張麗珍

(淮陰師范學(xué)院 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 淮安 223300)

政府機構(gòu)是一個動力系統(tǒng)，它們?yōu)榱擞行н\作需要依靠各種關(guān)系，包括對內(nèi)在關(guān)系和外在關(guān)系、功能關(guān)系和新陳代謝關(guān)系等進(jìn)行管理。通過政策評估將那些過時、無效、低效，或不公平、違法的政策、組織、項目進(jìn)行終止或重組，以有利于組織機構(gòu)的內(nèi)在關(guān)系和外在關(guān)系、功能關(guān)系和新陳代謝關(guān)系的改善，進(jìn)而維持機構(gòu)的持續(xù)運轉(zhuǎn)。這里的政策指廣義的政策，包括法律、法規(guī)以及行政規(guī)范性文件在內(nèi)的一切約束性制度。政策終結(jié)往往意味著對曾經(jīng)認(rèn)為正確的決策的逆轉(zhuǎn)和否定，因此政策終結(jié)決策是個艱難的選擇。在現(xiàn)實中，完全的政策終結(jié)很少，由于組織慣性、利益博弈、政治心理等因素，常說的政策終結(jié)實質(zhì)上只是部分的終結(jié)，包括組織合并、組織功能的縮減、政策法律化等。綜觀國內(nèi)外政策終結(jié)文獻(xiàn)，研究主要集中在兩方面。一是政策終結(jié)相關(guān)理論，如含義、內(nèi)涵、作用、特征、方式等；二是政策終結(jié)的具體案例研究，如荷蘭生態(tài)長廊政策的嘗試性終結(jié)、美國加利福尼亞州的聯(lián)邦國際貿(mào)易項目終結(jié)、中國農(nóng)業(yè)稅政策的終結(jié)等。關(guān)于政策終結(jié)的決策前政策評估研究不足，加之轉(zhuǎn)型期中國政策過剩與政策短缺悖論并存，亟需開展政策終結(jié)前評估與政策終結(jié)工作，本文研究著力于解讀作為政策終結(jié)確定依據(jù)與前提的政策評估標(biāo)準(zhǔn)。

一、問題的提出：政策評估屢遭質(zhì)疑

政策科學(xué)有多學(xué)科性、明確的規(guī)范性和解決問題導(dǎo)向性。決定和判斷都在特定的情境中做出，環(huán)境的配置給每一個評估提供了結(jié)合它的特征的、最重要的、急迫的和特殊的情境。政策評估幾乎總是牽涉到政府處理該政策的官僚和政治家，并且還經(jīng)常牽涉到政策子系統(tǒng)中的非政府成員。政策評估技術(shù)已投入了大量努力，但在很大程度上還是沒能突破理性分析的固有局限性，然而政策評估確實不可或缺。政策評估具有重要意義，它是檢驗政策效果、效益和效率的基本途徑，有利于合理配置社會資源；同時，也是決定政策走向的重要依據(jù)，構(gòu)成了新政策運行的必要前提，是公共政策科學(xué)化、民主化的必由之路。

盡管決策者需要通過政策評估獲知政策結(jié)果以便作出改進(jìn)，但由于政治的原因，大多數(shù)情況下行政機關(guān)不愿意收集信息并發(fā)掘決策的不足，有時也請私人公司從事評估，但若后者作出強烈批評那么以后就不會被雇傭。政策和方案的評估變得馬虎和表面化。①[美]戴維·H·羅森布魯姆，羅伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》，張成福等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第367頁。政府官員和政策方案的支持者善于尋找各種理由為政策負(fù)面效果的研究結(jié)論辯解。托馬斯·戴伊指出，他們會主張政策效果需要經(jīng)歷一段時間才能顯現(xiàn)，不能當(dāng)下就做出評估；方案效果多元化，難以用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)測評；不能確定政策的正面或負(fù)面效果，不是政策本身的問題，而是政策研究的問題，需要進(jìn)一步追加政策投入，而不是終結(jié)政策；實驗研究不能進(jìn)行，不給特定人群提供服務(wù)而作為實驗組來觀察政策效果對這些人來說是不公平的等等諸如此類?！靶姓幕瘍A向于無法忍受內(nèi)部和外部的批評，因此，行政人員在內(nèi)部層級、以往決策和現(xiàn)行程序遭到挑戰(zhàn)時會展開自我防御，極力抵制。”[注][美]戴維·H·羅森布魯姆，羅伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》，張成福等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第368頁。政府的政策或項目很少會半途而廢，即使對它們的評估結(jié)果是否定的，即使關(guān)于這些政策和項目的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其效益的報道連篇累牘，這些政策或項目仍舊會茍延殘喘。政策框架、工程項目和組織都是異常“堅強牢固”的，通常他們最差的遭遇也就是被減少一些預(yù)算而已。雖然如此，政策評估仍是邁向科學(xué)決策的重要前提，目的在于通過對政策效果、效益和功能等方面做出判斷，為政策變化、政策改進(jìn)或者政策終結(jié)提供依據(jù)，為政策提供再設(shè)計的可能性。“政策評估是一種反應(yīng)性的經(jīng)驗，如果要把一項實施不力或產(chǎn)生了不受歡迎的影響或非預(yù)計的結(jié)果的政策收回決策領(lǐng)域內(nèi)，這是最后的機會?！盵注]陳振明：《政策科學(xué)—公共政策分析導(dǎo)論(第二版)》，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第352頁。如果沒有政策評估，就無法對政策的可靠性、科學(xué)性、執(zhí)行人員的責(zé)任以及政策制定主體的職責(zé)做出判斷，只有進(jìn)行合理的評估，才能為組織、功能、計劃或者項目的是否需要終結(jié)提供參考。

