李晟

(華南師范大學(xué) 增城學(xué)院，廣東 廣州 511363)

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我國(guó)民事公益訴訟受案范圍的思考

李晟

(華南師范大學(xué) 增城學(xué)院，廣東 廣州 511363)

民事公益訴訟在我國(guó)新修訂的民事訴訟法中得到了確立，但其對(duì)受案范圍的規(guī)定與各界的期待有很大差距。公共利益是民事公益訴訟案件范圍確定的重要基礎(chǔ)。民事公益訴訟范圍的確定應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持權(quán)利及時(shí)救濟(jì)原則、必要性原則、與時(shí)俱進(jìn)原則等。我國(guó)現(xiàn)階段民事公益訴訟案件范圍應(yīng)當(dāng)包括環(huán)境污染、侵害消費(fèi)者合法權(quán)益、國(guó)有資產(chǎn)流失及破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序等案件，并且以后應(yīng)根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要而及時(shí)擴(kuò)張。

民事公益訴訟；公益；受案范圍；必要性

2012年新修訂的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第55條規(guī)定，法定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，可以向人民法院起訴。這是我國(guó)第一次在立法上對(duì)民事公益訴訟作出明確規(guī)定，這一規(guī)定雖然對(duì)近幾年學(xué)界關(guān)于我國(guó)民事公益訴訟問題的爭(zhēng)論作出了回應(yīng)，但其對(duì)受案范圍的規(guī)定與各界期望相距甚遠(yuǎn)，有進(jìn)一步探討的必要。民事公益訴訟的受案范圍受到諸多因素的影響，但起著決定作用的是對(duì)公共利益的認(rèn)識(shí)，所以本文在此嘗試從這一角度展開探討，希望能對(duì)我國(guó)民事公益訴訟制度的完善有所裨益。

一、“公益”之界定

“公益”，即“公共利益”(public interest，public advantages等)，這個(gè)詞在政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)等各學(xué)科都被廣泛運(yùn)用，含義大相徑庭，而這也正是造成人們對(duì)民事公益訴訟認(rèn)識(shí)不一的主要原因之一，所以只有公共利益的含義得到了準(zhǔn)確界定，民事公益訴訟的范圍問題才能迎刃而解。

人們對(duì)公共利益的關(guān)注，從古希臘時(shí)期就開始了，此后學(xué)者們就沒停止過研究的步伐。縱觀古今中外，學(xué)者們關(guān)于公共利益一直沒有達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，他們大體上可以分為兩派：一是肯定公共利益的觀點(diǎn)；二是否定公共利益的觀點(diǎn)。鑒于否定公共利益的觀點(diǎn)與本文聯(lián)系不大，在此不再贅述。

1.關(guān)于公共利益的各種觀點(diǎn)

雖然歷史上承認(rèn)公共利益存在的學(xué)者占多數(shù)，但他們的觀點(diǎn)卻存在差異，對(duì)他們的觀點(diǎn)進(jìn)行梳理后，大體可以分為四種學(xué)說。

(1)公共利益即私人利益總和說。這種觀點(diǎn)承認(rèn)公共利益的存在，但認(rèn)為公共利益是一種個(gè)人利益的總和。

(2)公共利益即全體公民利益說。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)是由個(gè)人組成的整體，公共利益也是社會(huì)全體公民的整體利益而不是部分人的利益，是普遍利益而不是特殊利益，具有整體性和普遍性的特點(diǎn)。

(3)公共利益即社會(huì)多數(shù)人利益說。有些學(xué)者認(rèn)為，所謂公共利益，并不一定是全體社會(huì)成員的共同利益，如果某項(xiàng)利益為社會(huì)中大多數(shù)人所共同享有，那么它也是公共利益。

(4)公共利益即價(jià)值說。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共利益不過是一種抽象的價(jià)值，存在于人們的意識(shí)形態(tài)中，很難具體描述。

