萬 婕

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統(tǒng)籌城鄉(xiāng)視角下新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度研究

萬 婕

加快推進(jìn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的重大決策，是逐步縮小城鄉(xiāng)差距、改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要基礎(chǔ)性工程，是實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)村居民老有所養(yǎng)、保障社會穩(wěn)定、推動科學(xué)發(fā)展的重大惠民政策。在探討加快推進(jìn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)必要性的基礎(chǔ)上，找出制度建設(shè)中存在的主要問題，提出相應(yīng)的對策措施。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展； 新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險； 制度建設(shè)

隨著工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展和農(nóng)業(yè)勞動力的大量轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)分治的二元社會養(yǎng)老保險制度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老需求。因此，必須摒棄城鄉(xiāng)分治的傳統(tǒng)觀念和習(xí)慣，把城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度納入整體規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，社會養(yǎng)老保險制度由覆蓋城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村居民，逐步建立起覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險制度。在當(dāng)前階段，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌發(fā)展，應(yīng)以建立健全新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度為突破口。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度(以下簡稱新農(nóng)保)自2009年9月試點(diǎn)以來得到了農(nóng)民群眾的普遍認(rèn)可，截止到2011年末，全國有27個省、自治區(qū)的1914個縣(市、區(qū)、旗)和4個直轄市部分區(qū)縣開展了國家新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)，試點(diǎn)地區(qū)參保人數(shù)32643萬人，比2010年末增加22367萬人①人力資源社會保障部 ：《2011年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2012年6月5日。。經(jīng)過近三年的推廣實(shí)施，新農(nóng)保制度取得了較好的效果，但其覆蓋面和保障水平有待進(jìn)一步提高，2011年的參保人數(shù)占農(nóng)村人口的49.71%，距離廣大農(nóng)村居民“老有所養(yǎng)、老有所依”的熱切期望還有一定的距離，因此必須加快推進(jìn)新農(nóng)保制度建設(shè)，以便早日實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老全覆蓋。

一

2009年國務(wù)院頒發(fā)《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》后，國內(nèi)專家、學(xué)者從不同角度展開了理論研究，主要研究成果集中在新農(nóng)保建立的必要性和現(xiàn)實(shí)意義、新農(nóng)保試點(diǎn)中存在的問題、新農(nóng)保可持續(xù)發(fā)展研究等幾個方面。現(xiàn)有研究文獻(xiàn)認(rèn)為，新農(nóng)保制度的建立標(biāo)志著中國特色新型養(yǎng)老保險制度已經(jīng)基本破解了覆蓋8億農(nóng)民的世界性難題。與此同時，現(xiàn)有研究文獻(xiàn)認(rèn)為，新農(nóng)保試點(diǎn)過程中還存在基金統(tǒng)籌層次過低、投資渠道狹窄、基金保值增值困難、基金運(yùn)營缺乏法律規(guī)范，以及各地制度表現(xiàn)出多樣化和碎片化趨勢等問題。鑒于我國農(nóng)民群體的階層化，鄧大松、薛惠元(2010)更是指出，如何實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保制度與老農(nóng)保制度、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度等養(yǎng)老保險制度的銜接以及與被征地農(nóng)民社會保障、水庫移民后期扶持政策、農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助政策、農(nóng)村五保供養(yǎng)、社會優(yōu)撫、農(nóng)村最低生活保障制度等政策制度的配套銜接是新農(nóng)保制度運(yùn)行中必須妥善解決的重大難題②鄧大松、薛惠元 ：《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度推行中的難點(diǎn)分析》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2010年第1期。。

