劉大鵬

(陜西廣播電視大學(xué)科研處，陜西 西安 710119)

一、農(nóng)民工及其權(quán)益

(一)農(nóng)民工的由來

作為一個(gè)特殊的群體，農(nóng)民工是隨著改革開放的逐漸深入而出現(xiàn)的。建國(guó)初期，出于盡快實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的考慮，也為了積累國(guó)家建設(shè)所需的資金而采取了一系列壓低農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格的政策。同時(shí)，嚴(yán)格的戶籍管理制度限制了人們的自由流動(dòng)與遷徒。在這些因素的影響下，出身農(nóng)村的人們只能在家務(wù)農(nóng)。除了少許如考學(xué)、參軍提干等機(jī)會(huì)之外，法律和政策均不允許他們進(jìn)城居住和務(wù)工。因此，沒有產(chǎn)生“農(nóng)民工”的環(huán)境。改革開放后，農(nóng)村率先實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，從而打破了傳統(tǒng)的集體化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式。農(nóng)民對(duì)于土地的依賴逐漸削弱，大量剩余的勞動(dòng)力慢慢出現(xiàn)。與此同時(shí)，得到大量外資支持的沿海開放城市開始快速發(fā)展，需要大量的勞動(dòng)力。為尋找出路而涌向迅速發(fā)展的新興城市的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力成為了城市的新階層——農(nóng)民工。著名的農(nóng)民工問題研究專家謝建社曾經(jīng)說到:“大城市不僅將繼續(xù)是人居中心和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的極核，而且仍將是知識(shí)、技術(shù)創(chuàng)新的中心和參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的‘航空母艦’。面對(duì)繁重的城鎮(zhèn)化任務(wù)和經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)，我國(guó)不僅需要大大增加中小城市的數(shù)量，而且需要大大增加大城市的數(shù)量?！痹诖朔N條件下，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移慢慢加劇。所謂農(nóng)民工就是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，他們是仍然保留著農(nóng)民身份的進(jìn)城務(wù)工者。他們是在各種因素綜合作用下所形成的社會(huì)新階層。在我國(guó)的傳統(tǒng)戶籍制度中，農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口十分困難，促使進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民并沒有改變其農(nóng)民的固有身份。而農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解除了土地對(duì)農(nóng)民的束縛，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌向城鎮(zhèn)尋找出路，農(nóng)民工現(xiàn)象由此而存在。

(二)農(nóng)民工的權(quán)益

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平不斷提高的同時(shí)，農(nóng)民工隊(duì)伍也迅速壯大，已經(jīng)成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。他們或從事制造業(yè)或從事第三產(chǎn)業(yè)，一直勞作在城市建設(shè)的第一線。他們始終處于產(chǎn)業(yè)、城市、體制等的邊緣，成為矛盾的綜合體。因而，在快速發(fā)展的當(dāng)今社會(huì)中，他們成為了一個(gè)弱勢(shì)群體，他們的合法權(quán)益被一再忽視。

所謂農(nóng)民工權(quán)益，是指暫時(shí)或長(zhǎng)期離開農(nóng)村土地到城鎮(zhèn)從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而身份或戶籍仍是農(nóng)民的勞動(dòng)者，其政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育與社會(huì)等基本權(quán)利及其依法獲得的利益。農(nóng)民工的合法權(quán)益包括兩個(gè)方面:一是被憲法確認(rèn)并賦予的公民基本權(quán)利。這是作為公民所不可缺少的權(quán)利。二是農(nóng)民工作為城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)者，還應(yīng)享有國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定的有關(guān)勞動(dòng)者的權(quán)益。因此，以公民基本權(quán)利和勞動(dòng)者的勞動(dòng)權(quán)為核心，是農(nóng)民工權(quán)益保障的根本出發(fā)點(diǎn)。農(nóng)民工的出現(xiàn)是中國(guó)發(fā)展進(jìn)步的重要象征。黨和國(guó)家十分重視農(nóng)民工問題，關(guān)心農(nóng)民工的權(quán)益。但農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)仍然存在不少問題，導(dǎo)致了諸多社會(huì)矛盾和社會(huì)問題的產(chǎn)生。究其深層原因在于我國(guó)農(nóng)民工權(quán)益缺乏相關(guān)的法律制度保護(hù)。