2.反思與結(jié)論

從上面的論述可以看到，學(xué)者們對(duì)公共利益的認(rèn)識(shí)各不相同，其原因是他們是從不同角度對(duì)公共利益展開觀察的，而且每一種觀點(diǎn)可能都是不完美的。人們不禁會(huì)問：公共利益為什么難以界定？筆者認(rèn)為其原因是多方面的，既有公共利益自身的不確定性、公共利益與其他利益存在交叉等原因，更有社會(huì)制度、歷史傳統(tǒng)及文化等深層次的原因，這是因?yàn)椤耙粋€(gè)社會(huì)真正的法律難題必然包含著該社會(huì)無法妥協(xié)的根本價(jià)值間的沖突，是光靠分析法律關(guān)鍵詞、非語境化的推演法律規(guī)則所解決不了的”。[1](P26)

盡管在不同的歷史階段，不同的學(xué)術(shù)派別提出了不同的觀點(diǎn)，但對(duì)公共利益持肯定態(tài)度的觀點(diǎn)中也不乏相似之處。首先，公共利益在主體上是整體的而不是部分的利益，且以不特定多數(shù)人作為其權(quán)利主體。其次，公共利益在內(nèi)容上是一種普遍的利益，與社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)，隨著時(shí)代的發(fā)展而不斷發(fā)展，具有相對(duì)的不確定性。

基于以上認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段公共利益是指與社會(huì)公眾生活密切相關(guān)的、為社會(huì)公眾所普遍享有，體現(xiàn)他們的共同意志，能夠滿足他們需求的主觀和客觀、物質(zhì)和精神相統(tǒng)一的各種社會(huì)關(guān)系?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面來理解公共利益的內(nèi)涵：

第一，公共利益的主體應(yīng)當(dāng)是不特定的多數(shù)人。公共利益與其他利益的最大區(qū)別，首先體現(xiàn)在其“公共性”，即其權(quán)利主體的多數(shù)性，如果某項(xiàng)利益的主體是極少數(shù)人，那么它絕對(duì)不可能成為公共利益；如果這些多數(shù)主體是特定的人群，那么他也不可能是公共利益。雖然這個(gè)多數(shù)人群體的范圍無法準(zhǔn)確界定，但它絕對(duì)不應(yīng)當(dāng)是一個(gè)封閉的“圈子”，而且也要與當(dāng)下某些部門、集體或團(tuán)體的利益區(qū)分開來，那些群體其實(shí)是利益共同體，所以那些利益其實(shí)是“共同利益”。我們絕不能將那些貌似公共利益而實(shí)為共同利益的東西混同為公共利益。

第二，利益享有的非獨(dú)占性和非競(jìng)爭(zhēng)性。具體來說，利益享有的非獨(dú)占性包括利益享有的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。

(1)利益享有的非排他性。非排他性是指被視為公共利益的某種利益只能由社會(huì)成員所共同享有，而不能為任何人所獨(dú)占享有。[2](P120)如果某個(gè)主體在得到或享有某種利益之后，就可以把其他主體排斥在該利益享有者之外，那么這種利益一定不是公共利益，而是個(gè)人利益。

(2)利益享有的非競(jìng)爭(zhēng)性。非競(jìng)爭(zhēng)性是指某個(gè)主體對(duì)某項(xiàng)利益的享有，并不排斥或妨礙其他主體對(duì)該項(xiàng)利益的同時(shí)享有，也不會(huì)因此而降低其他主體對(duì)該項(xiàng)利益享有的質(zhì)量，換句話說，就是利益主體之間雖然有密切的聯(lián)系，但各自相對(duì)獨(dú)立，互不影響。

二、其他國(guó)家民事公益訴訟案件范圍的對(duì)比研究

公益訴訟法律制度最早可追溯到古羅馬時(shí)代，現(xiàn)代各國(guó)普遍都確立了民事公益訴訟制度，但各國(guó)在民事公益訴訟的受案范圍方面不盡相同。

