姜福東 傅圣敏

( 青島科技大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266061;山東省即墨市人民檢察院，山東 青島 266200)

為貫徹落實(shí)中共中央關(guān)于“樹立社會主義法治理念”的重要戰(zhàn)略部署，中央政法委近年來牽頭在全國開展了社會主義法治理念教育活動，并突出強(qiáng)調(diào)在全社會特別是在青少年中普及社會主義法治話語體系。中央政法委對社會主義法治理念作了20 字的概括式表述——依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)。該表述因其特殊的官方權(quán)威性，贏得了毋庸置疑的地位，舉國上下聽不到多少反思和質(zhì)疑之聲?！皥?zhí)法為民”等概括式表述，究竟是不是對社會主義法治理念的準(zhǔn)確把握呢?在很多人看來，這似乎不應(yīng)成為一個(gè)問題。正如姜偉所言:“作為一個(gè)科學(xué)體系，依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)五項(xiàng)內(nèi)容相輔相成，揭示了社會主義法治的精髓和靈魂，科學(xué)地詮釋了法治與執(zhí)政、法治與人民、法治與正義、法治與社會、法治與政黨的關(guān)系。”②姜偉:《論中國特色的社會主義法治理念》，《人民檢察》2008年第7 期。然而，童之偉指出，現(xiàn)在普遍存在著將社會主義法治理念與20 字表述等同起來的認(rèn)識傾向，這在理論上是錯(cuò)誤的，在實(shí)踐上是有害的。人們討論社會主義法治理念時(shí)，從來只限于對20 字表述的不同理解，從未討論過其本身是否能夠準(zhǔn)確概括和反映社會主義法治理念的內(nèi)涵。而正是最后這個(gè)問題，才是樹立社會主義法治理念和開展相關(guān)學(xué)習(xí)教育之前應(yīng)該首先下大力氣解決好的根本性問題。③童之偉:《關(guān)于社會主義法治理念之內(nèi)容構(gòu)成》，《法學(xué)》2011年第1 期。筆者認(rèn)同“執(zhí)法為民”等表述固然具有官方權(quán)威性，但由于并未經(jīng)過廣泛而成熟的理性商談過程，故對其提出反思和質(zhì)疑并不違背交往行為理性的要求。僅就“執(zhí)法為民”而言，理應(yīng)對其展開不同文化語境下的研究，從中探尋該表述的內(nèi)在邏輯問題，以求促進(jìn)社會共識之達(dá)成。在古典中國傳統(tǒng)法文化、當(dāng)下中國社會主義法文化以及西方法權(quán)文化三種不同的語境下透視，我們發(fā)現(xiàn)，“執(zhí)法為民”的背后隱藏著人們對法權(quán)運(yùn)行邏輯的認(rèn)知差異。

一、“執(zhí)法為民”:中國具體文化語境下的闡釋

在古典中國法律文化語境下，當(dāng)然不存在“執(zhí)法為民”的說法，不過卻有“執(zhí)法”一詞，可供我們管中窺豹。按百度詞條，“執(zhí)法，顧名思義是指掌管法律，手持法律做事，傳布、實(shí)現(xiàn)法律”。這一中文表達(dá)，帶有濃厚的本土資源意蘊(yùn)。以筆者視域所及，“執(zhí)法”二字散見于古代尤其是魏晉以前的典籍中，基本上有三層意思:一是執(zhí)行法令的官職，二是執(zhí)行法令，三是星宿之名。①第三層意思其實(shí)是對前兩層意思的演繹，反映了古代中國法文化“天人合一”的神判色彩。如《晉書·天文志》記載:“南蕃中二星間曰端門。東曰左執(zhí)法，廷尉之象也;西曰右執(zhí)法，御史大夫之象也?！薄妒酚洝せ袀鳌吩?“賜酒大王之前，執(zhí)法在傍，御史在后，髡恐懼伏而飲”。三國時(shí)魏國官制中“以御史中丞督司百僚，有違法憲者，皆得糾彈。御史中丞下設(shè)有治書侍御史(掌律令)、治書執(zhí)法御史、侍御史(掌奏劾)、殿中侍御史(執(zhí)法殿中)”。②陳致平:《中華通史》(第二卷)，花城出版社2003年版，第372頁。吳國官制中亦設(shè)有執(zhí)法一職，為御史臺屬官，督查裁斷百官犯案。如《三國志·吳書》記載:“孫皓初，為左執(zhí)法，遷選曹尚書，及立太子，又領(lǐng)少傅?！蓖趺Т蹪h時(shí)曾設(shè)執(zhí)法一職。據(jù)《漢書·王莽傳》言:“馮常以六管諫，莽大怒，免常官。置執(zhí)法左右刺奸。”《管子·君臣下》曰:“大夫執(zhí)法，以牧其群臣，群臣盡智竭力，以役其上?！薄稘h書·禮樂志》曰:“今廢先王之德教，獨(dú)用執(zhí)法之吏治民，而欲德化被四海，故難成也?！?/p>