二、農(nóng)民工權(quán)益法律保障的盲區(qū)

農(nóng)民工權(quán)益的法律保障是化解社會(huì)矛盾、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，是保障農(nóng)民工基本人權(quán)的重要手段，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的客觀需要，是減少和抑制侵權(quán)行為的現(xiàn)實(shí)選擇。然而，農(nóng)民工權(quán)益保障目前在一定程度上還存在很多問題。

(一)法律法規(guī)缺位，立法制度供給不足

我國(guó)從二十世紀(jì)九十年代中后期以來出臺(tái)的若干法律、法規(guī)、規(guī)章均有保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的規(guī)定。如《勞動(dòng)法》將農(nóng)民工視為普通勞動(dòng)者，將他們與城鎮(zhèn)勞動(dòng)者一視同仁。原勞動(dòng)部在1995年出臺(tái)的《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法〉若干問題的意見》明確指出，勞動(dòng)法的適用范圍包括“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民”，明確將農(nóng)民工納入勞動(dòng)法的保護(hù)范圍。國(guó)務(wù)院辦公廳2003年下發(fā)的《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》強(qiáng)調(diào)，“勞動(dòng)合同履行期間，農(nóng)民工享有勞動(dòng)法規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利”。通過對(duì)上述諸多法律法規(guī)的分析，我們可以清楚的看到對(duì)于農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)大多數(shù)都是些原則性的規(guī)定。而且除了農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工適用法律一致外，其它的法律法規(guī)都存在著對(duì)農(nóng)民工權(quán)益的限制性和歧視性規(guī)定。究其緣由，更深層次的是作為限制公民流動(dòng)的現(xiàn)有戶籍制度的存在。沒有法律保障下的自由遷徙，農(nóng)民工進(jìn)城后也僅能成為城市中的“二等公民”。農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)后其擇居權(quán)、就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等存在諸多限制。譬如有些地方政府就出臺(tái)了將農(nóng)民工視為邊緣人加以特殊對(duì)待的規(guī)定。從整個(gè)法律體系來看，我國(guó)目前尚未形成種類齊全、層次分明、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)和協(xié)調(diào)統(tǒng)一的保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的法律體系。盡管《勞動(dòng)法》對(duì)農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)有規(guī)定，但與其配套的法律法規(guī)的欠缺及其過于原則的規(guī)定，常會(huì)導(dǎo)致勞動(dòng)者權(quán)利受損后尋求救濟(jì)困難重重。加之有關(guān)違反《勞動(dòng)法》行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任偏輕，對(duì)違法行為懲處不夠嚴(yán)厲，使《勞動(dòng)法》在許多嚴(yán)重違法行為面前顯得執(zhí)行不力。這樣以來，對(duì)于作為城市新階層的農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)就更顯得更為困難。

(二)現(xiàn)行法律執(zhí)法不力等問題突出

雖然我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)于農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)方面的規(guī)定缺位較為嚴(yán)重，但仍然有一些法律、法規(guī)涉及到農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)的規(guī)定。這些法律的存在，使得農(nóng)民工的權(quán)益可以得到一定程度的保護(hù)。但是，當(dāng)發(fā)生侵犯農(nóng)民工權(quán)益情形時(shí)，一些行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中存在“行政不作為”，常常盡不到依法查處的職責(zé)，更少有事先預(yù)警機(jī)制，進(jìn)而不能使得受損的農(nóng)民工權(quán)益得到保障。甚至在有些情況下更存在行政機(jī)關(guān)自身的一些行為不僅未盡保護(hù)之責(zé)，相反的侵犯到了農(nóng)民工的合法權(quán)益。所以會(huì)有人評(píng)價(jià)到“我國(guó)的《勞動(dòng)法》是世界上最好的，而法律執(zhí)行是最差的”。譬如現(xiàn)行《勞動(dòng)法》、《工會(huì)法》等法律法規(guī)對(duì)于農(nóng)民工作為企業(yè)職工的工資標(biāo)準(zhǔn)、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、工傷醫(yī)療保險(xiǎn)、勞動(dòng)時(shí)間、休假權(quán)利和民主權(quán)利等都有明確規(guī)定，但事實(shí)上執(zhí)行的情況卻不盡人意。相應(yīng)的行政部門對(duì)此的監(jiān)督檢查也存在缺失，進(jìn)而導(dǎo)致此種情形能依然普遍存在。

