劉斯佳

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖北武漢 431700)

一、“城中村”的形成原因

1.落后的傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元管理體制

戶籍政策和土地政策是“城中村”形成的最主要原因。首先，1958年，我國(guó)實(shí)施的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，以法規(guī)的形式限制農(nóng)村戶口遷往城市。然而，隨著城市化的發(fā)展，農(nóng)村漸漸被城市“吞并”，村民雖然過上了城市居民的生活，但是無法完成其身份由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。其次，由于各級(jí)政府財(cái)力物力有限，在城市規(guī)劃過程中，無法進(jìn)行土地的統(tǒng)一收購(gòu)和儲(chǔ)備，在征用土地過程中往往只征收農(nóng)用地，繞開農(nóng)村居民點(diǎn)，農(nóng)村居民點(diǎn)逐漸被城市包圍，逐漸形成“城中村”。

2.操作變形的土地使用制度

我國(guó)《關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定，國(guó)家建設(shè)征用國(guó)有土地時(shí)，需由新用地單位負(fù)責(zé)原單位的拆遷安置費(fèi);征用農(nóng)民土地時(shí)，要給農(nóng)民補(bǔ)償費(fèi)。1990年頒布的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓暫行條例》，規(guī)范了土地有償使用的相關(guān)要求，把土地有償使用納入了法制化和規(guī)范化的軌道［1］。

城市向農(nóng)村擴(kuò)展的過程中，必須遵循土地有償使用制度和法律的相關(guān)要求，使用農(nóng)村集體和農(nóng)民的土地，要支付相關(guān)費(fèi)用。這些費(fèi)用不僅包括征地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)，還包括一系列特殊補(bǔ)償費(fèi)。由于這些費(fèi)用的大量存在，一些政府和相關(guān)用地單位為了降低成本，有意避開拆遷補(bǔ)償大的村民居住區(qū)，城中村存在的地域空間得以形成。

3.相對(duì)滯后的行政管理與規(guī)劃管理體制［2］

在城中村改造過程中，由于管理水平的滯后，布局的分散、功能的混雜、房屋的亂搭亂建、重復(fù)拆遷這些問題普遍存在。管理的滯后主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:①由于規(guī)劃管理的力度不到位，導(dǎo)致違章建設(shè)增多。②由于沒有對(duì)村民的安置地點(diǎn)作好規(guī)劃，導(dǎo)致重復(fù)拆遷的存在以及村民建房凌亂布局。③沒有對(duì)村民安置建房區(qū)制定詳細(xì)修建規(guī)劃，導(dǎo)致了村民建房區(qū)內(nèi)功能復(fù)雜、布局凌亂。

4.受制于城市發(fā)展的總體經(jīng)濟(jì)能力

在城市建設(shè)過程中和城中村改造的過程中，有些城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，城市就連自身建設(shè)資金都無法完全保證，更沒有充裕的資金投入城中村問題的解決。因此，只能更多地依賴于房地產(chǎn)開發(fā)商或村集體進(jìn)行城中村改造。房地產(chǎn)開發(fā)商和村集體都從追求自身利益的最大化，不惜犧牲集體利益，想方設(shè)法鉆政策和法規(guī)的空子。政府雖然有所察覺，但是由于財(cái)力不足，也就無能為力。在不影響大局的前提下，當(dāng)?shù)卣膊挥韪缮婧图m正，長(zhǎng)此以往，城中村問題懸而未決，隨之而來的是更加嚴(yán)重的社會(huì)矛盾［3］。

二、“城中村”存在的問題

第一，城中村居民就業(yè)壓力巨大。城中村文化建設(shè)相對(duì)落后，基礎(chǔ)設(shè)施不足，村民生活單調(diào)，文化產(chǎn)業(yè)實(shí)力較弱，規(guī)模小，村民素質(zhì)相對(duì)較差，在城中村的土地沒有被征用之前，隱形就業(yè)壓力就已經(jīng)很大了。城中村改造之后，大部分村民都靠房租維持生計(jì)，他們安于現(xiàn)狀，缺乏學(xué)習(xí)的條件與動(dòng)力，不追求提高自身文化修養(yǎng)，更沒有專業(yè)技能，勞動(dòng)就業(yè)能力低下，在激烈的城市就業(yè)市場(chǎng)中缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，無法滿足產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型要求，城中村居民面臨著巨大的就業(yè)壓力。

