殷仁勝

(三峽大學(xué) 法學(xué)院，湖北 宜昌 443002)

近年來，隨著中國改革開放和“走出去”戰(zhàn)略的不斷深化，中國公民跨境流動頻繁，民間交往日益增多，公民出境從事商務(wù)活動、求學(xué)及旅游的人數(shù)逐年增加，海外公民的人身及財(cái)產(chǎn)安全也不斷遭遇各種風(fēng)險(xiǎn)，以恐怖主義為代表的非傳統(tǒng)安全因素正逐漸成為中國公民與法人在海外生存發(fā)展的重要威脅。如何更好地應(yīng)對這類新的非傳統(tǒng)安全威脅，維護(hù)好海外公民的權(quán)益，除了運(yùn)用好傳統(tǒng)的外交和領(lǐng)事保護(hù)手段外，或許我們可以合理地借鑒美國保護(hù)海外公民權(quán)益的一些做法。

一、美國海外公民權(quán)益遇險(xiǎn)的主要原因

美國海外公民權(quán)益遇險(xiǎn)是與美國全球戰(zhàn)略目標(biāo)的定位和實(shí)現(xiàn)密不可分的。全球戰(zhàn)略是大國的專利，指大國調(diào)動和運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和外交等多種手段，參與國際斗爭，維護(hù)和增強(qiáng)本國利益，實(shí)現(xiàn)國家根本政治目的的方略［1］。美國全球戰(zhàn)略的目標(biāo)是建立美國領(lǐng)導(dǎo)的世界秩序，從而實(shí)現(xiàn)美國的霸權(quán)。早在第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后制定“凡爾賽－華盛頓體系”文件時(shí)，美國總統(tǒng)威爾遜就提出了要“凈化世界、糾正世界、改造世界”的“威爾遜主義”［2］。標(biāo)志著美國制定全球戰(zhàn)略的開端。遺憾的是，鑒于當(dāng)時(shí)自身能力有限，美國的這一全球戰(zhàn)略目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。二戰(zhàn)之后，作為戰(zhàn)勝國的美蘇兩國為爭奪世界霸權(quán)，各自拼湊了北約和華約兩大軍事同盟，形成了長達(dá)46年的冷戰(zhàn)對峙局面。冷戰(zhàn)時(shí)期，美國人憑借美元國際貨幣地位和超強(qiáng)的軍事力量，對重大國際政治問題施加影響?！懊绹孕牛麄€(gè)世界只有依靠它的領(lǐng)導(dǎo)，才有可能保持各國的獨(dú)立和完整，否則的話，蘇聯(lián)將取得主角的地位”［2］。90年代初，伴隨蘇聯(lián)的解體與冷戰(zhàn)的結(jié)束，美國終于實(shí)現(xiàn)了期盼已久的獨(dú)霸世界的局面，成為所謂的“美利堅(jiān)帝國”，責(zé)無旁貸地?fù)?dān)當(dāng)起世界領(lǐng)袖和世界警察的義務(wù)。在“國際義務(wù)”的招牌下，美國加緊在全球強(qiáng)行推行其政策，推銷其價(jià)值觀和社會制度，最大限度地謀求全球利益。

然而，進(jìn)入新世紀(jì)，美國霸權(quán)和世界超級大國地位出現(xiàn)新的挑戰(zhàn)?！?·11”恐怖襲擊事件造成象征美國經(jīng)濟(jì)繁榮的世貿(mào)中心倒塌，其軍事指揮中心五角大樓被撞，表明了美國超級大國地位在非傳統(tǒng)安全威脅下的脆弱性，恐怖主義成為美國國家安全的重要危險(xiǎn)源。面對國際恐怖主義的威脅，美國不是追根溯源，重新審視自己的對外政策，安撫或懷柔對美國霸權(quán)的挑戰(zhàn)，而是要憑借自己的威力徹底鏟除和消滅這種威脅和挑戰(zhàn)［2］。為此，美國一方面憑借超強(qiáng)的軍事實(shí)力在全球?qū)嵤┓纯謶?zhàn)略;另一方面，打著“民主”和“人權(quán)”的幌子，加緊在世界各地進(jìn)行意識形態(tài)滲透，企圖從根本上推翻與美國的民主和價(jià)值觀不相符的國家制度。

