黃榮華,雷國兵
(武漢理工大學(xué) 政治與行政學(xué)院,湖北 武漢 430063)
政治認(rèn)同是社會生活中的人們對政治主體、 政治制度、政治價值、政治規(guī)范、政治過程等方面連續(xù)性的情感和態(tài)度以及相應(yīng)的支持、認(rèn)可和贊同的行為,是政治心理與政治行為的有機統(tǒng)一。政治認(rèn)同與社會秩序的維系、制度的權(quán)威和政策的效能緊密相關(guān)?!叭绻粋€社會沒有基本的政治認(rèn)同,一切看似正確的理論、制度和政策都有可能失去其應(yīng)有的權(quán)威與效能,許多正確的政治舉措會演變成‘有趣的戲說’”。[1]作為新農(nóng)村建設(shè)的中堅力量,村干部①是各項農(nóng)村政策方針的宣傳者和執(zhí)行者,肩負(fù)著組織和帶領(lǐng)農(nóng)民建設(shè)新農(nóng)村的重大任務(wù),其政治認(rèn)同直接影響著新農(nóng)村建設(shè)的成效、農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)村發(fā)展。
學(xué)界的相關(guān)研究主要集中在農(nóng)民政治認(rèn)同的現(xiàn)狀、類型、特征、功能、影響與制約因素、變遷等方面。如管秀雪認(rèn)為當(dāng)前我國農(nóng)民政治認(rèn)同的政治心理方面,理性與感性矛盾呈現(xiàn)。政治參與方面,制度化參與受限,非制度化參與增多;[2]彭正德將農(nóng)民政治認(rèn)同分為暴力威脅型、思想教化型、經(jīng)濟(jì)利益型和民主權(quán)利型等類型;[3]肖唐鏢認(rèn)為農(nóng)民的政治認(rèn)同從中央到地方具有層次遞減的不均衡特征;[4]郭正林認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在農(nóng)民心中地位弱化,農(nóng)民對由親緣、血緣構(gòu)成的非正式權(quán)威認(rèn)同更高;[5]賀雪峰認(rèn)為農(nóng)民有強烈的公私觀念,以家庭及超出家庭的宗族或以宗族為基礎(chǔ)的村莊是農(nóng)民的雙重認(rèn)同單位;[6]張曉妍[7]、孔德永[8]分析了利益分化、生存?zhèn)惱韺r(nóng)民政治認(rèn)同的影響,等等。
以上研究均傾向于將農(nóng)民當(dāng)作一個同質(zhì)性的整體,缺乏對農(nóng)民亞群體政治認(rèn)同的關(guān)注,對村干部政治認(rèn)同的研究,更是尚付闕如。因此,筆者擬重點分析新農(nóng)村建設(shè)時期村干部政治認(rèn)同的條件與生成機制、制約因素及增進(jìn)路徑。
在我國農(nóng)村,隨著人民公社的解體,國家權(quán)力從村落社會中撤離,但國家依然承擔(dān)著農(nóng)村管理與建設(shè)的重要責(zé)任。為了有效維護(hù)村落的社會秩序與控制鄉(xiāng)村資源,國家采取了“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理模式。在此模式下,村干部是承接“鄉(xiāng)政”與“村治”的主要中介者,一方面村干部負(fù)責(zé)完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的工作任務(wù),傳遞政府的意志,將國家的政策、方針宣傳給村民;另一方面,村干部還要管理村落層面的公共事務(wù),維持村莊的公共秩序,向政府傳達(dá)基層人民的心聲。村干部對政治體系②的忠誠與信仰是參與政治的前提,是基層治理保持有效性的基礎(chǔ)。而村干部的需求得到滿足是其政治認(rèn)同的基本條件。
(1)滿足經(jīng)濟(jì)利益需求。這主要是物質(zhì)層面的收益,可以用金錢與物質(zhì)衡量。與普通農(nóng)民對比,村干部的經(jīng)濟(jì)收入具有優(yōu)勢。基本工資與誤工補貼是村干部最直接的收入,地方政府提供的社會保障與年終獎勵是村干部經(jīng)濟(jì)收入的間接來源。此外,少數(shù)村干部利用職位進(jìn)行權(quán)力尋租,獲取各種灰色收入,或利用職位的優(yōu)勢為自己獲得經(jīng)濟(jì)收入提供更便利的條件,或利用職位的便利性為親戚朋友謀取各種利益,這些收入只有占據(jù)村干部的職位才能獲取。生存的理性促使村干部總以最小的成本換取最大的收益,從職位中獲取經(jīng)濟(jì)利益是村干部的基本需求。