我國城鄉(xiāng)二元矛盾突出，農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，由于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度長期缺位，農(nóng)民只能把養(yǎng)老期望寄托在土地上，不愿放棄對土地的承包經(jīng)營權(quán)，其后果導(dǎo)致土地規(guī)模的小型化，不能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。用社會化養(yǎng)老方式逐步替代傳統(tǒng)的土地保障，制定引導(dǎo)農(nóng)民工退出農(nóng)村、老年農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的離農(nóng)政策，把農(nóng)民從土地上解放出來，是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模、建立提高農(nóng)民收入長效機(jī)制、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程最重要的平臺，也是實(shí)現(xiàn)土地、勞動力和資金優(yōu)化配置，健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，從深層次上破解“三農(nóng)問題”的重大政策和最重要的制度保障*盧海元 ：《中國特色新型養(yǎng)老保險制度的重大突破與政策取向》，《社會保障研究》2009年第6期。。

堅持以人為本，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，積極構(gòu)建社會主義和諧社會是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容。我國城鎮(zhèn)有相對較高水平的養(yǎng)老保障，而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度嚴(yán)重缺失，這本身是極大的不公平，也導(dǎo)致資源配置的無效率。加快推進(jìn)新農(nóng)保制度建設(shè)，形成城鄉(xiāng)一體的體制機(jī)制，是保障城鄉(xiāng)居民的基本生存權(quán)利、實(shí)現(xiàn)我國公共服務(wù)均等化目標(biāo)的重要保障；是調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)、保障城鄉(xiāng)居民“老有所養(yǎng)、老有所依”行之有效的辦法；是調(diào)整不同群體之間的利益分配格局、縮小城鄉(xiāng)不同階層的經(jīng)濟(jì)差距、實(shí)現(xiàn)和諧社會的有效途徑。

二

2009年國務(wù)院出臺《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，按照“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的原則，在10%的縣(市、區(qū))開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)，建立個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合、基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶相結(jié)合的公平普惠的新型養(yǎng)老保險制度。經(jīng)過近三年的探索，新農(nóng)保制度建設(shè)取得了明顯的成效，但隨著試點(diǎn)的深入，一些問題和矛盾也逐漸暴露出來，需要盡快研究加以解決。

與舊農(nóng)保制度相比，新農(nóng)保制度在籌資模式上采取統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累制，明確了政府的出資責(zé)任，使得新農(nóng)保制度更加合理。但是隨著試點(diǎn)工作的進(jìn)一步推進(jìn)，其制度設(shè)計在保障水平、統(tǒng)籌層次等方面有待進(jìn)一步完善，主要包括以下幾個方面：

(1)現(xiàn)行保障水平偏低。《指導(dǎo)意見》規(guī)定，“個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，地方可以根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次。地方政府應(yīng)當(dāng)對參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元；對選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的，可給予適當(dāng)鼓勵。中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。”從我們實(shí)際調(diào)研的情況來看，絕大部分地區(qū)的農(nóng)民個人繳費(fèi)金額是100元，地方政府補(bǔ)貼30元。按照這樣的籌資標(biāo)準(zhǔn)，以投保年限最長的16歲農(nóng)戶為例進(jìn)行測算，假定農(nóng)戶從16歲開始投保，選擇100元的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行不間斷投保，地方政府每年繳費(fèi)補(bǔ)貼30元，年滿60周歲后政府補(bǔ)貼55元，按照目前央行利率進(jìn)行測算，對于16歲的農(nóng)戶，經(jīng)過44年積累后，60周歲后每月個人賬戶養(yǎng)老金為98元，每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金153元。按照這樣的保障水平，與2011年農(nóng)村人均純收入對比，2011年全國農(nóng)村人均純收入為6977元，即每月接近600元，即便是農(nóng)村消費(fèi)開支較低，但月收入153元也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年居民的基本生活需求。

(2)定額繳費(fèi)制不合理。新農(nóng)保規(guī)定個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，地方可以根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次。定額繳費(fèi)的優(yōu)點(diǎn)是比較直觀，便于農(nóng)民接受，但是定額繳費(fèi)制有悖于保險的“多繳多得”、“長繳多得”原則。當(dāng)繳費(fèi)金額固定時，在收入以中速或高速增長情況下，隨著繳費(fèi)年限的增加，替代率水平先上升后下降。例如，在16歲參保時平均替代率為3.1%，40歲參保替代率反而增加到4.3%，50歲參保替代率下降到3.5%。因此，如果個人賬戶繳費(fèi)金額固定不變，在收入以中速或高速增長時，參保人延長繳費(fèi)年限、增加個人賬戶積累額并不一定能提高其養(yǎng)老金待遇水平，反而有可能使養(yǎng)老金替代率下降。這將影響該養(yǎng)老保險制度的公平性，同時影響參保人繳費(fèi)的積極性。