在此，筆者嘗試從政治、法律與管理三種維度對政策進(jìn)行評估，這種視角并不是本源意義上的分類，而是對離散狀態(tài)的政策效果評估方式的一種集聚，便于研究分析。更為重要的是，政策評估在實踐中不被足夠重視的原因之一即是政策評估標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性欠缺。由于政策目標(biāo)的多元性、復(fù)雜性、模糊性以及政策評估主體價值觀的差異性，評估人員對政策評估的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識出現(xiàn)分歧。如果能夠有一套綜合的、科學(xué)的、系統(tǒng)的評估標(biāo)準(zhǔn)，政策評估的科學(xué)性將會有所加強，繼而有利于促進(jìn)政策評估作為政策終結(jié)依據(jù)功用的發(fā)揮。

二、政治的要求：公共政策必須關(guān)照合法性與回應(yīng)性

政治是一個有目的的行為領(lǐng)域，通過它，我們可以比目前生活得更好。作為研究課題，政治事件可以用理性分析，作為實踐的藝術(shù)，我們的價值可能對政治的實質(zhì)有所改進(jìn)。“社會主義在價值關(guān)系領(lǐng)域反對一切不公正現(xiàn)象，并力圖從社會整體的價值定位和制度設(shè)計上對其進(jìn)行時代超越?！盵注]鄭偉：《社會主義公正的價值緯度解析》，《山東社會科學(xué)》2012年第2期。然而，這只是應(yīng)然狀態(tài)下的良好圖景，卻不是通常的實際狀態(tài)。 對“應(yīng)該”的思考可以增進(jìn)對“是”的理解，也可以更好得決定我們?nèi)绾芜x擇。[注][美]萊斯利·里普森：《政治學(xué)的重大問題—政治學(xué)導(dǎo)論》，劉曉譯，華夏出版社2001年版，第5頁。漢弗萊(Hubert Humphrey)認(rèn)為：“所有的政治實踐的開始，是一種把事物看作是它們應(yīng)該如何的觀念?！?“合理的分析有時必須是政治性的。它總是涉及包含一些事情并排除其他一些事情的選擇，并在其他遠(yuǎn)景可能時以一種特定的方式來觀察世界”。[注][美]萊斯利·里普森：《政治學(xué)的重大問題—政治學(xué)導(dǎo)論》，劉曉譯，華夏出版社2001年版，第39頁。現(xiàn)實中，政府往往是不可控制的，它們常常抵制學(xué)者們就其處理的問題所提出的“專家”建議。在公共政策的現(xiàn)實世界里，分析的優(yōu)越性往往要屈從于政治的需要。倫理和政治都與意識形態(tài)攪在一起。[注][美]艾爾·芭比(Earl Babble)：《社會研究方法(第十一版)》，邱澤奇譯，華夏出版社2010年版，第75頁。