(三)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的社會(huì)環(huán)境缺乏

長(zhǎng)期以來，為工業(yè)化讓位而形成的以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)、歧視農(nóng)民工的法律與政策，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中所產(chǎn)生的慣性作用非常明顯。它使得人們對(duì)于存在不公平的農(nóng)民工的地位已經(jīng)見怪不怪。一些地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而制定了忽視農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的行政性規(guī)章，對(duì)用人單位違反勞動(dòng)法侵害農(nóng)民工權(quán)益的行為，采取地方保護(hù)或者予以無原則的寬大處理。甚至少數(shù)地方政府阻攔、限制勞動(dòng)監(jiān)察部門對(duì)用人單位開展勞動(dòng)執(zhí)法檢查。同時(shí)，我國(guó)在農(nóng)民工權(quán)益的司法保障方面還存在諸多弊端。比如，現(xiàn)行法律把勞動(dòng)爭(zhēng)議案件歸屬于民事案件范疇，程序上適用《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，舉證規(guī)則適用“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的原則，而農(nóng)民工大多數(shù)文化素質(zhì)不高，取證、質(zhì)證能力有限，使得農(nóng)民工在具體訴訟過程無法舉證或舉證無力進(jìn)而影響到糾紛的公證處理。

(四)有效的權(quán)益代表主體缺失

農(nóng)民工權(quán)益被侵犯后，之所以得不到有效救濟(jì)的一個(gè)很重要的原因就是農(nóng)民工權(quán)益代表主體缺失。多重因素影響下，農(nóng)民工缺少一個(gè)能夠真正代表自己利益、能夠?yàn)樽约籂?zhēng)取并維護(hù)自身權(quán)益的組織，也使得農(nóng)民工在自身權(quán)益保護(hù)中話語(yǔ)權(quán)較小。同時(shí)，由于受現(xiàn)行企業(yè)工會(huì)模式的影響，工會(huì)的諸多要素如經(jīng)費(fèi)來源、場(chǎng)地和人員組成等都受到企業(yè)的牽制，再加上工會(huì)組織缺乏維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的法律制度支持等，現(xiàn)有工會(huì)組織難以履行為農(nóng)民工維權(quán)的職責(zé)。正是因?yàn)槿狈τ行У慕M織，農(nóng)民工在自身合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，往往各謀其策，各行其是，一盤散沙，難以形成維權(quán)合力。同時(shí)，農(nóng)民工由于文化素質(zhì)特別是法律素質(zhì)一般比較低，在自己的合法權(quán)益受損后常常忍氣吞聲，很少有去努力采取措施來保護(hù)的，更有甚者連自己的合法權(quán)益都不明確。

三、農(nóng)民工權(quán)益保障的法律對(duì)策

面對(duì)農(nóng)民工權(quán)益保障的如此現(xiàn)狀，要維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益其中困難可想而知。一方面，招用農(nóng)民工的單位多為本小利薄實(shí)力較弱的中小企業(yè)，市場(chǎng)中的生存競(jìng)爭(zhēng)迫使其不顧一切地節(jié)減成本;另一方面，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌進(jìn)城鎮(zhèn)，造成明顯地勞動(dòng)力供過于求，激烈的崗位競(jìng)爭(zhēng)迫使他們放棄自身的合法權(quán)益而服從雇主 (企業(yè))的需要。這種惡性循環(huán)增加了農(nóng)民工權(quán)益法律保障的困難。面對(duì)如此境況，從切實(shí)有效地保障農(nóng)民工的權(quán)益出發(fā)，可以考慮從如下方面著手改進(jìn):