(3)統(tǒng)籌層次偏低。當(dāng)前，大多數(shù)新農(nóng)保試點(diǎn)地區(qū)都處于縣級管理階段，統(tǒng)籌單位主要負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的新農(nóng)?；鸾?jīng)辦、管理和監(jiān)管等一系列工作，實(shí)行縣級農(nóng)保中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級勞動和社會保障事務(wù)所、村級協(xié)辦員三級管理的基本方式。縣級管理過程中，由于地域和人數(shù)的局限性，基金只能在小范圍內(nèi)管理運(yùn)行、自我周轉(zhuǎn)且不同統(tǒng)籌單位間政策不統(tǒng)一，難以互通互聯(lián)。這種較低的新農(nóng)保統(tǒng)籌層次，導(dǎo)致了政策碎片化、抵抗風(fēng)險能力差、不利于人員流動等一系列問題*張冬敏 ：《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌層次研究》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2011年第4期。。此外，新農(nóng)保基金運(yùn)營層次低、管理分散化，基金不能形成規(guī)模優(yōu)勢，收益不高，基金的安全和保值增值困難。

(4)缺乏有效的銜接機(jī)制。新農(nóng)保制度實(shí)施之前，各地區(qū)根據(jù)不同群體的特點(diǎn)，已經(jīng)有針對性地出臺并實(shí)施了一系列具有一定保障功能的政策制度，包括被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度、農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度、計劃生育獎勵扶助政策和農(nóng)村低保制度等。即便是同一制度，各地結(jié)合自身實(shí)際，采取了多種保障模式。以農(nóng)民工養(yǎng)老保險為例，以廣東、河南為代表的省區(qū)，將農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險放入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(以下簡稱城保)體系，實(shí)現(xiàn)城保對農(nóng)民工的覆蓋；而浙江省則在城保的框架內(nèi)實(shí)行“低門檻，低標(biāo)準(zhǔn)”享受模式，適度降低門檻，農(nóng)民工養(yǎng)老保險的企業(yè)和個人繳費(fèi)比例分別降到12%至4%，但享受的待遇只略低于城鎮(zhèn)職工；北京市參照城保做法，為農(nóng)民工單獨(dú)設(shè)計并獨(dú)立運(yùn)行養(yǎng)老保險模式；上海市與成都市則為農(nóng)民工推出綜合保險，將農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等放在綜合保險下承辦*張華貴 ：《論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的立法保障》，《西南政法大學(xué)學(xué)報》2009年第4期。。新農(nóng)保作為銜接統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的重要平臺，當(dāng)務(wù)之急是做好新農(nóng)保與上述政策制度的銜接，并擇機(jī)對上述制度進(jìn)行整合。

目前，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)辦業(yè)務(wù)主要由縣(市、區(qū)、旗)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、行政村三級經(jīng)辦，而這三級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)力量都十分薄弱。隨著新農(nóng)保試點(diǎn)地區(qū)的業(yè)務(wù)成倍增加，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)、場地、設(shè)施、服務(wù)能力和質(zhì)量都已顯現(xiàn)出難以滿足經(jīng)辦業(yè)務(wù)的實(shí)際需要。數(shù)據(jù)顯示*王紅梅 ：《建立和完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的思考》，《長江論壇》2011年第5期。，我國2209個縣級市中有1267個建立了農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，占總數(shù)的57.4%；29378個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，只有4137個建立農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，占14.1%，經(jīng)辦力量明顯不足。因此，農(nóng)村養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)的經(jīng)辦管理能力有待進(jìn)一步提高。