美國全球管控戰(zhàn)略的推行從根本上觸怒了具有不同宗教信仰、文化傳統(tǒng)和民族主義情懷的國家及人民，特別是阿拉伯穆斯林國家，他們視美國為敵人，以恐怖行為給予這種霸權(quán)主義和干涉別國內(nèi)政的行為以有力的回?fù)??！翱植乐髁x與美國的大國地位，經(jīng)常構(gòu)成一組對子;反美恐怖主義與美國的反恐手段之間，也存在著互動關(guān)系”［3］。美國戰(zhàn)略學(xué)者、前克林頓政府國家安全顧問布熱津斯基指出:冷戰(zhàn)的終結(jié)并不是歷史的終結(jié)，并不就是資本主義和民主的必然勝利;在后冷戰(zhàn)時(shí)代的地緣政治和思想的雙真空里，一只復(fù)仇的不死鳥正在幽靈般地翩然起飛［4］。這只“復(fù)仇的不死鳥”正是日益猖獗的恐怖主義。在國家與國家層面無力對抗的情況下，極端民族主義分子在世界各地組織力量，發(fā)動了針對美國人的襲擊，以報(bào)復(fù)其國家的對外政策。這從美國人每次遭襲后，很快有人站出來承認(rèn)是自己所為得到證明，顯示出針對美國人的攻擊緣自恐怖分子對美國外交政策、軍事行動的不滿和仇恨。2001年，美國智庫蘭德公司的一份題為《保衛(wèi)美國海外利益:公民、商業(yè)和非政府組織》的報(bào)告稱，自上世紀(jì)70年代恐怖主義盛行以來，針對美國及其公民的恐怖襲擊遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于針對其它國家的恐怖襲擊［5］。對此，時(shí)任美國中情局局長的特尼特也有同感:在國際恐怖主義襲擊目標(biāo)排行榜上，美國總是一枝獨(dú)秀。一些美國學(xué)者將海外美國人遇襲的原因歸結(jié)為美國的唯一超級大國地位及其海外巨大的商業(yè)利益和大量軍事基地的存在。這種觀點(diǎn)雖不無道理，但僅停留在這個(gè)層面來解釋是不客觀的和不全面的，因?yàn)檫@在邏輯上只是把美國人易受襲擊歸結(jié)為小概率事件在大樣本條件下的顯性表示［6］。上述蘭德公司的報(bào)告一語道破天機(jī)，針對美國公民恐怖襲擊活動的頻發(fā)，根本原因在于美國對國際事務(wù)(實(shí)為別國的內(nèi)政，筆者注)的牽涉不可避免地會招致他國的“憎恨與恐懼”，這是充當(dāng)世界領(lǐng)袖的美國必須付出的代價(jià)。

二、美國海外公民權(quán)益保護(hù)的特點(diǎn)

1.人權(quán)外交是海外公民權(quán)益保護(hù)的至高準(zhǔn)則

人權(quán)是美國民主制度的精髓。向海外推行民主是美國外交戰(zhàn)略的極為重要的一部分，雖然其本身并不是終極目標(biāo)，也并不能完全覆蓋美國利益，但把民主當(dāng)做外交政策裝飾品，在符合國家利益時(shí)加以支持，則是美國的既有原則。美國的人權(quán)外交取決于其海外戰(zhàn)略的需要而表現(xiàn)出鮮明的兩面性:寬于己而嚴(yán)于人。對于本國人侵犯他國人權(quán)的行為輕描淡寫，對于本國公民權(quán)益在海外受損則上綱上線。本來，人權(quán)是現(xiàn)代國際法的基本內(nèi)容，既具有普遍性又具有相對性，尊重和保護(hù)人權(quán)是國家的普遍義務(wù)，但如何保護(hù)及保護(hù)程度應(yīng)依據(jù)國內(nèi)法規(guī)定，外國人(包括外國法人)在所在國只要得到國民待遇，所在國即遵循了國際法。海外公民權(quán)益遇險(xiǎn)，情況極為復(fù)雜，有些是所在國的原因造成的，有些是海外國民自身的違法行為造成的。在何種情況下所屬國給予海外公民權(quán)益以保護(hù)呢?提供保護(hù)的國家除了受國際法上的外交保護(hù)條件限制外，很多國家往往根據(jù)事件的是非曲直而采取行動。如果是所在國的原因造成的，保護(hù)的力度就會大些，如果由于本國公民的違法行為造成，給予的保護(hù)力度就小些。而美國則不同，只要海外公民的人身或財(cái)產(chǎn)受到侵害，都是依據(jù)自己對人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定而提供保護(hù)。本國公民在所在國違法犯罪而被該國采取措施，美國也會強(qiáng)烈地要求給予人道主義的保護(hù)。如果本國公民在所在國受到非法侵害，哪怕是非政治性事件或普通刑事犯罪，如果得不到美國滿意的解決結(jié)果，美國就會以侵犯人權(quán)為由而采取保護(hù)行動。如美國幾名海員曾在智利遭遇暴徒攻擊，致兩人死亡。智利政府將此事作為醉酒斗毆處理，但美國政府指控智利政府是暴徒的同謀，認(rèn)為這是一起經(jīng)過策劃的表達(dá)智利人對美國仇恨的事件，并以武力相威脅［7］。在美國的外交活動中，人權(quán)的普適性是美國對海外公民提供保護(hù)的最高準(zhǔn)則。