(2)實現(xiàn)社會利益需求。社會利益主要包括正式權(quán)威與非正式權(quán)威兩個層面的收益。正式權(quán)威主要指權(quán)力,它源于政治體系的賦予;非正式權(quán)威指由身份、地位、威望、面子,口碑、人情等社會資源構(gòu)成的文化網(wǎng)絡(luò),它來自于村落社會長期的積淀。權(quán)力與諸多社會規(guī)范主導(dǎo)農(nóng)村生活的方方面面,約束村落社會成員的行動。對權(quán)力的獲取與運用是村干部參與政治的根本動機,權(quán)力有助于村干部獲得更多的經(jīng)濟(jì)利益與社會利益。身份是對個人出生及其地位的概括,也是對個人在社會中所處位置的描述,“其核心內(nèi)容包括特定的權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任、忠誠對象、認(rèn)同和行事規(guī)則,還包括該權(quán)利、責(zé)任和忠誠存在的合法化理由?!盵9,10]村干部強烈地需求他人對自己身份的認(rèn)可,身份得到認(rèn)同,意味著村干部在村落社會中得到村民的接受、承認(rèn)及效法,標(biāo)志村干部的地位及權(quán)威得到認(rèn)可。在農(nóng)村社會中,面子、人情、關(guān)系發(fā)揮著制度不具備的作用,它們是解決農(nóng)村問題重要的參考要素。受諸多社會資源影響,村干部的正式權(quán)力往往采用非正式的方式運用效果更加明顯??傊瑢ι矸?、地位、威望、面子諸多社會資源的訴求是村干部重要的需求,需要借助政治體系予以實現(xiàn)。
村干部政治認(rèn)同的生成一般經(jīng)歷“決策輸入—綜合反應(yīng)與認(rèn)同傾向—認(rèn)同輸出—反饋調(diào)節(jié)”等環(huán)節(jié),每一環(huán)節(jié)都存在村干部與政治體系及認(rèn)同環(huán)境的互動。
(1)決策輸入。這主要指政治體系將可能影響和改變村干部生產(chǎn)生活的所有權(quán)威性決策如政治制度、政治規(guī)范與政治價值等輸入到村落社會。政治體系通過權(quán)威決策的輸入,能將以村干部為代表的廣大農(nóng)民編織進(jìn)一個有序、規(guī)范的村落社會,加強對農(nóng)村的統(tǒng)治與管理。政治體系的權(quán)威性決策按照執(zhí)行方式可以分為約束性決策與支持性決策。約束性決策主要包括約束性的決策、法律法令、規(guī)章命令和司法決策,如稅收、計劃生育、土地承包及征兵等。支持性決策主要包括制度、政策、基本理論和許諾,如農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、農(nóng)村最低生活保障制度等保障性制度。概言之,決策輸入是村干部認(rèn)同形成的重要基礎(chǔ)。
(2)綜合反應(yīng)與認(rèn)同傾向形成。綜合反應(yīng)過程指政治體系與村干部的互動過程。政治體系的意志在權(quán)威決策輸入過程中有效傳遞到農(nóng)村,使村干部對政治制度、政治價值與政治規(guī)范產(chǎn)生主觀認(rèn)知,且在政策的執(zhí)行過程中鞏固或深化已有的認(rèn)識。同時,政治體系通過決策下鄉(xiāng)向村干部灌輸政治思想與價值觀念,使村干部對政治體系有深刻的認(rèn)識與強烈的歸宿感,這些思想通常表現(xiàn)為主流的意識形態(tài)。在決策的執(zhí)行過程中,村干部的行為方式既受政治體系諸因素的影響,又受經(jīng)濟(jì)、文化、社會等環(huán)境的支配。在互動過程中,村干部的政治認(rèn)同心理經(jīng)歷認(rèn)可、支持與信仰三個過程后,政治思想與政治價值觀更加成熟,政治認(rèn)同傾向最終得以形成。