此外，為了更好地實(shí)現(xiàn)各種制度間的轉(zhuǎn)移接續(xù)，新農(nóng)保經(jīng)辦業(yè)務(wù)的信息化建設(shè)亟待加強(qiáng)。各試點(diǎn)地區(qū)在信息系統(tǒng)建設(shè)中存在參差不齊的現(xiàn)象，開展較早的地區(qū)在國家系統(tǒng)開發(fā)完成之前已經(jīng)自主研發(fā)了信息系統(tǒng)并已投入使用，但與國家統(tǒng)一開發(fā)的信息系統(tǒng)在結(jié)構(gòu)設(shè)計、模塊設(shè)置、數(shù)據(jù)類型、指標(biāo)體系等方面均存在不同程度的差異，增加了系統(tǒng)改造的難度。還有些地區(qū)的信息經(jīng)辦服務(wù)落后，還未實(shí)現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村三級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的信息互聯(lián)，致使農(nóng)民在進(jìn)行跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)時增加了業(yè)務(wù)辦理的繁瑣程度，也不利于制度的整合與管理層次的逐步提高。

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度已實(shí)施多年，卻至今仍未出臺一部專門的綜合性法律加以規(guī)范，保障農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展的相關(guān)立法滯后，難以適應(yīng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展的需要。雖然目前全國正積極開展新農(nóng)保制度建設(shè)，但都是在《指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)上修改形成的，普遍缺乏法律效力，存在較大的隨意性和可變性。因此全國各地對這一政策的建立和撤銷、養(yǎng)老保險基金的籌集和運(yùn)營以及養(yǎng)老金的發(fā)放都只能按照地方政府部門的意愿，甚至是地方政府政績意志來體現(xiàn)，農(nóng)民與政府之間并沒有真正建立起穩(wěn)定而持久的契約關(guān)系，不利于制度的可持續(xù)發(fā)展。

三

鑒于我國在農(nóng)村社保養(yǎng)老保險方面存在的不足，為了切實(shí)保障農(nóng)民的自身利益，加快推進(jìn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的順利實(shí)施，必須做好以下幾方面的工作。

1.優(yōu)化制度設(shè)計，提高政策吸引力

(1)以農(nóng)民人均純收入作為繳費(fèi)基礎(chǔ)，實(shí)行比例費(fèi)率制。農(nóng)民人均純收入每年都會增長，繳費(fèi)檔次若每年進(jìn)行調(diào)整會非常麻煩，若幾年調(diào)整一次，又會出現(xiàn)個人賬戶養(yǎng)老基金的積累速度趕不上農(nóng)民人均純收入增長速度的問題，個人賬戶養(yǎng)老金替代率會逐漸下降。而繳費(fèi)隨農(nóng)村人均純收入變化時不存在這種弊端，繳費(fèi)年限越長，替代率水平也將越高。因此，從公平的角度考慮，應(yīng)以農(nóng)民人均純收入作為繳費(fèi)基礎(chǔ)，采用比例費(fèi)率制的辦法，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)隨著農(nóng)民人均純收入的增加自動增長，這樣就可以確保個人賬戶養(yǎng)老金替代率的穩(wěn)定。目前，可將新農(nóng)保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為上年農(nóng)民人均純收入平均水平的2%、4%、6%、8%和10%共5個檔次供參保人選擇。

(3)因地制宜，逐步提高新農(nóng)保統(tǒng)籌層次。新農(nóng)保制度以縣為統(tǒng)籌單位，雖然有利于各地因地制宜推進(jìn)新農(nóng)保制度的實(shí)施，但這導(dǎo)致了新農(nóng)保制度建設(shè)在各地區(qū)之間在覆蓋對象、保費(fèi)收取、待遇支付、業(yè)務(wù)經(jīng)辦等方面與其他社會保障項目之間存在著交叉或者沖突的情況。因此有條件的地區(qū)必須盡快實(shí)行新農(nóng)保省級統(tǒng)籌，暫時受條件限制無法實(shí)行省級統(tǒng)籌的，要分階段、分步驟推進(jìn)，逐步提高統(tǒng)籌層次，做好與各保障制度的銜接。最終新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險提高統(tǒng)籌層次的目標(biāo)應(yīng)該是以“統(tǒng)一政策、分級實(shí)施；統(tǒng)一預(yù)算、分級調(diào)劑；統(tǒng)一考核、屬地管理”為原則的全國統(tǒng)籌*張冬敏 ：《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌層次研究》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2011年第4期。。