2.盟友伙伴是海外公民權(quán)益保護(hù)的重要力量

美國的海外利益遍布于全球，但是美國并沒有靠一己之力去維護(hù)，而是通過政治結(jié)盟、締結(jié)伙伴關(guān)系和操縱相應(yīng)的國際組織等方式，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)。實(shí)用主義至上的美國為了一己之利，雖常常采取“單邊”行動，但也把建立某種國際制度來實(shí)現(xiàn)自身的外交目標(biāo)看作是非常有效率的手段。對此，前美國國務(wù)卿奧爾布賴特曾特別指出:“在這個(gè)相互依存的世界上，多邊行動是我們滿足自身利益的有效補(bǔ)充手段?！保?］“9·11”事件之后，美國采取了一系列多邊行動應(yīng)對恐怖威脅，主要有:在歐洲與中東地區(qū)，加強(qiáng)了與傳統(tǒng)盟友的共識;在中亞地區(qū)，鼓勵(lì)中亞各國成為“國際社會負(fù)責(zé)任的成員”，并支持它們參與歐安組織、北約和其它西方組織［9］;在南亞，美國進(jìn)一步加強(qiáng)與巴基斯坦的合作，強(qiáng)力打擊該區(qū)域的恐怖勢力;在非洲，為了消除恐怖勢力的影響，美國通過對部族實(shí)施瓦解戰(zhàn)略，重樹當(dāng)?shù)卣臋?quán)威，填補(bǔ)權(quán)力真空［10］。2011年6月28日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署并頒布了新版《國家反恐戰(zhàn)略》，明確指出:無政府管控或治理缺失是滋生恐怖主義的溫床，美國要積極尋求與盟友合作，通過加強(qiáng)當(dāng)?shù)卣恼喂芸亍⒃鰪?qiáng)其治理能力和提供經(jīng)濟(jì)及軍事援助等手段，壓縮直至最終消除恐怖組織的活動空間［11］。

3.軍事手段是海外公民權(quán)益保護(hù)的堅(jiān)強(qiáng)后盾

美國維護(hù)其海外利益的另一個(gè)重要手段是憑借超強(qiáng)軍事力量的海外存在。美國的海外軍事基地遍布全球，目前共有374 個(gè)，分布在140 多個(gè)國家，總兵力達(dá)30 多萬人。而且，美國海外軍力的布署與其海外利益的大小直接相關(guān)，比如伊拉克戰(zhàn)爭之后，為保護(hù)重要的能源供應(yīng)地，美國借“反恐”之名，調(diào)整了其全球兵力分配，縮減了在西歐地區(qū)的基地規(guī)模，增加了在東歐及中亞地區(qū)的軍事存在。美國海外軍事力量的存在對當(dāng)?shù)赝顿Y和商人起到了“隱形保險(xiǎn)”的作用。美國《紐約時(shí)報(bào)》專欄作家托馬斯·弗里德曼在描述美國海外軍力的作用時(shí)將其比喻為“看不見的拳頭”，并直言不諱地指出，離開了這只“看不見的拳頭”，市場那只看不見的手就不會起作用，美國的硅谷技術(shù)就不會更加安全在世界范圍內(nèi)發(fā)揮作用［6］。1986年3月，當(dāng)恐怖分子在聯(lián)邦德國的拉·白勒(La-Belle)舞廳殺害一名美國人后，美軍很快對利比亞進(jìn)行了空襲，造成37 名平民死亡，近100 人受傷［3］。當(dāng)美國僑民的生命和財(cái)產(chǎn)受到威脅需要?jiǎng)佑密娛率侄螘r(shí)，即使是盟友，美國也毫不含糊，如美國曾當(dāng)面警告土耳其總理，如果土境內(nèi)的騷亂威脅到美國人生命及其財(cái)產(chǎn)安全時(shí)，美國將派軍艦到其海岸進(jìn)行保護(hù)［7］。