從上述典籍記載可知，古人所謂的“執(zhí)法”，主要是指為封建君主專制服務(wù)的官職(或?yàn)橛放_屬下，或與御史臺并列，或取而代之)，以及該種權(quán)能的掌握與行使。該官職與執(zhí)行法令有關(guān)，主要功能是掌管獄訟，依法監(jiān)督查處官員。傳統(tǒng)中國法文化語境下的“執(zhí)法”，其重心不在于“治民”而在于“治官”。該種具有法律意義的權(quán)力實(shí)施，其意不在于“為民”而在于“為君”。雖然有士大夫階層“民貴君輕”的理論，也有帝王將相“以人為本”的實(shí)踐，但中國古人的民本思維基本上在君主專制思想的框架內(nèi)徘徊，甚至名為民本、實(shí)為民用，亦即把人民作為工具來利用而不是作為目的。在古漢語中，“執(zhí)法”的“執(zhí)”字，就是掌管之意;而“司法”的“司”字，也是掌管之意。它們基本在同一意義(掌管權(quán)力)上使用。在統(tǒng)治者眼里，民智未開，不過是像一些需要管理的小孩子。這是一種典型的家長主義治理模式，所以很難期待在封建統(tǒng)治者內(nèi)心產(chǎn)生“民主”、“人權(quán)”的思想，他們的內(nèi)心充滿了“權(quán)力”二字。直至清末西學(xué)東漸，“執(zhí)法”一詞的意蘊(yùn)才有了根本性嬗變。1877年，清朝出國留洋的官員馬建忠在致信李鴻章介紹西方三權(quán)分立制度時(shí)，曾經(jīng)談及“其定法、執(zhí)法、審法之權(quán)，分而任之，不責(zé)一身，權(quán)不相侵。”③韓秀桃:《司法獨(dú)立與近代中國》，清華大學(xué)出版社2003年版，第94頁。1895年，康有為在《請定立憲開國令折》中說道，“蓋自三權(quán)鼎立之說出，以國會立法，以法官司法，以政府行政，……”④韓秀桃:《司法獨(dú)立與近代中國》，清華大學(xué)出版社2003年版，第96頁。兩個(gè)清朝人說的是一回事——西方三權(quán)分立。馬建忠所用的“執(zhí)法”相當(dāng)于康有為所說的“行政”(executive)，“審法”則等同于康有為所說的“司法”(judicial)。顯然，這是清末國人學(xué)習(xí)、翻譯和移植西方分權(quán)理論的結(jié)果，無疑受到了西方近現(xiàn)代法權(quán)文化的影響。這里的“執(zhí)法”與昔日國人所言的“執(zhí)法”已是淵源有別，不可同日而語了。

在當(dāng)下中國社會主義法文化語境下，“執(zhí)法為民”被解釋為“是社會主義法治的本質(zhì)要求，是執(zhí)政為民理念的具體體現(xiàn)，其基本內(nèi)涵包括以人為本、保障人權(quán)、文明執(zhí)法等內(nèi)容”。⑤中共中央政法委編:《社會主義法治理念讀本》，中國長安出版社2009年版，第70頁。這里的關(guān)鍵是，“執(zhí)法”一詞究竟該怎么理解?當(dāng)前學(xué)術(shù)界對該詞的認(rèn)識存在較大差異。中央政法委編輯的《社會主義法治理念讀本》宣稱，“執(zhí)法為民”中的“‘執(zhí)法’是在廣泛的內(nèi)涵和外延意義上講的，是指社會主義法治實(shí)踐的全部活動，不僅僅局限于行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法司法行為”。⑥中共中央政法委編:《社會主義法治理念讀本》，中國長安出版社2009年版，第70頁。顯然，這是在最廣義的層面上解釋“執(zhí)法”，試圖將所有涉法主體的活動一網(wǎng)打盡。但童之偉對該種最廣義的“執(zhí)法”提出強(qiáng)烈質(zhì)疑，認(rèn)為在法律制定和實(shí)施的完整體系中，“‘執(zhí)法’無論怎樣做擴(kuò)大的解說，作為一個(gè)法學(xué)概念，其外延和內(nèi)涵都無法容納‘立法’?！瓘?qiáng)行將對‘執(zhí)法’論述的范圍擴(kuò)大到‘立法’，試圖將立法納入‘執(zhí)法’概念的外延和內(nèi)涵，出現(xiàn)了語文意義上的超邏輯強(qiáng)制現(xiàn)象”。⑦童之偉:《關(guān)于社會主義法治理念內(nèi)涵之微觀解說問題》，《山東社會科學(xué)》2011年第2 期。此外，在《社會主義法治理念讀本》和《社會主義法治理念學(xué)習(xí)讀本》等權(quán)威文本中，我們也發(fā)現(xiàn)官方對于“執(zhí)法”的理解存在著較大差異。有的文本指出:“執(zhí)法是國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員依照法律授權(quán)，管理社會事務(wù)，并對違反法律的行為依法進(jìn)行制裁的行政行為”。⑧中共中央政法委編:《社會主義法治理念讀本》，中國長安出版社2009年版，第51頁。該處的“執(zhí)法”顯然是在狹義層面上講的，不包括司法機(jī)關(guān)(法院、檢察院)等主體在內(nèi)。有的文本則指出:“憲法和法律是由黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，體現(xiàn)了黨的正確主張與廣大人民意志的統(tǒng)一;行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的正確執(zhí)法，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的?！雹偃嗣袢請?bào)理論部主編:《社會主義法治理念學(xué)習(xí)讀本》，人民日報(bào)出版社2009年版，第5頁。該處的“執(zhí)法”顯然含義又較廣，既包括行政機(jī)關(guān)，也包括司法機(jī)關(guān)。