(3)認(rèn)同輸出。認(rèn)同輸出過程指在對權(quán)威決策感知的基礎(chǔ)上,村干部根據(jù)利益需求與價值訴求,對政治體系表現(xiàn)出來的一種政治立場與政治態(tài)度,如積極的政治參與、政治冷漠或?qū)φ位顒蝇F(xiàn)象表示反感。政治認(rèn)同的輸出是一種特殊的刺激,它為政治體系提供某種支持,反過來,這種刺激可以指望政治體系提供更多的支持性決策。輸出的認(rèn)同包含積極認(rèn)同、消極認(rèn)同及政治冷漠。積極的政治認(rèn)同表現(xiàn)為積極地認(rèn)可、支持和贊同政治體系的各項內(nèi)容以及以政治體系的價值理念規(guī)范自己的一切行為;消極的政治認(rèn)同主要表現(xiàn)為抗?fàn)幮孕袨?,如維權(quán)抗?fàn)帯⒓w上訪、越軌等行為;政治冷漠對政治體系既不認(rèn)同也不反對,不關(guān)心政治體系的各項內(nèi)容。積極的認(rèn)同通常容易獲得政治體系更多權(quán)威決策的支持,消極的認(rèn)同會弱化村干部與政治體系的基本關(guān)系。
(4)反饋。村干部的政治認(rèn)同信息向政治體系的回歸稱為反饋。村干部的有關(guān)態(tài)度與行動方式對政治體系權(quán)威決策的制定有較大的影響,它折射出農(nóng)民的政治心理與政治行為的一般狀況。輸出是反饋環(huán)節(jié)的起點,輸出的內(nèi)容通過相關(guān)的通道流入到政治體系,反饋調(diào)節(jié)是政治體系針對村干部的態(tài)度及行為,對權(quán)威決策進(jìn)行反思與調(diào)整,為政策、制度與規(guī)范的漏洞打上補丁,逐漸完善權(quán)威決策,為下一輪權(quán)威決策的輸入提供保障和依據(jù)。反饋聯(lián)結(jié)村干部政治態(tài)度與政治體系的通道,只有政治體系不斷對決策進(jìn)行調(diào)適,村干部的政治認(rèn)同程度才不會下降。
需要指出的是,以上對村干部政治認(rèn)同環(huán)節(jié)劃分是一種理想狀態(tài),決策輸入、綜合反應(yīng)、認(rèn)同輸出、反饋調(diào)節(jié)并非單獨存在,或按先后順序排列,它們可能同時發(fā)生,互相滲透,互相影響。
其一,政治主體的行為方式。當(dāng)基層政府與基層黨政干部的行為脫離法治軌道時,村干部的政治認(rèn)同易被弱化,尤其是基層干部腐敗、不作為等行為導(dǎo)致政府喪失公信力,使基層政治主體的權(quán)威性認(rèn)同度低,導(dǎo)致“對黨和政府的權(quán)威有較高的認(rèn)同,但對基層政府和基層干部認(rèn)同較低?!盵11]其二,政策及政治價值等權(quán)威決策的有效性。村干部的政治認(rèn)同建立在一定的感知基礎(chǔ)上,權(quán)威決策的有效性主要表現(xiàn)為決策滿足村干部需求的能力。高效決策會刺激村干部的忠誠感與信仰,使政治體系獲得高度認(rèn)同,反之,會遭到拒斥。村干部對符合農(nóng)民生產(chǎn)生活需求的政治規(guī)范往往有高度的認(rèn)同,對不符合根本需求的政治規(guī)范認(rèn)同度低。其三,政治運行過程的公正性。政治參與機會均等、農(nóng)村社會資源分配公正和政治運行的規(guī)則公正等能強化村干部的認(rèn)同。反之,政治參與機會少、沒有升遷機會、分配的不均衡等政治運行過程中的不公正會使村干部產(chǎn)生受歧視感和不公平感,對政治體系失去信任,進(jìn)而對政治體系的認(rèn)同就會消極被動。
村干部對政治體系的評價主要是依據(jù)政治運行的績效,而檢驗政治績效的標(biāo)準(zhǔn)是看政治治理效果是否給自己帶來利益,或給自己分配的利益是否優(yōu)于其他人。
其一,農(nóng)村宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改善是否能使得村干部普遍獲益。利益是社會政治心理與政治思想的重要源泉。物質(zhì)的滿足和利益的追求是人的一切活動的動力,“人們奮斗所爭取的一切,都是同他們的利益相關(guān)。”[12]國家在農(nóng)村推行的一系列惠農(nóng)政策,如徹底廢除農(nóng)業(yè)稅,對種田農(nóng)民進(jìn)行糧食直補、良種補貼等“四補貼”,在農(nóng)村逐漸建立和推行農(nóng)村合作醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險制度和最低生活保障制度等社會保障制度,極大地減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān),在一定程度上改善了民生,獲得了村干部和農(nóng)民積極的、普遍的認(rèn)同。