許多觀察家都注意到一定程度上，政治是公共組織的核心。公共組織的政治途徑強調(diào)政治權(quán)力的分配、發(fā)展和持續(xù)，認(rèn)為權(quán)力是行政組織的中心要素。公共組織必須培育這種要素，否則效率和效能得不到保證。委托代理理論，權(quán)力來自于人民的授予，因此必須回應(yīng)人民訴求。在公共決策中由于行政管理者擔(dān)心目標(biāo)明確會失去政治方面的支持或方案的終止，傾向于作出漸進(jìn)決策。通過對多元的政治社團(tuán)的回應(yīng)，成為其政治上代表，同時也要吸納公眾參與。政治回應(yīng)性是衡量善政程度的重要標(biāo)準(zhǔn)，善政要求公共政策應(yīng)對公民需求進(jìn)行負(fù)責(zé)任、有效的回應(yīng)。[注]朱興豐，高軍：《善政：政府在預(yù)防與處置群體性事件中的價值取向》，《河南社會科學(xué)》2011年第1期。關(guān)于公共政策，政治途徑主張所有的政策應(yīng)該建立在政治共識的基礎(chǔ)上，政治官員不僅要指導(dǎo)行政管理者，還要施加壓力使其采納政策。

公共政策乃至政府管理作為政治過程的產(chǎn)物，必然要遵循一定的價值規(guī)范，合法合理原則被認(rèn)為是政治的最高原則。合法合理是一個問題的兩方面，通常對合理性有更多的傾向于科學(xué)化、技術(shù)化的理解；而合法性的問題，則更多地從屬于政治的理解。[注]張康之：《尋找公共行政的倫理視角》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第112頁。合法性表示的是與特定規(guī)范一致的屬性。韋伯提出的合法性將價值判斷和理性標(biāo)準(zhǔn)放在考慮之外，他認(rèn)為只要政治得到公眾的支持，服從就有合法性，而不管政權(quán)性質(zhì)，以及通過什么途徑贏得群眾支持和服從。因此，在他看來合法性問題上沒有正義和真理可言。哈貝馬斯認(rèn)為一種政治包含著被認(rèn)可的價值才是有無合法性區(qū)別。公共政策評估的政治角度提出回應(yīng)性、代表性等價值和標(biāo)準(zhǔn)?；貞?yīng)性與代表性密切相關(guān)，要求公共政策要超越特殊利益團(tuán)體的利益，要與社會整體的利益相一致。專業(yè)化的發(fā)展及技術(shù)和社會復(fù)雜程度的增加導(dǎo)致社會更加依賴文官，使得公眾與選舉官員之間的聯(lián)系疏遠(yuǎn)，人們感到國家是由官僚統(tǒng)治的，以至于不能保證大部分政策問題具有相當(dāng)高的政治代表性和回應(yīng)性。[注][美]戴維·H·羅森布魯姆，羅伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》，張成福等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第482-483頁。政治系統(tǒng)中的個人逐步成為官僚組織化的國家的臣民，人民主權(quán)理論受到損害。美國全國績效評估委員會發(fā)表了同樣的觀點：傳統(tǒng)的行政機構(gòu)并沒有將公眾放在優(yōu)先考慮的位置，政府優(yōu)先重視的是規(guī)則，其次是規(guī)則是否得到遵守，再次關(guān)注規(guī)則的制定者，公眾總是被放在最后。

三、法律的要求：公共政策必須實現(xiàn)平等保護(hù)和公民權(quán)利

法律關(guān)系是社會的基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)成之一。法律權(quán)威常見的形式有：憲法、法律、規(guī)章、行政命令、協(xié)議等。憲法具有優(yōu)先權(quán)，具有根本性地位。憲法“是種具有生命力的存在，無論是統(tǒng)治者還是被統(tǒng)治者都要接受它的約束”，憲法不僅限制政府行為，同時還負(fù)責(zé)政府的創(chuàng)建和界定，還負(fù)責(zé)賦予政府機構(gòu)和行政官員以相應(yīng)的權(quán)力。[注][美]菲利普·J·庫珀：《二十一世紀(jì)的公共行政：挑戰(zhàn)與改革》，中國人民大學(xué)出版社2006年版,第3頁。法律途徑對行政的影響如此之大，公共行政要理解憲法不言自明。信守憲法要比日常例行的行政工作更重要。[注][美]戴維·H·羅森布魯姆，羅伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》，張成福等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版。美國約束公共組織的專門法律還有行政程序法、公民基本權(quán)利保護(hù)法和一般行政支持與管理法等。我國對政府的約束缺少單獨的行政程序法，執(zhí)行政策的程序往往是在其他法律法規(guī)中零散規(guī)定，未構(gòu)成體系。