1.英美法系各國(guó)的規(guī)定

美國(guó)是世界上最早對(duì)現(xiàn)代型公益訴訟予以立法的國(guó)家，是現(xiàn)代公益訴訟的創(chuàng)始國(guó)。縱觀美國(guó)民事公益訴訟制度，我們可以清晰地梳理出其受案范圍的發(fā)展歷程。早期的公益訴訟主要是維護(hù)其國(guó)家利益，其后不斷向其他領(lǐng)域擴(kuò)張。如1863年的《反欺騙政府法》規(guī)定：任何個(gè)人或公司在發(fā)現(xiàn)有人欺騙美國(guó)政府索取錢財(cái)后，有權(quán)以美國(guó)聯(lián)邦政府的名義控告違法的一方，并在勝訴后分得一部分罰金。而《謝爾曼法》《克萊頓法》《清潔水法》《噪聲控制法》等則確立了消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、反壟斷、中小股東權(quán)益保護(hù)與環(huán)境保護(hù)等的公益訴訟制度。

英國(guó)的民事公益訴訟制度與美國(guó)相似，但相對(duì)比較保守。英國(guó)的民事公益訴訟的受案范圍并沒有明確的法律列舉，而是籠統(tǒng)的規(guī)定檢察總長(zhǎng)(Attorney General)有權(quán)代表國(guó)王阻止一切違法行為，既可以代表公共利益主動(dòng)請(qǐng)求對(duì)行政行為實(shí)施司法審查，也可以在私人沒有起訴資格時(shí)幫助私人申請(qǐng)司法審查。另外，“檢舉人訴訟”是英國(guó)立法中的一個(gè)富有特色的制度，也屬于公益訴訟。

印度是第一個(gè)引入公益訴訟制度的國(guó)家，其民事公益訴訟制度發(fā)展很快，時(shí)至今日，受案范圍已擴(kuò)張到童工保護(hù)、婦女保護(hù)、勞動(dòng)保護(hù)及環(huán)境污染保護(hù)等領(lǐng)域，極大地促進(jìn)了司法公正和社會(huì)正義。如，1986年的《環(huán)境法》規(guī)定，個(gè)人或組織可以在滿足法定條件的情況下，對(duì)污染企業(yè)提起訴訟。[3]

2.大陸法系各國(guó)的規(guī)定

法國(guó)作為現(xiàn)代意義上的民事檢察制度的發(fā)源地，其民事公益訴訟制度在大陸法系國(guó)家很有特色。1806年《民事訴訟法典》及后來的《法國(guó)新民事訴訟法》都規(guī)定檢察官可以為了社會(huì)公益提起或參與訴訟，如根據(jù)《法國(guó)新民事訴訟法》第422—425條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在涉及妨害公共秩序的案件及親子關(guān)系、未成年人監(jiān)護(hù)、成年人監(jiān)護(hù)、中止追訴程序、集體核查負(fù)債程序、個(gè)人破產(chǎn)程序、法人裁判清理或財(cái)產(chǎn)清算程序、裁判清算與裁判重整程序等案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)作為主要當(dāng)事人提起訴訟。

在德國(guó)，根據(jù)新修訂的《民事訴訟法》，檢察機(jī)關(guān)可以作為社會(huì)公共利益的代表，對(duì)涉及諸如婚姻無效、雇傭勞動(dòng)、申請(qǐng)禁治產(chǎn)、重大環(huán)境污染及重大侵犯消費(fèi)者權(quán)益等案件，提起或者參與民事訴訟。對(duì)涉及國(guó)家、社會(huì)公共利益的重大案件，檢察機(jī)關(guān)作為社會(huì)公共利益的代表，亦可提起民事訴訟。另外，在商標(biāo)法、防止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、專利法等民事經(jīng)濟(jì)法律中都規(guī)定了有關(guān)公益團(tuán)體可以提起團(tuán)體訴訟。