其二,村干部所能獲得的物質(zhì)報酬和社會報酬的多寡,是決定村干部政治認(rèn)同程度的重要因素。作為村干部,最直接的利益之一來源于村干部工資收入。此外,權(quán)力、身份地位,面子和威望等方面的利益,也是村干部從事農(nóng)村工作的重要動機。村民自治實行以來,雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會是指導(dǎo)、支持與協(xié)助的關(guān)系,但是“村黨支部并沒有獲得自治權(quán)成為自治組織,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部仍然是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的上下級關(guān)系”,很多農(nóng)村地區(qū)由村黨支部包辦村務(wù),直接行使管理職能。因而,村干部地位及其利益,在很大程度上是由政治體系賦予的,他們對政治體系的認(rèn)同有助于其獲得更高的身份、地位與面子,掌握更多的權(quán)力資源,有利于強化其在村落中的組織與動員能力,提升權(quán)威。反過來,村干部在獲取這些物質(zhì)利益和社會利益之后,對政治體系的認(rèn)同又會更加積極主動??傊嫘枨笫谴甯刹康男袨閯訖C,對利益的追求是村干部政治認(rèn)同的邏輯起點,而利益分配不均等、利益分化加劇或利益沖突等現(xiàn)象是弱化村干部政治認(rèn)同的主要因素。
村干部的個體特征存在一定的差異,如在文化程度、政治面貌、年齡、性別、民族類別、村干部職務(wù)、家庭收入、任職經(jīng)歷及任職年限等方面。由于個體特征的差異性,村干部政治心理與政治行為表現(xiàn)高度不一致。如村干部文化水平存在一定的差異,文化程度高的村干部對政治體系的認(rèn)知、評價、情感與態(tài)度比較穩(wěn)定,政治參與過程中制度化參與方式突出,政治認(rèn)同趨向理性化;農(nóng)村黨員干部經(jīng)過黨組織的熏陶與嚴(yán)格的考核,黨員干部“悟性”較高,在政治認(rèn)同上原則性強,“立場”堅定,對黨和國家的忠誠度高;不同年齡段的村干部政治認(rèn)同表現(xiàn)不一致,中青年村干部的政治認(rèn)同主要表現(xiàn)為對政治制度、政治行為規(guī)范及政治價值理念的信念和評價。成年村干部通過政治社會生活、大眾傳媒、政治實踐過程的參與,其政治認(rèn)同表現(xiàn)為接受或拒斥政治體系的政治價值理念和制度規(guī)范;在少數(shù)民族地區(qū),少數(shù)民族村干部比漢族村干部更加支持和擁護(hù)黨和國家的各項政策;在村干部職務(wù)方面,正職干部享受到的待遇比副職干部好,如工資待遇、誤工補貼、福利保障方面等,政治認(rèn)同積極主動。副職干部做事多、待遇較低、權(quán)威缺乏,政治認(rèn)同相對被動;任職年限長或歷任職位多,說明該村干部既深得上級政府的信任,也深得村民的認(rèn)可,其經(jīng)驗豐富,對政治體系的認(rèn)知全面,情感積極,政治信念堅定,能積極參與各項政治活動。
應(yīng)建立健全農(nóng)村各項法律法規(guī),使農(nóng)村各項工作有法可依。應(yīng)完善基層民主政治建設(shè)的各項法律法規(guī),村干部的工作行為規(guī)范嚴(yán)格遵守《中華人民共和國村民委員會組織法》與《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》各項規(guī)定。嚴(yán)格落實各項稅費改革規(guī)定,減輕農(nóng)民的各項負(fù)擔(dān),落實相關(guān)補貼政策。嚴(yán)格遵守有關(guān)土地制度與政策,對于土地的承包與流轉(zhuǎn)嚴(yán)格按照相關(guān)法律規(guī)定執(zhí)行。在政策落實方面,地方政府首先要加大農(nóng)村政策的宣傳力度,通過多種渠道與媒介將國家的各項政策內(nèi)容與精神及時、準(zhǔn)確地下達(dá)到農(nóng)村,讓村干部及廣大農(nóng)民對政策有深刻全面的認(rèn)識。[13,14]其次,應(yīng)根據(jù)國家的宏觀政策制定符合本地方實際情況的實施細(xì)則,使宏觀政策與微觀的實際情況相符合。認(rèn)真執(zhí)行國家的強農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策,結(jié)合國家的惠農(nóng)政策,地方政府應(yīng)出臺相配套的相關(guān)政策,如購買農(nóng)機具補貼,種植養(yǎng)殖補貼等。還應(yīng)加大對農(nóng)村資金、技術(shù)與人力的支持力度,促進(jìn)各項政策得到有效實施,把各項強農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策落到實處。