如此一來，“執(zhí)法”以及“執(zhí)法為民”就相應(yīng)出現(xiàn)了狹義、廣義、最廣義三層意思。為什么會這樣?我們應(yīng)以哪一個(gè)意義為準(zhǔn)?為什么應(yīng)以該意義為準(zhǔn)?筆者認(rèn)為，“執(zhí)法”的廣義與狹義之爭，凸顯了當(dāng)前國人對法與國家權(quán)力之間關(guān)系的不同認(rèn)知。我們可以將其概括為一元論、二元論和三元論。三元論強(qiáng)調(diào)的是立法權(quán)、(狹義的)執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)三種權(quán)力之間的相互獨(dú)立性;二元論強(qiáng)調(diào)的是立法權(quán)與(廣義的)執(zhí)法權(quán)的二元對立;一元論所強(qiáng)調(diào)的，則是法與國家的同一性，借用凱爾森的名言即“國家之一切行為皆為法律行為”②［奧］凱爾森:《純粹法理論》，張書友譯，中國法制出版社2008年版，第116－117頁。(最廣義的執(zhí)法權(quán))。如果我們進(jìn)一步放寬眼界，站在東西方法律文化比較的視域下，就會有更加深入的理解:在西方分權(quán)學(xué)說史上，同樣存在著法權(quán)的三種理解。只不過，該種法權(quán)邏輯認(rèn)知并不局限于對法與國家權(quán)力之間關(guān)系的認(rèn)知，其內(nèi)涵更為豐富——涉及到童之偉所概括的法治國家法權(quán)結(jié)構(gòu)中的“權(quán)力的配置與規(guī)范”和“權(quán)利的分配和實(shí)現(xiàn)”。

二、“執(zhí)法為民”:西方法權(quán)文化視角的透視

在西方分權(quán)學(xué)說的語境下，人們基本上可以梳理出一元論、二元論和三元論三種法權(quán)邏輯認(rèn)知。哪一種認(rèn)知最為科學(xué)、最為理性，應(yīng)引起國人高度重視呢?近現(xiàn)代分權(quán)學(xué)說大體上可劃分為兩大陣營:自由主義的分權(quán)學(xué)說和共和主義的分權(quán)學(xué)說。前者的代表性人物有洛克、孟德斯鳩、漢密爾頓等，后者的代表性人物有盧梭、馬克思等。這種貼標(biāo)簽式的截然二分盡管不是很準(zhǔn)確，卻也基本反映了法權(quán)邏輯二元論和三元論的主流理論取向。時(shí)至今日，立法、行政(執(zhí)法)、司法(審判)三元論已經(jīng)成為西方政治與法治領(lǐng)域主流的、官方的權(quán)力分立學(xué)說;立法(法律制定)與執(zhí)法(法律執(zhí)行)的二元論曾經(jīng)廣為人們所贊同，但目前已經(jīng)式微;至于法權(quán)邏輯的一元論，則是國家法律實(shí)證主義演繹到極致的結(jié)果，是片面強(qiáng)調(diào)國家與法律同一性的某種極端主張，已為文明國家所否棄。

(一)法權(quán)邏輯認(rèn)知的三元論緣起于古希臘亞里士多德，由近代啟蒙思想家洛克、孟德斯鳩等系統(tǒng)闡釋，在美國法治實(shí)踐中發(fā)揚(yáng)光大。亞里士多德提出樸素的三元論分權(quán)思想，他“假設(shè)在每一個(gè)政體之中有三種要素或者職能”亦即“議事、行政、司法”。③［古希臘］亞里士多德:《政治學(xué)》，高書文譯，中國社會科學(xué)出版社2009年版，第187頁。這可說是世界上最早的三權(quán)分立的理論構(gòu)想。但真正把三權(quán)分立從理論自覺層面逐步落實(shí)到實(shí)踐自覺層面，應(yīng)歸功于洛克、孟德斯鳩、漢密爾頓等近代思想家和政治家。洛克曾分析了國家的三種權(quán)力——立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)，認(rèn)為立法權(quán)是指制定法律，從而“運(yùn)用國家的力量來保護(hù)這個(gè)社會及其成員的權(quán)力”;執(zhí)行權(quán)是指“負(fù)責(zé)執(zhí)行已經(jīng)制定的、仍然有效的法律”的權(quán)力，對外權(quán)是指“包括戰(zhàn)爭與和平、聯(lián)合與結(jié)盟以及同國外所有個(gè)人和社會交往的權(quán)力”。在洛克眼中，執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)“這兩種權(quán)力幾乎總是連在一起的”，“都是輔助和從屬于立法權(quán)的權(quán)力”;而立法權(quán)“是一個(gè)有組織的國家中最高的權(quán)力”。④［英］洛克:《政府論》，楊思派譯，中國社會科學(xué)出版社2009年版，第236－237、241頁。因此，洛克三元論分權(quán)思想一定意義上也可以歸為二元論。