崇尚法治的國家，所有官員，無論級別高低，都是法律的產(chǎn)物，都必須遵守法律?，F(xiàn)實中的法理權(quán)威，受到行為地點和行為類型的影響。例如，地方政府的行政官員必需受制于國家法律，上級政府的規(guī)定。而且由于國際性組織及區(qū)域性組織對一國政府影響力日益增強，因而影響某一具體行政行為的權(quán)威主體越來越多。公共行政必須以憲法為前提，具體的行政行為是對憲法的落實和細(xì)化，具有準(zhǔn)立法、準(zhǔn)司法特性。各級地方政府政策不僅要遵守憲法和法律，也要服從上級政府部門的安排，不能越權(quán)，不能不受法律限制。但在近幾年的城市化建設(shè)中，強制性甚至帶有暴力性質(zhì)的拆遷不僅忽視產(chǎn)權(quán)所有者，即被拆遷戶的權(quán)利訴求，而且嚴(yán)重違反中央維穩(wěn)的愿望，在一定程度上也違反了憲法原則，直接結(jié)果是群體性事件逐年增加。我們必須承認(rèn)一個事實，“群體性事件逐年增加，矛盾沖突積累放大，維穩(wěn)形式趨向嚴(yán)峻而不是緩和?！盵注]魯鵬：《論政治現(xiàn)代化視閾中的社會管理創(chuàng)新》，《山東社會科學(xué)》，2012第3期。上述行為應(yīng)該接受嚴(yán)格的法律限制。法律限制包括非司法途徑和司法途徑：前者也即替代性爭議解決機制，包括協(xié)商、調(diào)節(jié)和仲裁；后者包括司法審查(法院審查行政部門的行為是否合法合理)、禁令援助(法院通過發(fā)布禁令來阻止不當(dāng)行為)、判定侵權(quán)責(zé)任(使政府和官員對其不法行為所造成的侵害負(fù)責(zé))。[注][美]菲利普·J·庫珀：《二十一世紀(jì)的公共行政：挑戰(zhàn)與改革》，王巧玲等譯，中國人民大學(xué)出版社2006年版，第5頁。公共政策評估的法律視角主要關(guān)注政策主體、政策內(nèi)容和政策程序三個方面是否符合法律規(guī)定，是否體現(xiàn)出公民權(quán)利和自由、平等保護(hù)和正當(dāng)法律程序等，如果在這些方面做得不夠理想，則要考慮政策是否需要調(diào)整或者廢止。

表面上，法律顯得公平，但是行政管理人員可以用另一種方式講話。[注][美]萊斯利·里普森：《政治學(xué)的重大問題—政治學(xué)導(dǎo)論》，劉曉譯，華夏出版社2001年版，第113頁。法治的普遍性和法律的不周延性決定了法律表述上的不明確性。在許多情況下，法律的適用問題總是需要建立在進(jìn)一步的司法解釋基礎(chǔ)上，這是對法的準(zhǔn)確性、科學(xué)性和神圣性的否定。行政人員日常工作管理過程中的各種執(zhí)行法律政策行為是進(jìn)一步對法律政策等的解讀和適用，體現(xiàn)了必要的自由裁量權(quán)。問題是，自由裁量權(quán)的度和質(zhì)很難評判和監(jiān)督。法律視角的政策評估既針對政策制定，也針對政策執(zhí)行；既要體現(xiàn)法的精神，也要追求法的基本目標(biāo)。例2012年，《國有土地上房屋征收與補償條例(公開征求意見稿)》引起了社會廣泛關(guān)注，第二次公開征求意見稿與一稿相比有進(jìn)有退，進(jìn)主要指行政強拆將被取消，防止執(zhí)行中公權(quán)力的濫用，政府與利益集團(tuán)的合謀；退指立法理念、部分內(nèi)容和執(zhí)行程序中出現(xiàn)混亂、模糊。學(xué)者們就此也提出了各種看法，“政府和司法經(jīng)常是左右手，政府向法院申請強拆，容易給人左手批給右手的嫌疑。有人提出，警惕政府一申請，法院就強拆”；“在很多城市，司法機構(gòu)對于與強拆有關(guān)的訴求一律不受理，原因是地方一把手如此指示”；“在這種法律與國家制度和社會相互嵌入的情景中，絕不能將司法和立法自主運作的理想代替現(xiàn)實”。[注]朱曉陽：《警惕“政府—申請，法院就強拆”》，《南方周末》2010年12月30 日。不管如何，此政策從公開征求意見稿這一做法到部分具體內(nèi)容的修改體現(xiàn)了政府在舊政策廢止、新政策制定過程中愈來越多地考慮正當(dāng)?shù)姆沙绦颉⒐駲?quán)利、平等保護(hù)等法律標(biāo)準(zhǔn)。但考慮這些法律標(biāo)準(zhǔn)并不意味著具體的政策就會在這些政策方面當(dāng)然做好。政府不能只追求象征意義，真正要達(dá)到實質(zhì)還有很長路要走。