第二，社會(huì)治安堪憂。由于城中村出租屋大量提供給外來人口居住和工作，加之城中村行政管理機(jī)構(gòu)與管理對(duì)象脫節(jié)，社會(huì)治安形勢(shì)越來越嚴(yán)峻。有些地區(qū)，地下經(jīng)濟(jì)猖獗，由于缺乏勞動(dòng)力市場(chǎng)監(jiān)管，地下經(jīng)濟(jì)造成了大量國(guó)有稅收、集體資產(chǎn)的流失，居民形成不勞而獲、坐享其成的惡習(xí)，更導(dǎo)致了各種社會(huì)問題的出現(xiàn)。這是一種影響經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的“畸形經(jīng)濟(jì)”，一些無業(yè)游民更是滋事生非，社會(huì)治安堪憂。

第三，土地利用經(jīng)濟(jì)性差。城中村的改造過程中，許多城中村土地的土地利用經(jīng)濟(jì)性差，許多地價(jià)高，第三產(chǎn)業(yè)用地回報(bào)高的地方卻被村民低矮的住房占領(lǐng)，這樣不利于充分利用土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值，更不利于良好城市風(fēng)貌的形成，這無疑是對(duì)稀缺有限城市土地資源的極大浪費(fèi)。

第四，違章建設(shè)屢禁不止，建筑布局混亂，建筑形態(tài)雜、亂、差。城中村進(jìn)行建設(shè)時(shí)，由于監(jiān)督、管理措施不到位，大多數(shù)村民追求個(gè)人利益的最大化，盡可能地占用土地面積，私自加層，亂搭亂建，超標(biāo)建房，違章、違法建房大行其道，屢禁不止。導(dǎo)致整個(gè)村落的房屋建筑形態(tài)各異，建筑風(fēng)格雜亂無章，層數(shù)有高有低，城中村內(nèi)用地基本沒有功能劃分，布局十分不合理，絕大部分的住宅建筑與少數(shù)部分的商業(yè)建筑、工業(yè)建筑混雜在一起［4］。違章建設(shè)的大量存在，不僅導(dǎo)致建筑布局混亂，城市形象差，還削弱了政府權(quán)威，導(dǎo)致國(guó)土資源的流失，損害了集體和國(guó)家利益。

三、“城中村”改造的建議與對(duì)策

“城中村”問題的存在，不僅嚴(yán)重影響到城市功能的發(fā)揮、城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力的提升和城市的現(xiàn)代化進(jìn)程，還使自身的可持續(xù)發(fā)展面臨危機(jī)。因此，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以人為本，有規(guī)律有方法地進(jìn)行改造。

第一，積極做好改造規(guī)劃，規(guī)范“城中村”改造。首先，規(guī)劃的制定與產(chǎn)生要充分聽取村民的意見?！俺侵写濉钡母脑焐婕暗綇V大村民的切身利益，要充分發(fā)動(dòng)群眾，聽取群眾的意見和建議，切實(shí)維護(hù)他們的利益，取得村民的廣泛支持。在制定規(guī)劃時(shí)，應(yīng)讓其充分參與，采取座談會(huì)或問卷調(diào)查的形式，充分聽取村民的意見和建議，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定出一村一案的詳細(xì)的改造規(guī)劃。其次，規(guī)劃要有科學(xué)性和前瞻性，按照新城市規(guī)劃和發(fā)展的要求，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，科學(xué)用地，注重土地利用的經(jīng)濟(jì)性，講究城市景觀，安排好改造后的區(qū)域劃分與功能，做到一二十年不落后，以適應(yīng)城市發(fā)展的客觀需要。

第二，充分發(fā)揮城市政府的主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)政府、開發(fā)商、村民三方共贏。我們應(yīng)該充分借鑒國(guó)外的城中村改造模式，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)。充分發(fā)揮城市政府的主導(dǎo)作用是實(shí)現(xiàn)共贏的前提。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場(chǎng)還不完善，村民自治程度不高，政府的角色就顯得尤為重要。政府一方面必須制定科學(xué)有效的政策，尤其是提供戶籍轉(zhuǎn)變政策、安置就業(yè)政策、勞動(dòng)保障政策、社區(qū)建設(shè)政策等方面的支持。如:編制城中村區(qū)域性規(guī)劃、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保障、就業(yè)安置政策，需兼顧各方面利益，堅(jiān)持公開、公平、公正原則，合理引導(dǎo)開發(fā)商和村民，要敢于犧牲局部利益、眼前利益，重視全局利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，既要解決好眼前問題，又要兼顧長(zhǎng)期的發(fā)展。同時(shí)實(shí)現(xiàn)政府部門和民營(yíng)企業(yè)的合作，通過對(duì)公共需求的清晰界定、適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、資源分配和利益共享，實(shí)現(xiàn)各責(zé)任主體的“雙贏”或“多贏”，從而更好地滿足公共需求，為城中村改造提供有力保障。