一是提高基層政治運行的效率,提高基層政府公職人員的技能水平,豐富基層政府工作人員的理論知識水平,轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的工作方式與方法,提高基層公務(wù)人員的工作效率。二是轉(zhuǎn)變基層政府的基本職能,構(gòu)建服務(wù)性政府,為農(nóng)村提供較多的公共服務(wù)與公共物品。三是在完善村干部政治參與的相關(guān)制度的基礎(chǔ)上,拓寬政治參與渠道,提供更多公平的政治參與機會,鼓勵有政治參與愿望及政治參與能力的村干部參與政治生活,增強村干部的政治效能感,激發(fā)村干部工作的積極性與主動性。
首先,提高村干部工作待遇。完善村干部工資待遇,建立健全基本工資加績效工資的評定方法。提高村干部的務(wù)工補貼標(biāo)準(zhǔn)和范圍。其次,完善村干部福利政策,建立健全村干部養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障政策,使村干部老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)。再次,為村干部提供晉升機會,允許有條件的村干部考取公務(wù)員,以提供更多的政治參與渠道和機會。從村干部中選拔考錄優(yōu)秀者進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān),為村干部提供更大的平臺。最后,完善村干部的利益表達(dá)機制。拓寬村干部的利益訴求渠道,健全村干部利益訴求的制度,鼓勵村干部積極參與政治生活,提高村干部的政治效能感。
首先,健全村干部選拔機制,堅決抵制“賄選”、“內(nèi)定”、“上級指定”等不規(guī)范的現(xiàn)象,嚴(yán)格落實民主選舉程序,選拔文化程度較高、了解政治、關(guān)心政治、有參與政治愿望與能力的村民任村干部;培養(yǎng)和引入有文化、懂技術(shù)的年輕干部,尤其需要擴(kuò)大大學(xué)生村官覆蓋率,向村級組織中輸送年輕人才,使村干部思想更加先進(jìn)。其次,加強對村干部的管理。建立對長期“離村干部”及“忙于經(jīng)營”的村干部的長效管理機制,使這部分村干部不脫離村干部的崗位,增加基層組織的凝聚力,提高村干部村務(wù)管理的主動性與積極性。最后,提升村干部政治社會化程度。加強村干部政治價值觀念、政治思想理論、政治制度規(guī)范等方面教育與培訓(xùn),使村干部對政治體系結(jié)構(gòu)與運轉(zhuǎn)機制及政治體系的主張和要求有高度的認(rèn)知水平和判斷能力。通過理論學(xué)習(xí)和實踐學(xué)習(xí)及政治宣傳,鞏固村干部對政治體系的支持和擁護(hù)程度,使其逐漸從不自覺到自覺獲得某種價值觀念,產(chǎn)生積極的政治情感及政治信念。
注釋:
① 本研究所指村干部是主要依據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》選舉產(chǎn)生的村委會成員和依據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》推選產(chǎn)生的村黨支部成員,包括村委會主任、副主任、小組組長、村黨支部書記、副書記、婦女主任、會計等等。
② 政治體系是政治行為主體所依賴存在的制度形式,是政治行為主體與政治制度的有機統(tǒng)一。 它不僅包括政府機構(gòu)和國家體系,還包括它們之間的互動關(guān)系。
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湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)2013年1期