(4)完善新農(nóng)保與相關(guān)制度的銜接機(jī)制。新農(nóng)保制度作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的重要平臺，應(yīng)做好與目前農(nóng)村現(xiàn)存的各項養(yǎng)老保險制度的協(xié)調(diào)工作。具體而言，一是做好與失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的銜接。建議失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險或者城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險。在條件不具備的情況下，直接納入新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。二是完善與農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的對接機(jī)制。對于已經(jīng)在城市就業(yè)，有穩(wěn)定的勞動關(guān)系并且有相對穩(wěn)定住所的農(nóng)民工，應(yīng)該讓其參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險。如果這部分農(nóng)民工以后回鄉(xiāng)就業(yè)，他們可以按照有關(guān)規(guī)定將城保的繳費(fèi)積累轉(zhuǎn)入新農(nóng)保的個人賬戶。對于流動性強(qiáng)、無固定住所、將來可能回到農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)工人和以務(wù)農(nóng)為主、農(nóng)閑外出務(wù)工的農(nóng)民工應(yīng)該參加新農(nóng)保。三是有條件的地區(qū)加快推進(jìn)新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度的合并，統(tǒng)稱城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險，參保人員參加養(yǎng)老保險時不再區(qū)分城市和農(nóng)村。四是積極探索新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險銜接的新路徑。目前已參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)居民，若繳費(fèi)年限累計不滿15年的，可將養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)入戶籍地參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人員因就業(yè)又參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險的，可將城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險個人賬戶儲存額，按規(guī)定折算為繳費(fèi)年限并繼續(xù)繳費(fèi)。

2.切實(shí)加強(qiáng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理服務(wù)能力建設(shè)

只有把新農(nóng)保的經(jīng)辦管理工作做好、做扎實(shí)，養(yǎng)老保險工作才能更好地穩(wěn)妥有序推進(jìn)。針對目前工作中存在的問題，在今后工作中努力做好以下幾點(diǎn)：

(1)加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)，尤其是基層農(nóng)保經(jīng)辦平臺建設(shè)。充實(shí)農(nóng)保工作人員，落實(shí)人員編制和工作經(jīng)費(fèi)，配備計算機(jī)、打印機(jī)等必要的辦公設(shè)備，確保人員、經(jīng)費(fèi)、場地、設(shè)備等全部落實(shí)到位。此外，要加強(qiáng)農(nóng)村協(xié)理員隊伍建設(shè)，把服務(wù)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，切實(shí)解決基層農(nóng)保經(jīng)辦工作有場地、有工作條件、有人干等問題。

(2)完善經(jīng)辦管理制度。一方面，結(jié)合本地區(qū)新農(nóng)保的開展情況，制定出臺《新農(nóng)保管理工作規(guī)程》、《新農(nóng)保業(yè)務(wù)操作流程》、《基金管理辦法》、《檔案管理辦法》、《信息系統(tǒng)管理辦法》等規(guī)章制度，做到有章可查，有據(jù)可究。另一方面，大力推行群眾滿意度評價體系，將群眾對經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)辦理情況評價結(jié)果納入個人年度績效考核內(nèi)容，提高經(jīng)辦隊伍辦理效率和服務(wù)質(zhì)量。

(3)加強(qiáng)經(jīng)辦隊伍培訓(xùn)。采取以會代訓(xùn)、逢會必訓(xùn)，理論和實(shí)踐、講解和問答、學(xué)習(xí)和測試相結(jié)合的形式，建立縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級例會學(xué)習(xí)制度，重點(diǎn)加強(qiáng)對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村級工作人員進(jìn)行多輪次、全方位的集中培訓(xùn)，講解政策規(guī)定，教授業(yè)務(wù)操作流程，讓他們充分掌握新農(nóng)保政策、業(yè)務(wù)、財務(wù)、計算機(jī)信息管理等方面的內(nèi)容，樹立新農(nóng)保隊伍良好的服務(wù)形象，不斷提升服務(wù)滿意度。