在日本，公益訴訟被稱為民眾訴訟，它是指國(guó)民請(qǐng)求糾正國(guó)家或者公共團(tuán)體不符合法律規(guī)定的行為，并以選舉人的資格或自己在法律上的利益無關(guān)的其他資格提起的訴訟?！度毡久袷略V訟法》規(guī)定，對(duì)于婚姻、收養(yǎng)、親子案件，檢察官可以作為當(dāng)事人提起訴訟，檢察官行使其權(quán)力在于維護(hù)國(guó)家的法律命令和社會(huì)的利益。

在對(duì)比了大陸法系、英美法系等主要國(guó)家的民事公益訴訟的受案范圍后，可以得出如下結(jié)論: 由于各國(guó)在不同時(shí)期對(duì)公共利益的理解及價(jià)值取向不同，所確立的民事公益訴訟的受案范圍也有差異。

(1)相同點(diǎn)。世界各國(guó)人民在某些利益的價(jià)值取向上是一致的，如在環(huán)境污染、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、反壟斷等領(lǐng)域，各國(guó)無一例外地納入了公益訴訟的受案范圍，對(duì)這些領(lǐng)域所涉公共利益提供了充分的保護(hù)。

(2)不同點(diǎn)。比較而言，英美國(guó)家的公益訴訟多關(guān)注財(cái)產(chǎn)性利益，而大陸法系國(guó)家較注重對(duì)公民人身權(quán)益的保護(hù)，如日本、法國(guó)、德國(guó)都把人事訴訟歸為公益訴訟。

三、我國(guó)民事公益訴訟受案范圍的確定

當(dāng)前，我國(guó)民事公益廣泛遭受侵害主要表現(xiàn)在以下方面：(1)環(huán)境污染等破壞生態(tài)平衡的公害行為；(2)侵害廣大消費(fèi)者合法權(quán)益；(3)危害社會(huì)公眾生命和身體健康；(4)擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，侵害民事公益；(5)非法侵害、破壞、浪費(fèi)公有資產(chǎn)，特別是國(guó)有資產(chǎn)；(6)破壞社會(huì)公益事業(yè)(主要包括文化、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會(huì)保障等事業(yè))；(7)危害公共安全；(8)侵害其他民事公益。從理論上講，無救濟(jì)則無權(quán)利，所以這些違法行為都應(yīng)當(dāng)允許被起訴，但在我國(guó)目前法治環(huán)境下，顯得極不現(xiàn)實(shí)。為此，我們應(yīng)謹(jǐn)慎考慮，合理確定公益訴訟的范圍。

我國(guó)新修訂的《民事訴訟法》第55條只規(guī)定了“污染環(huán)境”與“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”兩種情況下可以提起公益訴訟，這與世界各國(guó)存在較大差異。在明確了“公共利益”的含義并比較了其他國(guó)家民事公益訴訟的范圍后，筆者認(rèn)為我國(guó)民事公益訴訟的受案范圍顯得過于狹窄、保守， 不利于保護(hù)廣泛的受侵害的公共利益。為此，需要另辟蹊徑來加以研究。

在確定我國(guó)民事公益訴訟案件范圍之前，我們必須明確，公共利益只是確定民事公益訴訟范圍的重要基礎(chǔ)，但并非唯一要素。影響民事公益訴訟受案范圍的因素還包括一國(guó)的制度、體制、傳統(tǒng)等，因此在確定民事公益訴訟范圍時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下三個(gè)原則：