三、美國海外公民權(quán)益保護(hù)對我國的啟示

1.推進(jìn)人權(quán)發(fā)展:海外公民權(quán)益保護(hù)的法律依據(jù)

盡管人權(quán)是西方的主體價(jià)值觀，而且西方國家借人權(quán)干涉別國內(nèi)政的劣跡累累，但是其本身所具有的合理性和普適性是不容置疑的，在當(dāng)今文明相互沖突的背景下，尚找不出第二種可以被全世界公認(rèn)的替代價(jià)值觀。美國學(xué)者L·亨金認(rèn)為:人權(quán)是我們時(shí)代的觀念，是已經(jīng)得到普遍接受的惟一的政治與道德觀念［12］78。就中國來說，資本和人員可以進(jìn)入世界各地，但同時(shí)文化和價(jià)值觀也有一個(gè)融合的過程。如果我們的價(jià)值觀與當(dāng)?shù)夭环?，就可能因?yàn)槲拿鞯臎_突而導(dǎo)致權(quán)益受損。所以，推進(jìn)人權(quán)的發(fā)展，一方面就是要求我國的海外企業(yè)和公民與世界主體價(jià)值觀保持一致，預(yù)防損害事件的發(fā)生;另一方面也是在損害發(fā)生后尋求救濟(jì)的依據(jù)。海外公民權(quán)益遇險(xiǎn)的原因是多樣的，有來自當(dāng)?shù)卣珯?quán)力的非法執(zhí)法和司法行為;有來自個(gè)體的普通侵權(quán)行為;但最大的危險(xiǎn)源無疑是來自于全球無處不在的恐怖主義襲擊。不管是何種原因造成的，其結(jié)果都是海外公民的人權(quán)被侵犯。由于人權(quán)的普適性，對海外遇險(xiǎn)公民提供保護(hù)，易于被所在國接受，不會因政治性原因而被拒絕。尤其是對于恐怖主義行為造成的嚴(yán)重侵犯人權(quán)的行為，更容易得到國際社會支持。人權(quán)的這一作用，在2006年英國政府制定的《打擊國際恐怖主義》報(bào)告中得到佐證:“英國政府相信對國際法和人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的尊重是反恐行動成功不可分割的一部分。在國際上設(shè)法改善各國政府治理和提高人權(quán)水平是打擊恐怖主義和極端主義努力的關(guān)鍵因素”［9］。

推進(jìn)人權(quán)發(fā)展，除了簽署或加入重要的國際人權(quán)公約之外，一個(gè)重要內(nèi)容是推動國際反恐立法的制定。國際反恐法是重要的人權(quán)保護(hù)法。單一的國內(nèi)立法是不可能起到有效地打擊作用的，它需要國際社會的共同參與，通過國際反恐立法等手段促進(jìn)反恐成功。國際反恐法最主要的任務(wù)是調(diào)整國家之間在預(yù)防和懲處恐怖主義中所結(jié)成的社會關(guān)系，明確國家之間在懲處恐怖主義犯罪方面的職責(zé)和義務(wù)。統(tǒng)一的反恐法律應(yīng)當(dāng)是一個(gè)強(qiáng)制性規(guī)范，不僅是對恐怖分子還要針對各成員國。在實(shí)體法方面，國際反恐怖法重點(diǎn)解決的問題涉及如何界定恐怖主義犯罪的罪名、犯罪構(gòu)成要件、犯罪的形態(tài)、恐怖主義犯罪的刑事責(zé)任、追究刑事責(zé)任的方式、科處刑罰的原則和規(guī)則等各個(gè)方面。