(4)加快建立“一號、一網(wǎng)、一卡”全國統(tǒng)一的新農(nóng)保信息管理系統(tǒng)，納入社會保障信息管理系統(tǒng)(“金保工程”)，早日實(shí)現(xiàn)全國各級農(nóng)保機(jī)構(gòu)互聯(lián)互通。同時要做好與已有的城鎮(zhèn)企業(yè)職工信息系統(tǒng)的無障礙對接，完善與公安、人口與計劃生育等部門的協(xié)調(diào)機(jī)制。

3.加快推動立法，確保新農(nóng)保制度健康發(fā)展

世界各國實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，社會保障立法總是先于社會實(shí)踐，而我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在試點(diǎn)及全面實(shí)施中，主要通過政府下達(dá)政策文件和出臺方案辦法予以推行，其規(guī)范層次、法律效力和權(quán)威性亟待提高。因此，必須盡快確立“法律主導(dǎo)型”的建制原則，以國家統(tǒng)一立法的形式對養(yǎng)老保險中的政府職責(zé)進(jìn)行明確界定，克服當(dāng)前“政策主導(dǎo)型”建制過程中各級政府在制度設(shè)計及政策制定中的前后多變性和上下矛盾性。具體來說，應(yīng)盡快制定和頒布《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》，對新農(nóng)保制度應(yīng)遵循的原則、管理機(jī)制、基金運(yùn)營管理和政府責(zé)任等做出明確規(guī)定，努力做到新農(nóng)保工作規(guī)范化和法制化，為新農(nóng)保制度的日益完善提供良好的法律保障。同時，還應(yīng)注意到該法律與其他法律部門立法內(nèi)容的相互銜接性，以保證農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律規(guī)定的有效實(shí)施。

人力資源社會保障部于今年11月公布了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法(征求意見稿)》，標(biāo)志著我國實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老險、新農(nóng)保三種養(yǎng)老保險制度的“銜接互認(rèn)”即將成為現(xiàn)實(shí)。可以說，《暫行辦法》以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為依據(jù)，順應(yīng)了我國城市化進(jìn)程，首先解決了農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員的參保難題，為整合現(xiàn)行農(nóng)民各階層養(yǎng)老政策提供了方向。本文提出的優(yōu)化制度設(shè)計、提高經(jīng)辦機(jī)構(gòu)服務(wù)能力、加快立法進(jìn)程等措施，將有助于《暫行辦法》的完善和實(shí)施。雖然短時間內(nèi)建立一個讓農(nóng)民滿意的養(yǎng)老保險制度難以實(shí)現(xiàn)，但我們畢竟向前邁出了艱難的一步。有理由相信，新型農(nóng)民養(yǎng)老保險制度建設(shè)的速度會大大加快。

[責(zé)任編輯：賈樂耀]

AnAnalysisontheNewRuralEndowmentInsuranceSystem:FromthePerspectiveofBalancingUrbanandRuralDevelopment

WAN Jie

(School of Management, Ocean University of China, Qingdao 266100, P.R.China)

The acceleration of the construction of the new rural endowment insurance system is a major policy to implement the scientific concept of development, speeding up the construction of the social security system covering both urban and rural residents. The policy is essential for gradually narrowing the gap between urban and rural areas, changing the urban-rural dual structure, and achieving the equalization of basic public services. It is also an important policy to benefit the majority of rural residents with social pension, safeguard social stability, and promote scientific development of the society. This paper discusses the necessity to accelerate the construction of the new rural endowment insurance system, identifies the major problems with the construction of the system, and offers some suggestions accordingly.

balancing urban and rural development; new rural endowment insurance; institutional construction

萬婕，中國海洋大學(xué)管理學(xué)院博士研究生(青島 266100)。