洛克之后，游學(xué)英倫的孟德斯鳩在談及英格蘭政治體制時(shí)說道:“每個(gè)國家都有三種權(quán)力:立法權(quán)、適用萬民法的執(zhí)行權(quán)、適用公民法的執(zhí)行權(quán)。依據(jù)第一種權(quán)力，君主或執(zhí)政官制定臨時(shí)或永久的法律，修改或廢止已有的法律。依據(jù)第二種權(quán)力，他們媾和或宣戰(zhàn)，派出或接受使節(jié)，維持治安，防止外敵入侵。依據(jù)第三種權(quán)力，他們懲治罪行，裁決私人爭執(zhí)。人們把第三種權(quán)力稱作司法權(quán)，把第二種權(quán)力則簡單地稱作國家的行政權(quán)?！雹荩鄯ǎ菝系滤锅F:《論法的精神》(上卷)，許明龍譯，商務(wù)印書館2009年版，第167頁。這里所謂的“適用萬民法的執(zhí)行權(quán)”和“適用公民法的執(zhí)行權(quán)”分別用另外兩個(gè)名稱來替換——就是后人通常所說的行政權(quán)和司法權(quán)，二者的性質(zhì)都是執(zhí)行法律的權(quán)力。孟德斯鳩的三權(quán)說與洛克的三權(quán)說既有相似，也有差異。最大的不同在于，洛克沒有明確“司法權(quán)”的概念，盡管他也探討了法官的權(quán)力，如洛克曾指出:“立法機(jī)關(guān)或最高權(quán)力機(jī)關(guān)不能以臨時(shí)的專斷法令進(jìn)行統(tǒng)治，而必須根據(jù)所頒布的、長期有效的法律，并由人所共知的、經(jīng)過授權(quán)的法官來執(zhí)行法律和決定臣民的權(quán)利?！雹蓿塾ⅲ萋蹇?《政府論》，楊思派譯，中國社會科學(xué)出版社2009年版，第230頁。孟德斯鳩則將“司法權(quán)”概念化了，不能不說這是一個(gè)極其重要的歷史性貢獻(xiàn)。美國學(xué)者布雷恩·Z·塔瑪納哈指出:“歷史學(xué)家一致認(rèn)為，孟德斯鳩誤讀了英格蘭權(quán)力分立的實(shí)際范圍，他把它夸大了，……(但)這些都無關(guān)宏旨，(因?yàn)?他的權(quán)力分立構(gòu)想，他給予司法作為法治之保護(hù)機(jī)制的強(qiáng)調(diào)，……都具有永恒的重要性。更直接地講，他的思想和洛克的思想一起對美國憲法的設(shè)計(jì)者們產(chǎn)生了重大影響?！雹伲勖溃菟敿{哈:《論法治:歷史、政治和理論》，李桂林譯，武漢大學(xué)出版社2010年版，第68頁。

孟德斯鳩之后，漢密爾頓、杰伊、麥迪遜等美國聯(lián)邦黨人將孟氏的三元論分權(quán)思想進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)光大。最重要的貢獻(xiàn)就是，將權(quán)力制衡的理念納入分權(quán)理念當(dāng)中，大大突出了司法權(quán)的權(quán)能和權(quán)威，相對削弱了立法權(quán)力。②［美］漢密爾頓等:《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館1980年版，第391頁。現(xiàn)代司法權(quán)的價(jià)值之大，司法權(quán)后來的演進(jìn)和發(fā)展(以美國為代表)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超乎孟德斯鳩當(dāng)年的認(rèn)識水平。這種三元論的分權(quán)學(xué)說大體上可以歸結(jié)為自由主義的分權(quán)理論范疇。其更關(guān)心權(quán)力不被異化，不被實(shí)際掌握它的人濫用，目的是保障公民的權(quán)利和自由;其更重視權(quán)力之間的分配與制衡，更加彰顯權(quán)力的規(guī)范化運(yùn)行和科學(xué)化發(fā)展。

(二)法權(quán)邏輯認(rèn)知的二元論在很大程度上受西方啟蒙時(shí)代以來人民主權(quán)論的影響。按照盧梭的看法，“那些被認(rèn)為是主權(quán)各個(gè)部分的權(quán)力都只不過是對最高意志的執(zhí)行而已。主權(quán)僅僅是立法行為，其他的內(nèi)政與外交權(quán)力只是法律的運(yùn)用，是執(zhí)行和貫徹公意的個(gè)別行為”。③肖君擁:《人民主權(quán)論》，山東人民出版社2005年版，第80頁。凱爾森更是明確指出，國家的權(quán)力或職能，就是制定法律與執(zhí)行法律?！皩?shí)際上，通常的三分法的基礎(chǔ)是二分法。立法職能是同行政和司法這兩種職能對立的，后兩種職能相互之間比對第一種職能來說顯然更加密切地聯(lián)系著?！绻覀冎v到‘行政’，我們就一定要問執(zhí)行什么。除了說要執(zhí)行的就是一般規(guī)范，憲法以及立法權(quán)所創(chuàng)造的法律外，就沒有別的什么回答。然而，法律的執(zhí)行也是所謂司法權(quán)的職能?！纱丝梢姡胀ǖ娜址w根結(jié)底是一個(gè)二分法，即立法和legis executio(立法的執(zhí)行)的基本區(qū)分。后一職能再被分為司法職能和行政職能。”④［奧］凱爾森:《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版，第284頁?？梢娭敝羷P爾森所處的20世紀(jì)，法權(quán)邏輯的二元論在西方還有一定的影響。

這是一種共和主義的分權(quán)二元論。它聚焦于人民主權(quán)的歸屬，而不怎么關(guān)注權(quán)力的具體運(yùn)行。這種二元論更強(qiáng)調(diào)的是代表公意、代表最高意志的立法權(quán)，甚至將人民主權(quán)簡單地等同于立法權(quán)，從而忽略了其他權(quán)力的價(jià)值，更沒有注意到行政權(quán)力、司法審判權(quán)力相對獨(dú)立運(yùn)行的特殊價(jià)值，以及它們對立法權(quán)力的反作用力所衍生出來的附加值。誠如肖君擁所言:“人民主權(quán)理論僅僅是解決了關(guān)于國家公共權(quán)力的來源與歸屬問題，其他關(guān)于國家公共權(quán)力的運(yùn)用及其限制、國家公共權(quán)力與公民個(gè)人權(quán)利的關(guān)系、關(guān)于尊重多數(shù)和保護(hù)少數(shù)的關(guān)系等問題，僅靠人民主權(quán)理論本身是無法給出周全答案的?！雹菪ぞ龘?《人民主權(quán)論》，山東人民出版社2005年版，第177頁。其實(shí)，分權(quán)學(xué)說中的三元論在很大程度上也是針對人民主權(quán)理論的局限性而提出來的。