(一)完善農(nóng)民工權(quán)益保障的法律體系

鑒于農(nóng)民工問題具有長(zhǎng)期性和階層性，且農(nóng)民工問題已成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題，應(yīng)該盡快制定出臺(tái)《農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)法》，對(duì)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)提供全方位的法律支持。依靠法律的強(qiáng)制力、約束力來維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益。首先，要明確農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民的平等權(quán)。把農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、子女教育、社會(huì)保障以及其他公共服務(wù)納入正常的財(cái)政預(yù)算等，促進(jìn)農(nóng)民工在實(shí)質(zhì)上享有各方面的平等權(quán)。其次，將地方政府近年來行之有效的農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、勞動(dòng)待遇、子女教育、城市戶籍管理等方面的政策和措施加以總結(jié)，上升為基本的法律制度。同時(shí)，需要細(xì)化《勞動(dòng)法》對(duì)農(nóng)民工權(quán)益的相關(guān)規(guī)定，著手制定與其相配套的特別法律規(guī)范。如制定《反就業(yè)歧視法》，明確禁止包括勞動(dòng)力城鄉(xiāng)歧視在內(nèi)的一切與能力無關(guān)的就業(yè)差別待遇，保證農(nóng)民工平等的就業(yè)權(quán)。再如制定《工資支付條例》，建立企業(yè)欠薪保障基金制度。

(二)加大農(nóng)民工權(quán)益保障的執(zhí)法力度

涉及農(nóng)民工權(quán)益保障的案件，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)應(yīng)加大處罰力度和執(zhí)行力度，擴(kuò)大適用拘傳、拘留等強(qiáng)制措施和拒不履行人民法院判決罪的適用。這些既能保護(hù)農(nóng)民工的權(quán)益，也能重樹司法的權(quán)威。我國(guó)法律對(duì)行政權(quán)力制約的乏力，造成濫用行政權(quán)力行為時(shí)有發(fā)生，行政工作人員侵犯農(nóng)民工權(quán)益也得不到應(yīng)有的法律制裁。因此，各級(jí)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加大執(zhí)法力度，建立嚴(yán)格而科學(xué)的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，確立對(duì)政府有關(guān)部門及其工作人員違法行使或者不行使公權(quán)力的行為造成的后果承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的制度。要督促勞動(dòng)監(jiān)察部門、工商行政機(jī)關(guān)、建設(shè)部門及其他行業(yè)主管機(jī)關(guān)等依法履行自己的職責(zé)，為農(nóng)民工提供保護(hù)性的、公共性的服務(wù)。

(三)優(yōu)化農(nóng)民工權(quán)益保障的各種環(huán)境

農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)，必須提高整個(gè)社會(huì)對(duì)依法保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益重要性、必要性的認(rèn)識(shí)。應(yīng)該把依法保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益納入政府工作考核和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)的指標(biāo)體系，而且增大其所占比重。地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，應(yīng)堅(jiān)決丟棄討好資本歧視農(nóng)民工、重企業(yè)發(fā)展輕農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的錯(cuò)誤觀念，關(guān)注農(nóng)民工的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)，保護(hù)其合法權(quán)益。同時(shí)，農(nóng)民工權(quán)益保障，司法保護(hù)也是較為重要的一個(gè)方面。司法保護(hù)可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)?；趧趧?dòng)關(guān)系雙方是管理與被管理、雇傭與被雇傭的關(guān)系，進(jìn)而用民事訴訟程序解決勞動(dòng)爭(zhēng)議的方式并不恰當(dāng)。所以，可以設(shè)立由專業(yè)法官和兼職法官組成的特別勞動(dòng)法院或勞動(dòng)法庭，按照特殊的勞動(dòng)訴訟程序處理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件。同時(shí)縮短案件審理周期，逐步建立相關(guān)案件的快速裁判機(jī)制。同時(shí)，可以規(guī)定較為特殊的勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序。改變現(xiàn)有的“先仲裁，后訴訟”的制度，建立類似商事仲裁的“或裁或?qū)彙敝贫龋员愎?jié)約成本，提高解決勞動(dòng)爭(zhēng)議的效率。擴(kuò)大勞動(dòng)爭(zhēng)議舉證責(zé)任倒置的適用范圍，加重處于優(yōu)勢(shì)地位的用人單位舉證責(zé)任。在訴訟費(fèi)用的承擔(dān)上，以法定方式明確規(guī)定農(nóng)民工勞動(dòng)爭(zhēng)議案件一律緩交案件受理費(fèi)、申請(qǐng)執(zhí)行費(fèi)，改為判決時(shí)由敗訴方一并承擔(dān)。盡量降低農(nóng)民工獲得司法救濟(jì)的門檻，降低訴訟成本，使農(nóng)民工能夠方便、快捷、經(jīng)濟(jì)地獲取公正的司法保護(hù)。