第一，權(quán)利及時(shí)救濟(jì)原則。眾所周知，“無救濟(jì)則無權(quán)利”。新中國(guó)成立以來，我國(guó)已經(jīng)制訂過四部憲法并經(jīng)過三次修改，公民的基本權(quán)利得到了極大的發(fā)展，“人權(quán)保護(hù)”“私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)”等原則得到了確立。但是，我們也應(yīng)當(dāng)看到，雖然憲法已經(jīng)賦予公民諸多權(quán)利，但在有些涉及人數(shù)眾多的權(quán)利(如環(huán)境權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等)受到侵犯時(shí)，卻得不到司法救濟(jì)，致使憲法權(quán)利僅停留在紙面上，而民事公益訴訟制度可以有效解決這個(gè)問題。所以，將那些涉及多數(shù)人的案件納入民事公益訴訟，給受害者提供及時(shí)救濟(jì)，是未來我國(guó)公民權(quán)利保護(hù)的發(fā)展方向。

第二，必要性原則。所有的公共利益都應(yīng)當(dāng)?shù)玫骄S護(hù)，并且在受到侵犯時(shí)都應(yīng)當(dāng)?shù)玫骄葷?jì)。但是，我們應(yīng)當(dāng)明確：(1)維護(hù)公共利益手段是多種多樣的，公益訴訟只是最后的選擇，換句話說，只有在其他手段失效后才可以提起。眾所周知，相對(duì)于司法救濟(jì)，行政救濟(jì)具有直接、高效、便捷等特點(diǎn)，所以行政救濟(jì)才是維護(hù)公共利益最直接、最有效的方式。在保障公共利益的制度設(shè)計(jì)過程中，我們應(yīng)該首先考慮利用行政資源，通過行政手段來解決問題，只有當(dāng)行政救濟(jì)失靈或行政機(jī)關(guān)經(jīng)檢察機(jī)關(guān)督促后仍怠于履行職責(zé)或案件本身就牽涉到該行政機(jī)關(guān)的時(shí)候，才能啟動(dòng)司法救濟(jì)程序。(2)并非所有的維護(hù)公共利益的訴訟都是公益訴訟。因?yàn)樵谖覈?guó)存在著很多國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)，他們的財(cái)產(chǎn)屬于全國(guó)人民或者某個(gè)集體，假設(shè)他們的利益受到侵害，按照民事訴訟法的規(guī)定，他們可以以自己的名義提起訴訟來維護(hù)企業(yè)的利益，適用一般的程序規(guī)定，維護(hù)國(guó)家或集體的利益，即公共利益。所以這種訴訟不需要特殊程序設(shè)計(jì)，就不是民事公益訴訟，而是普通的民事訴訟?？傊?，設(shè)置民事公益訴訟，必須考慮在其他救濟(jì)手段失效，或者通過民事公益訴訟能達(dá)到效益最優(yōu)時(shí)，才予以設(shè)置。

第三，循序漸進(jìn)原則。到目前為止，我國(guó)的民事公益訴訟制度只是一種原則性規(guī)定，還處于探索、完善階段。由于其是一種舶來品，且與普通民事訴訟有一定的差異，故需要給社會(huì)成員一個(gè)逐步認(rèn)識(shí)的過程。

基于以上認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)的民事公益訴訟的范圍應(yīng)當(dāng)包括以下幾類案件：

(1)環(huán)境污染等破壞生態(tài)平衡的公害案件。此類案件主要包括河流、大氣、土壤等環(huán)境污染，雖然數(shù)量不多，但往往牽涉地域廣、范圍大、人數(shù)多，直接涉及社會(huì)公共利益，其社會(huì)危害性尤烈，給社會(huì)公眾造成的損害極大，絕不可漠然視之。

(2)侵害廣大消費(fèi)者合法權(quán)益的案件?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)商品社會(huì)，每個(gè)社會(huì)成員都可能成為消費(fèi)者。而某些商品或者服務(wù)，可能會(huì)損害眾多消費(fèi)者的利益。這些消費(fèi)者與作為生產(chǎn)者或經(jīng)營(yíng)者的企業(yè)相比，顯然處于弱勢(shì)，在受到侵害時(shí)，他們往往選擇了忍受，但若不賦予他們提起公益訴訟的權(quán)利，顯然是對(duì)他們合法權(quán)益的漠視；而對(duì)于這些企業(yè)來說，也助長(zhǎng)了他們輕視其社會(huì)責(zé)任的信心。所以，應(yīng)當(dāng)允許消費(fèi)者或者某些團(tuán)體提起公益訴訟。