(三)法權(quán)邏輯認(rèn)知的一元論并非西方法律理論的主流，但其影響力卻不容忽視。其中，早期凱爾森的純粹法學(xué)最具代表性。凱爾森認(rèn)為:“法律正如國家一般，除人之行為的強(qiáng)制秩序外別無他物，與道德價(jià)值及正義更屬風(fēng)馬牛不相及。一言以蔽之，國家只能通過法律加以理解，其既不在法之上，亦不在法之下，而恰是法律自身。法律之觀念層面乃一秩序，……至于其行為層面，……則體現(xiàn)為合法權(quán)力?！雹蓿蹔W］凱爾森:《純粹法理論》，張書友譯，中國法制出版社2008年版，第120－121頁。因此他主張，法律與權(quán)力的關(guān)系就在于“法律是權(quán)力的一種特殊秩序或組織”。⑦［奧］凱爾森:《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版，第137頁。凱爾森基于其純粹法學(xué)的法律實(shí)證主義立場，極力排斥所有的價(jià)值對法律的滲透，讓我們領(lǐng)略了其純粹法學(xué)之純而又純的特質(zhì)。但遺憾的是，所謂“水至清則無魚”，他凸顯了權(quán)力對于法律的極端重要性。這在今人看來，無疑是一種十分片面的法權(quán)邏輯認(rèn)知，必須引起我們高度的警惕。

凱爾森顯然受到大陸法系立法中心主義極端民主觀的深刻影響。盧梭極力主張人民主權(quán)的不可再分性，堅(jiān)決反對洛克、孟德斯鳩等人的分權(quán)思想，認(rèn)為他們把主權(quán)權(quán)威(立法權(quán))所派生出來的東西(如司法權(quán)、行政權(quán)等)視為主權(quán)權(quán)威的構(gòu)成部分，這只會“把主權(quán)者弄成是一個(gè)支離破碎拼湊起來的怪物”。⑧［法］盧梭:《社會契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館1980年版，第37頁。盧梭因此認(rèn)為，英國式的代議制民主并不是真正的民主，只有在作為人民絕對主權(quán)之保證的直接民主制下，才能享有真正的民主。歷史地來看，凱爾森對人民主權(quán)和分權(quán)的關(guān)系的認(rèn)識比盧梭更為進(jìn)步，但仍然存在問題。凱爾森認(rèn)為:“被稱作分權(quán)的原則的歷史含義恰好在于:它與其說致力于贊成分權(quán)，倒不如說反對集權(quán)?！謾?quán)原則，……實(shí)質(zhì)上不是民主的。相反的，符合民主觀念的，卻是全部權(quán)力應(yīng)集中于人民，以及在不可能是直接民主而只可能是間接民主的地方，則全部權(quán)力均由一個(gè)其成員由人民所選出并在法律上對人民負(fù)責(zé)的合議機(jī)關(guān)(collegiate organ)所行使這種觀念?！雹伲蹔W］凱爾森:《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版，第312－313頁。實(shí)際上，凱爾森與盧梭一樣，都混淆了人民的“權(quán)利”與人民的“權(quán)力”，將人民主權(quán)與分權(quán)錯(cuò)誤地對立起來。正如孟德斯鳩所強(qiáng)調(diào)的，不應(yīng)將“人民的權(quán)力”與“人民的自由”(權(quán)利)相混淆。因?yàn)槊裰髦啤安皇菑钠浔拘陨暇褪亲杂傻摹?。所以，他一再?qiáng)調(diào)他的應(yīng)對民主制弊端的“秘方”——分權(quán)，亦即“為了防止濫用權(quán)力，政府應(yīng)該按照‘以權(quán)力制約權(quán)力’的方式構(gòu)建?！雹冢鄯ǎ菝系滤锅F:《論法的精神》(上卷)，許明龍譯，商務(wù)印書館2009年版，第165－166頁。分權(quán)的出發(fā)點(diǎn)是為了反對各種形式的集權(quán)統(tǒng)治，既包括君主專制下的集權(quán)，也包括民主制下可能出現(xiàn)的集權(quán)。分權(quán)的目的是為了保障和促進(jìn)人權(quán)。

從理論上講，凱爾森的前述主張似乎沒有問題:分權(quán)本身并不一定是民主的，甚至可以說是不民主的;真正的民主是直接民主、全民民主，在代議制下至少是確保立法權(quán)完全在人民掌握之中。然而，事實(shí)上制度運(yùn)作起來并非如此簡單。正如孟德斯鳩所說:“立法權(quán)應(yīng)該由全體人民執(zhí)掌。但是，這在大國是不可能的，在小國也有許多不便，因此，人民應(yīng)該讓他們的代表來做他們自己不能做的事?！雹郏鄯ǎ菝系滤锅F:《論法的精神》(上卷)，許明龍譯，商務(wù)印書館2009年版，第169頁。而人民的權(quán)力一旦由其代表來行使，則情況立即變得復(fù)雜起來，因?yàn)椤白怨乓詠淼慕?jīng)驗(yàn)表明，所有擁有權(quán)力的人，都傾向于濫用權(quán)力，而且不用到極限絕不罷休。誰能想到，美德本身也需要極限!為了防止濫用權(quán)力，必須通過事物的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以權(quán)力制止權(quán)力”。④［法］孟德斯鳩:《論法的精神》(上卷)，許明龍譯，商務(wù)印書館2009年版，第166頁。于是，分權(quán)(及其制衡)便顯得非常重要了。分權(quán)的一個(gè)最重要的價(jià)值莫過于它是促進(jìn)民主政體健康發(fā)展的一種不可或缺的權(quán)利保障機(jī)制。反對君主專制、要求人民擁有全部國家權(quán)力的重要性有多大，反對各種形式的集權(quán)統(tǒng)治、倡導(dǎo)權(quán)力分立以保障人民權(quán)利的重要性就有多大。在這個(gè)意義上，可以將“執(zhí)法”的內(nèi)涵劃分為兩個(gè)層面，即作為分權(quán)層面上的執(zhí)法與作為人民主權(quán)層面上的執(zhí)法。從學(xué)理上辨別二者，對于正確把握和運(yùn)用執(zhí)法權(quán)以保障人民權(quán)利很有實(shí)際意義。