(四)確立農(nóng)民工權(quán)益的代表主體

保障農(nóng)民工權(quán)益，必須增加農(nóng)民工的自治組織和博弈能力，確立有效的農(nóng)民工權(quán)益代表主體。為此，需要修訂現(xiàn)行《工會(huì)法》，使工會(huì)可以成為農(nóng)民工依賴的組織。工會(huì)是保護(hù)工人階級(jí)利益的合法組織機(jī)構(gòu)，而農(nóng)民工屬于半工半農(nóng)的身份，也由于他們的權(quán)益受損主要發(fā)生在工作場(chǎng)所，所以，農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)完全可以納入工會(huì)組織的保護(hù)之下。工會(huì)組織要按照《工會(huì)法》、《中國(guó)工會(huì)章程》的規(guī)定，吸收農(nóng)民工加入工會(huì)組織，使得分散弱小的農(nóng)民工從原始的地緣組織和血緣組織加入到正式的社會(huì)組織中來。同時(shí)，在工會(huì)法律層面建立起勞資糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制。通過職工代表大會(huì)制度、集體合同制度、勞動(dòng)爭(zhēng)議處理制度等方面，穩(wěn)定調(diào)和勞動(dòng)關(guān)系。也可以考慮建立專門的農(nóng)民工協(xié)會(huì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工擁有自己的利益代言人及其強(qiáng)有力的組織保證。農(nóng)民工協(xié)會(huì)主要由當(dāng)?shù)卣畵芸?，用人單位在農(nóng)民工的工資中按較小的比例上交一部分經(jīng)費(fèi)，建立一個(gè)類似于消費(fèi)者協(xié)會(huì)的民間組織，專門負(fù)責(zé)對(duì)本地區(qū)的農(nóng)民工被侵權(quán)事件的咨詢和調(diào)解。除此外，需要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的培訓(xùn)、教育、管理和服務(wù)，使他們更多地了解勞動(dòng)保障方面的法律、法規(guī)，掌握法律知識(shí)，增強(qiáng)維權(quán)意識(shí)，提高維權(quán)能力。

］

［1］謝建社.中國(guó)農(nóng)民工權(quán)利保障［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009.

［2］盧海元.走進(jìn)城市:農(nóng)民工的社會(huì)保障［M］.北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社，2004.

［3］李世強(qiáng).論農(nóng)民工權(quán)益的法律保障［J］.法制與社會(huì)，2011，(1).

［4］曹繼元，任芳瑋.農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)制度的法律構(gòu)建［J］.山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，(1).

［5］陳勝君.農(nóng)民工權(quán)益法律保護(hù)的難點(diǎn)與對(duì)策 ［J］.中國(guó)職工教育，2007，(1).

［6］孫利.農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)問題研究 ［J］.貴州工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)，2006，(4).

［7］牛鳳瑞.《多樣化:我國(guó)城鎮(zhèn)化的基本特征》［N］.人民日?qǐng)?bào)，2003－05－13.

［8］勞動(dòng)部《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法〉若干問題的意見》.

［9］國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》.