第三，將村民納入教育培訓(xùn)計(jì)劃，使他們真正適應(yīng)城市生活的要求。城中村改造涉及每個(gè)村民的切身利益。然而，很多城市在城中村改造的過程中，往往只重視城中村的景觀改造，而忽視了人的改造問題，因此改革很難推進(jìn)。改造后，村民的生活方式并沒有得到根本轉(zhuǎn)變，許多村民由于文化水平較低，技術(shù)短缺，缺乏一技之長(zhǎng)，因此沒有合適的工作崗位，失業(yè)問題極其嚴(yán)重。這不僅導(dǎo)致他們很難融入城市，與城市始終保持距離，更是造成了城市人力資源的極大浪費(fèi)。因此，在進(jìn)行城中村改造的過程中，要引進(jìn)“以人為本”的管理觀念，重視對(duì)人的改造。應(yīng)將村民納入教育培訓(xùn)計(jì)劃，同時(shí)開展免費(fèi)勞動(dòng)技能培訓(xùn)，使他們獲得更多勞動(dòng)技能，從而更好適應(yīng)崗位的需要。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)村民的精神文明建設(shè)，提高村民的文明素養(yǎng)和文化素質(zhì)，幫助他們更好地融入城市，充分利用他們的智慧。鼓勵(lì)村民自主創(chuàng)業(yè)，并為村民自主創(chuàng)業(yè)提供智力支持與資金扶持。

第四，改善城中村的人居環(huán)境，消除安全隱患，實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)發(fā)展?！俺侵写濉备脑斓哪康脑谟诟纳凭幼…h(huán)境，實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，城中村在人居環(huán)境、公共安全等方面存在嚴(yán)重隱患，社會(huì)治安堪憂。首先，要增加城中村地區(qū)的服務(wù)設(shè)施，完善基礎(chǔ)設(shè)施，滿足本地居民和外來人口需求，擴(kuò)大他們的公共活動(dòng)空間，豐富居民的精神生活;結(jié)合實(shí)際建設(shè)情況，完善災(zāi)害防范設(shè)施，全面清除公共安全隱患，從而保障城中村居民的基本安全。其次，城中村的改造規(guī)劃應(yīng)遵循方便生活、節(jié)約用地、安全美觀的原則，改造道路系統(tǒng)、改善綠化條件、提高公共服務(wù)質(zhì)量、完善市政設(shè)施，改造后合理進(jìn)行區(qū)域劃分和功能分配。最后，統(tǒng)籌規(guī)劃城市建成區(qū)與城中村所在區(qū)的道路交通、排水、給水、通訊、電力、供電、燃?xì)?、垃圾收集等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。從而改善人居環(huán)境，消除安全隱患，保障人民群眾的切身利益，實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。

第五，建立健全社會(huì)保障制度。城中村的改造過程中，除了采取措施讓居民安居外，還必須確保村民在改造過程中失地不失利，保障他們生活的基本來源。政府要健全社會(huì)保障制度，從村民的利益出發(fā)，及時(shí)在村民中實(shí)行最低生活保障制度，并建立基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和失業(yè)保障制度，保障原有村民的基本生活。優(yōu)先照顧那些孤寡老人以及原來生活就有困難的村民。將村民的就業(yè)問題統(tǒng)一納入城市就業(yè)管理體系中，勞動(dòng)保障部門的勞動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該對(duì)有勞動(dòng)能力并且有就業(yè)要求的村民進(jìn)行崗前有針對(duì)性的技術(shù)培訓(xùn)，給予村民相應(yīng)的就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)培訓(xùn)、推薦就業(yè)等幫助，使他們及時(shí)擺脫待業(yè)狀況，實(shí)行村民就業(yè)保障制度，城中村改造的過程中增加的就業(yè)崗位，應(yīng)該優(yōu)先安排本地村民，保障他們的生活來源，使他們優(yōu)先享受社會(huì)保障帶來的福利。

［1］殷 武.我國(guó)“城中村”改造中的土地權(quán)利分析［J］.西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2007(4):35－40.

［2］劉紅萍，楊鋼橋.農(nóng)村城市化進(jìn)程中的城中村形成機(jī)制與思考［J］.農(nóng)村現(xiàn)代化研究，2004(7):271 －274.

［3］許學(xué)強(qiáng)，周一星，寧越敏.城市地理學(xué)［M］.北京:高等教育出版社，1997.

［4］劉玉娜.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中有關(guān)問題的思考——“城中村”改造［J］.小城鎮(zhèn)建設(shè)，2004(10):55－57.