三、“執(zhí)法為民”:法權(quán)邏輯的價(jià)值預(yù)設(shè)

事實(shí)上，馬克思恩格斯的政法觀在相當(dāng)程度上是傳統(tǒng)西方法學(xué)的一部分，馬克思主義的人民主權(quán)觀與西方資產(chǎn)階級的人民主權(quán)論具有共性，馬克思主義的分權(quán)觀可被視為西方共和主義分權(quán)學(xué)說的分支。馬克思主義與資產(chǎn)階級主流的人民主權(quán)觀有諸多相似之處，不同之處僅“在于是否承認(rèn)人民的階級內(nèi)容和權(quán)力的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”。⑤肖君擁:《人民主權(quán)論》，山東人民出版社2005年版，第87頁。馬克思恩格斯的人民主權(quán)是與盧梭的直接民主思想較為接近的——他們都主張人民至上，而不是人民代表至上，最終的權(quán)力是在人民手中，而不是在君主手中。這種人民主權(quán)論是用來同當(dāng)時(shí)的君主主權(quán)論作斗爭的。⑥周永坤:《規(guī)范權(quán)力——權(quán)力的法理研究》，法律出版社2006年版，第28頁。分權(quán)學(xué)說以致力于反對君主專制的人民主權(quán)論作為其思想政治基礎(chǔ)，必然更為關(guān)注權(quán)力掌握在誰手里，而不怎么強(qiáng)調(diào)人民的權(quán)力具體應(yīng)如何操作、運(yùn)行，因此該種分權(quán)學(xué)說更注重最高權(quán)力機(jī)關(guān)和立法權(quán)，而相對忽略了其他權(quán)力。該學(xué)說甚至認(rèn)為，主權(quán)是絕對的、不可分割的，司法權(quán)、行政權(quán)等不過是從立法權(quán)中派生出來的。即使存在某種程度上的分權(quán)，那它們只是在“執(zhí)法”——執(zhí)行最高立法機(jī)構(gòu)制定的法律而已，只是立法權(quán)的附庸。可見那個(gè)時(shí)代許多人(包括馬克思恩格斯在內(nèi))對于法權(quán)邏輯規(guī)律的認(rèn)知還是比較粗淺的。實(shí)際上，那是一種反對集權(quán)的共和主義分權(quán)觀，一種“立法——執(zhí)法”簡單二分的權(quán)力觀。這可以說是歷史的局限性使然，值得引起今人高度的重視。

法權(quán)邏輯認(rèn)知的基本規(guī)律是權(quán)利與權(quán)力在法治下的對立統(tǒng)一。不僅資本主義國家要遵循法權(quán)邏輯的這一基本規(guī)律，社會主義國家也不能違逆之，否則就要走彎路、跌跟頭。我們始終堅(jiān)持“不搞西方式的三權(quán)分立”，但這并不等于我們不應(yīng)該搞“權(quán)力分立”。實(shí)際上，正如童之偉所言，權(quán)力分工與權(quán)力分立并無本質(zhì)區(qū)別。分工是從“社會內(nèi)容”上看問題，分權(quán)是從“法律形式”上看問題，二者只有視角的不同，而無本質(zhì)的區(qū)別。亦即“在一個(gè)法制較健全的國家，國家機(jī)關(guān)之間的分工和分權(quán)實(shí)際上是一回事。分權(quán)以分工為社會內(nèi)容，分工以分權(quán)為其法律形式”。⑦童之偉:《法權(quán)中心主義要點(diǎn)及其法學(xué)應(yīng)用》，《東方法學(xué)》2011年第1 期。所以，我們應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是地承認(rèn)分權(quán)的必要性與合理性，反對不分青紅皂白地、一概否定分權(quán)這種人類文明演進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與智慧結(jié)晶。同樣，我們“不搞西方式的三權(quán)分立”，并不等于我們不反對集權(quán)。我們當(dāng)然要堅(jiān)決反對暴君式的集權(quán)統(tǒng)治，但同時(shí)也要高度警惕民主制下多數(shù)人暴政式的專制主義。

要建設(shè)社會主義法治國家，我們當(dāng)然不可能再沿襲前蘇聯(lián)的政法模式，也不應(yīng)將馬克思主義經(jīng)典作家當(dāng)年對于法學(xué)、法律的只言片語視為絕對的真理——那些論斷實(shí)際上帶有一定的時(shí)代局限性。我們所應(yīng)秉持的，毋寧是一種進(jìn)化的、進(jìn)步的、現(xiàn)代的、反映全人類法治文明成果的法權(quán)邏輯認(rèn)知與理念，并結(jié)合自己的具體境遇，努力去貫徹之、踐行之。相較之下，法權(quán)邏輯的三元論最為科學(xué)和理性:其有利于保障人權(quán)、防止公權(quán)對私權(quán)的侵犯;有利于規(guī)范權(quán)力行使、防止權(quán)力腐敗;有利于促進(jìn)代議制民主健康發(fā)展，防止人民主權(quán)異化。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該從法權(quán)邏輯的自身運(yùn)行規(guī)律來推進(jìn)社會主義法治國家建設(shè)，而不應(yīng)完全被某種話語體系所禁錮。在法治國家里，權(quán)力與權(quán)利的矛盾運(yùn)動，自有其特定的邏輯規(guī)律和價(jià)值預(yù)設(shè)。這就像一個(gè)系統(tǒng)工程，由不同的構(gòu)件組合起來，其背后則是不可或缺的理念支撐。如果我們要將“執(zhí)法為民”作為社會主義法治話語體系的一個(gè)重要表述，則必須始終強(qiáng)調(diào):其中不得缺少民主、人權(quán)、公正和法治等基本價(jià)值要素。