四、管理的要求：公共政策必須促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、效率和效果

通過無數(shù)具體活動執(zhí)行和管理政府決策的活動就是行政。行政是政府行為的總和，是依照制度化的方式和程序展開的管理活動。[注]張康之：《尋找公共行政的倫理視角》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第6頁。行政對我們生活的干預(yù)越多，我們就越想知道干預(yù)的效果。[注][美]戴維·H·羅森布魯姆，羅伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》，張成福等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第375頁。政策評估試圖提供我們政府干預(yù)的效果。如果政策評估結(jié)果是“失敗”，那么擺在政策面前的只有兩條路：終結(jié)或者改變。政策評估在我國面臨許多困難，是政策過程的薄弱環(huán)節(jié)?，F(xiàn)有政策分析方法無法令人滿意地判斷政策影響，但并不意味著該政策無效，也許相當(dāng)成功。同時，即使政策分析顯示政策有良好效果，行政人員應(yīng)該記住分析一些沒考慮在內(nèi)的因素，這些因素可能有助于政策的成功。有些政策的影響也許在短期是可以觀察的，但較好的政策分析通常必需考慮長期影響。從傳統(tǒng)的管理途徑出發(fā)，過多地考慮短期，如果邊際成本或者平均成本是上漲的，那么這樣的政策執(zhí)行是不成功的，需要考慮調(diào)整或終結(jié)政策執(zhí)行或者重新審視政策本身。

一般意義上所說的政策評估主要是指政策效果評估，政策效果評估主要分為對政策的直接效果、連帶效果和歷時效果的評估。這些評估得以進(jìn)行需要一定的目標(biāo)和指標(biāo)指導(dǎo)，從管理角度看，3E(economy、efficiency 、effectiveness)，即經(jīng)濟(jì)、效率、效果是政策評估的主要依據(jù)，表明政策是否達(dá)到了預(yù)期效果，是否符合成本效益，通過此檢測政策效用。政策效用被認(rèn)為是政府在政策周期過程所產(chǎn)生的對社會的價值或有用性。效用本是指物質(zhì)的使用價值或有用性，是物質(zhì)的客觀屬性，現(xiàn)在也用來指管理、政策、服務(wù)的價值。3E體現(xiàn)著工具理性，當(dāng)然工具理性的意義不能完全抹殺，前提是不能絕對化。法默爾認(rèn)為“效率”是社會構(gòu)造物，我們可以創(chuàng)造也可以放棄。政策價值一般要體現(xiàn)在當(dāng)期社會福利的增加程度，經(jīng)濟(jì)資源的宏觀配置程度，社會和生態(tài)環(huán)境的貢獻(xiàn)，更不能忽視未來的貢獻(xiàn)。[注]周鎮(zhèn)宏，何翔舟：《政府成本論》，人民出版社2001年版，第頁。當(dāng)代中國，在構(gòu)建和諧社會背景下，“效率價值應(yīng)包括資源利用效率、環(huán)境保護(hù)效率、物質(zhì)與文化產(chǎn)品生產(chǎn)效率以及給我們帶來的幸福指數(shù)。”[注]張親培，梅順達(dá)：《和諧社會視域中公共政策價值維度的考察》，《山東社會科學(xué)》2012年第2期。

管理角度的政策評估試圖真正權(quán)衡成本與收益。事實上，行政人員很少也很難計算服務(wù)的成本，如培訓(xùn)一名新人員、處理一噸垃圾所需費用。更困難的是計算使社會發(fā)生一定變革所需要的支出，如將公共交通事故率降低一個百分點、失業(yè)率提高一個百分點所需要的支出?！耙弥邔ι鐣a(chǎn)生的實際效果，就需要更急復(fù)雜而且成本更高的方案評估方法?！盵注][美]托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策(第十一版))，孫彩紅譯，北京大學(xué)出版社2004年版，第343頁。真正的困難在于要評估如果沒有實施方案會發(fā)生什么情況，沒有實施方案和實施方案之間的差距可能就是政策效果，但也要能夠排除其他變化的影響。盡管存在這些困難，但是經(jīng)濟(jì)、效率、效益是不可放棄的基本參考要素。試想，如果一項政策可以不計成本，那么更多的政策能否也不計成本。應(yīng)該說，沒有任何一個政府有足夠的財力不計成本地制定和執(zhí)行所有政策，不計成本的政策畢竟是少之又少的。大多數(shù)政策評估都要考慮到政策的經(jīng)濟(jì)、效率和效益標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié)語

