度銜接配套、覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會救助制度體系。但是，救助權(quán)是一項基本人權(quán)。政府在救助制度、政策的設(shè)計過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮到救助所產(chǎn)生的制度性“負(fù)激勵”問題。［11］現(xiàn)實的境遇是，救助項目的實施一方面確實保障了某些人的權(quán)利，但是也在實質(zhì)上傷害了某些人的自尊，給這些人貼上了“窮人”的標(biāo)簽，而且施助者總是有意無意地要求受助者像個窮人。所以，我國的社會救助制度設(shè)計在某種程度上與社會救助的宗旨是相違背的，片面理解了社會救助對公民生存權(quán)的維護(hù)，忽視了公民生存的尊嚴(yán)。

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［3］彭苑.基于多元回歸模型的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實證分析——以長株潭城市群為例［J］.吉首大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2010(3):105 －107.

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［7］周偉.區(qū)域公共問題治理與地方政府協(xié)作機(jī)制構(gòu)建［J］.吉首大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2011(4):102 －105.

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