(一)必須規(guī)范權(quán)力來源的人民性，增強(qiáng)人民群眾當(dāng)家作主的意識?！叭绾问垢骷夘I(lǐng)導(dǎo)干部和全體執(zhí)法人員堅(jiān)持依法治國、執(zhí)法為民，切實(shí)維護(hù)公平正義;如何教育引導(dǎo)全體公民知法守法，自覺通過法律渠道來表達(dá)訴求、維護(hù)自身合法權(quán)益，是我國法治建設(shè)進(jìn)程中必須解決好的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)課題。”①人民日報(bào)理論部主編:《社會主義法治理念學(xué)習(xí)讀本》，人民日報(bào)出版社2009年版，第1頁。這里似乎是把“各級領(lǐng)導(dǎo)干部和全體執(zhí)法人員”與“全體公民”放在兩個(gè)不同甚至對立的層面上?！耙婪ㄖ螄?、執(zhí)法為民”與“知法守法”的表達(dá)，亦然。此種說法明顯有官民二元對立之嫌，并不利于人民當(dāng)家作主意識的養(yǎng)成。“執(zhí)法為民”應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出用人民主權(quán)的主體意識來規(guī)范國家權(quán)力行使的特殊意蘊(yùn)。正如童之偉所言，“執(zhí)法為民”四個(gè)字雖未寫進(jìn)憲法，但可以理解為國家“一切權(quán)力屬于人民”原則包含的對執(zhí)法機(jī)關(guān)的固有要求。②童之偉:《關(guān)于社會主義法治理念內(nèi)涵之微觀解說問題》，《山東社會科學(xué)》2011年第2 期。中央的初衷是在“全國政法機(jī)關(guān)”開展社會主義法治理念教育，一開始并未延伸至全國其他領(lǐng)域。很明顯，國家領(lǐng)導(dǎo)層的意圖就是通過開展社會主義法治理念教育，來進(jìn)一步規(guī)范國家權(quán)力的行使，是要進(jìn)一步強(qiáng)化權(quán)力的人民屬性，絕對不是片面強(qiáng)化權(quán)力主體意識，這是不應(yīng)被人為扭曲的。如果倡導(dǎo)“執(zhí)法為民”反而給人們造成執(zhí)法者中心主義的印象，如果踐行“執(zhí)法為民”反而強(qiáng)化了公權(quán)力的威權(quán)主義向度，那么我們寧可不要這種所謂的“執(zhí)法為民”。

(二)必須切實(shí)做到以人為本，尊重和保障人權(quán)。人民的權(quán)力與權(quán)利是矛盾的統(tǒng)一體，兩者之間可能趨于一致，但也可能相互對立。人民主權(quán)論并不能完全解決人權(quán)保障的問題，甚至還有可能被權(quán)力擁有者假借“人民主權(quán)”來侵害人權(quán)。因此我們不能滿足于人民主權(quán)論，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)人民主權(quán)論的弊端，凸顯人權(quán)的極端重要性。西方許多學(xué)者看到了盧梭式人民主權(quán)論的集權(quán)主義傾向。如羅素指出，人們在訂立社會契約建立國家時(shí)，毫無保留地將自己的全部權(quán)利都讓渡給國家了，這含有完全取消自由和全盤否定人權(quán)之意。③肖君擁:《人民主權(quán)論》，山東人民出版社2005年版，第70頁。人民主權(quán)戰(zhàn)勝了君主專制，這是人類歷史上的偉大進(jìn)步，然而，人民民主并不意味著通往集權(quán)的道路已經(jīng)被徹底堵死。那種認(rèn)為民主的降臨會自動地防止集權(quán)的說法是沒有事實(shí)根據(jù)的。美國學(xué)者布雷恩·Z·塔瑪納哈甚至認(rèn)為:“民主是一種愚鈍且笨拙的機(jī)制，它不保證產(chǎn)生道德上良善的法律。它肯定是人類設(shè)計(jì)的更換政治領(lǐng)袖的最佳方式，但這與如何制定法律才最好這一議題沒有關(guān)系?！雹埽勖溃菟敿{哈:《論法治:歷史、政治和理論》，李桂林譯，武漢大學(xué)出版社2010年版，第130頁。就此而言，必須以人權(quán)來制約人民主權(quán)。人權(quán)是維護(hù)民主的完整性所必需的，只有自由的人民才能行使民主的自決權(quán)。為了更大的民主之善，民主必然也必須受個(gè)人權(quán)利的限制。⑤［美］塔瑪納哈:《論法治:歷史、政治和理論》，李桂林譯，武漢大學(xué)出版社2010年版，第134－135頁。尊重和保障人權(quán)既是人民主權(quán)的某種糾偏機(jī)制，也是正確踐行“執(zhí)法為民”的題中應(yīng)有之意。執(zhí)法權(quán)對私人領(lǐng)域的干涉力度越大、滲透力越強(qiáng)，維護(hù)人權(quán)的要求也就越迫切、標(biāo)準(zhǔn)也就越高。執(zhí)法主體的威權(quán)主義傳統(tǒng)越長久，相對人的主體意識、權(quán)利意識就應(yīng)更加強(qiáng)烈地受到激勵(lì)。