政策倫理和價值應(yīng)該是當(dāng)下政策研究中不能回避的重要背景。任何一項政策都涉及對相關(guān)利益的分配，這是公共政策價值的特性。政府要想成功地管理政策、協(xié)調(diào)社會，就必須發(fā)展出對社會包羅萬象的關(guān)懷。傳統(tǒng)的管理途徑強調(diào)成本效率的經(jīng)濟(jì)效益，新公共管理關(guān)注顧客，政治觀點關(guān)心代表性、回應(yīng)性和適宜性，而法律途徑關(guān)注個人或團(tuán)體是否受到平等保護(hù)。[注][美]戴維·H·羅森布魯姆，羅伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》，張成福等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第407頁。許多政策具有象征意義，事實上不會改變目標(biāo)群體狀況，只是讓這些群體感覺到自己被關(guān)懷。因此，政府不希望衡量政策的實際效果，可能會向目標(biāo)群體傳達(dá)政策無效的信息，降低象征性價值。政策評估的管理、法律、政治視角之間會彼此沖突，一種視角下被認(rèn)為合理的另一種未必，一種決策途徑接受某個理由時另一種可能并不接受。如政府在滿足公眾回應(yīng)時，就很難滿足理性的效率標(biāo)準(zhǔn)。無論在理論上還是日常行政實踐中，由于政策的類型多樣化，包括外交事務(wù)、國家安全、宏觀經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)濟(jì)的重新分配、能源及國家資源的分配等，要評價哪類政策適合哪個視角幾乎是不可能的，但是可以用一兩種觀點建構(gòu)不同政策。政策評估的結(jié)論也可以參照三種角度的三位一體綜合效果，這些建議對政策終結(jié)過程問題的分析會有幫助，有助于作出更全面的評估和決定。

為了防止利益共謀、權(quán)力尋租和優(yōu)勢濫用，促進(jìn)社會公正，公共政策必須進(jìn)行慎重的政策評估，既包括政策執(zhí)行前評估、也包括政策執(zhí)行中和執(zhí)行后評估；既要評估政策的管理效果，又要評估政策的政治和法律效果，及時發(fā)現(xiàn)政策瑕疵，作出正確調(diào)整或終止決定。換個角度講，公共政策過程必須接受更加嚴(yán)格的審視和檢驗，既包括正式制度的審查監(jiān)督，應(yīng)該也包括公眾的審視?？茖W(xué)的政策評估既要堅持價值主體需要的尺度，又要堅持公共行政價值客觀屬性的尺度，堅持合目的性與合規(guī)律性的有機統(tǒng)一。只有這樣才能在政策終結(jié)執(zhí)行問題上統(tǒng)一思想，達(dá)成共識，避免思想上的單向甚至專斷，反映民情，體現(xiàn)民意，集中民智的社會環(huán)境，調(diào)動各方面積極因素。在確認(rèn)和描述政策終結(jié)問題時，需要洞察力、想象力和創(chuàng)造力，也需要運用經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)和政治學(xué)等多學(xué)科知識。政策終結(jié)過程是模糊性與清晰性、延續(xù)性與間斷性、規(guī)范性與非規(guī)范性的統(tǒng)一。政策周期中，政策終結(jié)是重要而又常常被忽視的最后一環(huán)，緊跟政策評估。政策評估是政策終結(jié)的前提與條件，政策終結(jié)是政策評估的結(jié)果與選項。脫離了政策評估的政策終結(jié)毫無科學(xué)意義，經(jīng)由科學(xué)評估證明某項政策已完成使命、過時、失效、或者違背公共利益，違法法律規(guī)定，違背客觀規(guī)律而不采取終結(jié)決定與行動的政府缺乏科學(xué)精神與糾偏勇氣?？梢哉f，政策評估和政策終結(jié)聯(lián)系的如此緊密以至于離開評估談終結(jié)，或者離開終結(jié)談評估都沒有多大意義。政治、法律、管理維度的政策評估標(biāo)準(zhǔn)解讀有助于明晰政策評估的包容性與排斥性、規(guī)范性與工具性、概括性與分析性，以便為政策終結(jié)提供更加審慎的依據(jù)，最終促進(jìn)政策新陳代謝，政府理性自覺。