(3)破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的案件。這類案件包括壟斷、限制競(jìng)爭(zhēng)、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格違法等公益違法行為。由于這類案件經(jīng)常涉及范圍廣、影響巨大，對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序造成極大破壞，如不納入公益訴訟，既可能導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)后果，也可能造成受害者分頭提起訴訟，浪費(fèi)司法資源。

(4)非法侵占、破壞、浪費(fèi)公有資產(chǎn)，特別是國(guó)有資產(chǎn)案件。此類案件主要包括國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有土地兩大類，其中土地屬于不動(dòng)產(chǎn)。當(dāng)前，此類案件占公益訴訟案件的絕大多數(shù)。以河南省人民檢察院為例，自1997年至2001年間，共計(jì)辦理公益訴訟案件329起，其中造成國(guó)有資產(chǎn)流失案件有298起，占總數(shù)的90%。[4]

另外，我國(guó)當(dāng)前一方面要盡快出臺(tái)具體的細(xì)則，讓公益訴訟的規(guī)定能夠真正落到實(shí)處；另一方面，也要根據(jù)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況與時(shí)俱進(jìn)，逐步擴(kuò)大公益訴訟的受案范圍，最終建立起完備的民事公益訴訟制度體系。

四、結(jié)束語

民事公益訴訟已經(jīng)成為一種時(shí)代的、不可回避的現(xiàn)實(shí)，它關(guān)系到我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)大環(huán)境下的一系列基本法治理念的實(shí)現(xiàn)：平衡社會(huì)各種利益沖突、為受侵害的權(quán)利提供司法救濟(jì)、增強(qiáng)公共利益的法律保護(hù)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義等。民事公益訴訟的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)始終是權(quán)利的救濟(jì)問題，展開的是一個(gè)充滿了權(quán)利沖突的救濟(jì)體系，是和諧社會(huì)公平正義的最后一道屏障，它的確立和完善，是社會(huì)的呼喚，是歷史之使然。我們相信，任何理論可能都不是完美的，任何制度可能都是有缺憾的，但是，為權(quán)利保護(hù)而不懈探索是我們永恒的責(zé)任。

[1]馮象.木腿正義(增訂版)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2007.

[2]邢益精.憲法征收條款中公共利益要件之界定[M].杭州：浙江大學(xué)出版社,2008.

[3]蔣小紅.通過公益訴訟，推動(dòng)社會(huì)變革——印度公益訴訟制度考察[EB/OL].http://www.iolaw.org.cn,2005-05-30.

[4]李和平.公益訴訟范圍知多少[EB/OL].http://www.ha.xinhuanet.com/add/wssf/2005-03/15/content_3874222.htm.

Reflection on the Scope of Accepting Cases for Civil Public Interest Litigation in China

LI Sheng

(Zengcheng college of South China Normal University, Guangzhou, Guangdong 511363, China)

The civil public interest lawsuit has been established in the newly revised civil procedure law. But the scope of accepting cases has great difference from all the expectations. The public interest is an important foundation to determine the scope of the civil public interest litigation. The civil public interest litigation scope should adhere to the principles such as the necessity, the right to relief in a timely manner and keeping pace with the times. The present civil public interest litigation cases in our country should include cases as environmental pollution, encroachment upon the legitimate rights and interests of consumers, the loss of state assets and undermining the socialist market economic order. Its scope should be gradually extended to meet the needs of the social development.

civil public interest litigation; public interest; the scope of accepting cases; necessity

2013-04-02

李晟(1973-)，男，河南光山人，法律碩士，講師，主要從事訴訟法、司法制度研究。

D925.1

A

1008-469X(2013)04-0062-04