(三)必須公正而高效地實(shí)施法律，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會公平正義。法律從字面落實(shí)到現(xiàn)實(shí)，必然存在著執(zhí)法者理解和適用的中間環(huán)節(jié)，這個(gè)中間環(huán)節(jié)的權(quán)力尋租空間大得驚人，現(xiàn)實(shí)中濫用執(zhí)法權(quán)謀取私利的現(xiàn)象比比皆是，防不勝防。因此，執(zhí)法者正確理解和適用法律是一個(gè)關(guān)乎社會公平正義的重大課題，應(yīng)當(dāng)對“執(zhí)法為民”從構(gòu)成要素上作適當(dāng)限定?，F(xiàn)實(shí)社會中什么力量最容易構(gòu)成對人民利益的實(shí)際損害?毫無疑問是公權(quán)力，所以，“執(zhí)法為民”應(yīng)該有一個(gè)限制公權(quán)力的方向性限定的內(nèi)涵，否則完全有可能會出現(xiàn)假借“執(zhí)法為民”而超越法律去害民的情形。既然是“執(zhí)法為民”，就應(yīng)該勇于接受人民群眾的監(jiān)督。是不是“執(zhí)法為民”，是不是公平正義，誰看得最清楚?當(dāng)然是人民群眾看得最清楚。真正的、追求公平正義的“執(zhí)法為民”，必定是一個(gè)公開化的、接受全社會的監(jiān)督和質(zhì)疑的過程。①參見某網(wǎng)友在周永坤法律博客上的評論。http://guyan.fyfz.cn/art/911671.htm#1263247來自外部的監(jiān)督非常重要，但另一方面，職業(yè)法律人內(nèi)部的制約機(jī)制尤其是遴選機(jī)制，對于實(shí)現(xiàn)社會公正而言更顯彌足珍貴。因?yàn)椴还苁菑V義上的執(zhí)法為民，還是狹義上的執(zhí)法為民(行政執(zhí)法意義)，最終都需要精通法律的內(nèi)行人來處理。法律這種職業(yè)對于業(yè)務(wù)素質(zhì)和品行要求很高。因此，法治發(fā)達(dá)國家都十分強(qiáng)調(diào)“必須以最大注意力”來遴選法官及其他法律人，不僅關(guān)注他們的“法律知識與睿智”，而且同樣關(guān)注他們“對法律的忠誠”、他們的“社會背景”、“誠實(shí)與正直”、“溫和脾氣與理性舉止”等。②［美］塔瑪納哈:《論法治:歷史、政治和理論》，李桂林譯，武漢大學(xué)出版社2010年版，第158頁。只有“德藝雙馨“的職業(yè)法律家，才會更有助于實(shí)現(xiàn)社會公正。

(四)必須堅(jiān)持憲法法律至上，堅(jiān)持遵循規(guī)則、依法辦事，堅(jiān)持將法律具體解釋與適用的最終發(fā)言權(quán)配屬于司法審判機(jī)構(gòu)。作為一個(gè)人云亦云的、模棱兩可的、“相當(dāng)空洞的概念”，法治甚至“可能被用來為最嚴(yán)重侵犯私人的和群體的尊嚴(yán)與自決權(quán)的行徑提供正當(dāng)性證明”。③Carl F.Stychin，Linda Mulcahy，Legal Methods and Systems:Text and Materials，Third Edition，London:Sweet ＆ Maxwell Ltd，2007，p.12.然而，隨著法治文明建設(shè)的不斷深入，大家對法治還是積累起一些最低限度的共識。簡單地說就是三個(gè)主題詞:政府受法律限制、形式合法性、法律而非人的統(tǒng)治。首先，法治強(qiáng)調(diào)“主權(quán)者、國家及其官員受法律限制”，這是“一條延續(xù)了2000年、常常被磨細(xì)但從沒有徹底磨斷的主線”;其次，法治必須具備“公布、面向未來以及普遍性、平等適用和確定性等品質(zhì)”;第三，法治盡管“適用于在受法律支配的活動中行使職權(quán)的一切政府官員”，但其中必有一個(gè)特殊的制度安排，即法官獨(dú)立，“作為最后的手段，他們是確保其他政府官員被認(rèn)為遵守法律的人”。④［美］塔瑪納哈:《論法治:歷史、政治和理論》，李桂林譯，武漢大學(xué)出版社2010年版，第147－160頁。這三個(gè)主題詞及其闡釋，是對“執(zhí)法為民”的規(guī)范要求，其凸顯了法治的形式標(biāo)準(zhǔn)的維度。法治當(dāng)然可以有形式和實(shí)質(zhì)兩種不同意義的解讀:一種可謂“適中的解釋”，亦即遵循規(guī)則;另一種可謂“崇高的理想”，其與正義之標(biāo)準(zhǔn)合二為一。⑤Carl F.Stychin，Linda Mulcahy，Legal Methods and Systems:Text and Materials，Third Edition，London:Sweet ＆ Maxwell Ltd，2007，p.12－13.“執(zhí)法為民”也肯定要努力追求實(shí)現(xiàn)這個(gè)“崇高的理想”，但最低限度必須堅(jiān)持法治的形式標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持憲法法律至上、堅(jiān)持遵循規(guī)則、堅(jiān)持司法獨(dú)立及其制度配套。誠如布雷恩·Z·塔瑪納哈所言:“分權(quán)要想實(shí)際有效，就必然要求有保護(hù)司法不受其他機(jī)構(gòu)干涉的制度性安排?！雹蓿勖溃菟敿{哈:《論法治:歷史、政治和理論》，李桂林譯，武漢大學(xué)出版社2010年版，第157頁。這也是法權(quán)邏輯認(rèn)知三元論的基本價(jià)值預(yù)設(shè)和最低要求。