2.加強(qiáng)國際合作:海外公民權(quán)益保護(hù)的有效途徑

在一個(gè)互相依存的世界上，不能僅靠自己的力量達(dá)到目標(biāo)。以雙邊、多邊協(xié)商及參與國際組織的形式來開展外交活動、謀求海外利益已成為國際關(guān)系中不易逆轉(zhuǎn)的潮流。事實(shí)上，多數(shù)國際制度的確立及重要的國際組織正是大國競逐和謀求實(shí)現(xiàn)自身海外利益的產(chǎn)物［7］。與美國相比，目前中國的海外利益范圍較為狹窄，但是，隨著中國的崛起和承擔(dān)的國際責(zé)任日益增多，中國的海外利益也必將越來越復(fù)雜，保護(hù)的難度也將越來越大，僅僅依靠自身的力量單打獨(dú)斗恐難以奏效，必須加強(qiáng)國際合作。近年發(fā)生的中國人在非洲一些國家接連被綁的非傳統(tǒng)安全事件，因其非軍事性、跨國性、普遍威脅性和不確定性等特征明顯，更需多國行為體共同協(xié)力解決。事實(shí)上，恐怖主義是無法消滅的，所以國際反恐行動會一直持續(xù)。對于這樣的情形，一兩個(gè)國家以及整個(gè)聯(lián)合國都不可能一直將焦點(diǎn)集中在打擊恐怖主義上，只有多國的相互彌補(bǔ)，在區(qū)域內(nèi)形成良好的合作才能保證反恐的持續(xù)性。就當(dāng)前來說，各國際組織的作用是十分明顯的，這也是加強(qiáng)國際合作的一個(gè)重要手段。

與全球一致的反恐相比，區(qū)域性合作更加方便可行，同時(shí)它又比雙邊合作打擊效果更好，范圍更廣。區(qū)域性組織中的各國間往往有著共同的威脅，也就有了共同的利益，再基于一定的地緣條件成為打擊恐怖主義的關(guān)鍵。修昔底斯說過:“無論是在國家還是在個(gè)人層面上，利益的一致是最可靠的紐帶?！保?3］93－94現(xiàn)在，不論是經(jīng)濟(jì)、軍事、文化等性質(zhì)的組織都已經(jīng)將打擊恐怖主義作為一項(xiàng)重要內(nèi)容。中國除了進(jìn)一步強(qiáng)化上合組織的反恐職能外，應(yīng)加強(qiáng)與歐盟、非盟、阿盟、海合委員會、地中海委員會、獨(dú)聯(lián)體等聯(lián)系，共同應(yīng)對恐怖活動，保護(hù)當(dāng)?shù)睾Ｍ馊A人的人身財(cái)產(chǎn)安全。

3.重視武力威懾:海外公民權(quán)益保護(hù)的特殊手段

武裝力量是國家利益的強(qiáng)大維護(hù)者。國家利益拓展到哪里，武裝力量就要延伸到哪里。美國遍布世界各地的軍事力量為美國海外公民提供了極大的安全感。維護(hù)國家的海外利益也應(yīng)是新時(shí)期中國軍隊(duì)的一大任務(wù)。為了保護(hù)日益增長的海上和海外利益，中國應(yīng)加強(qiáng)武裝力量建設(shè)，尤其是要建立一支強(qiáng)大的海軍，提高應(yīng)對恐怖主義、海盜等非傳統(tǒng)安全威脅的能力。近年來我國軍艦在亞丁灣水域的護(hù)航行動，以及在非洲地區(qū)的維和行動，都取得了境外武裝力量存在的良好效果。2011年10月5日，泰國境內(nèi)湄公河沿岸發(fā)生了13 名中國籍船員被虐殺案，之后，我國與湄公河沿岸國家達(dá)成執(zhí)法合作協(xié)議，由我國公安、武警人員在中國籍船舶上武力護(hù)航，確保我國公民和商船的安全，這是我國武裝力量在境外保護(hù)公民安全實(shí)踐的新突破，極大地提升了我國海外公民的安全感?？紤]到我國企業(yè)擴(kuò)張和海外公民主要集中在非洲地區(qū)，而我國沒有能力投放兵力到非洲等遙遠(yuǎn)的地方，有學(xué)者建議，中國軍隊(duì)?wèi)?yīng)考慮建立保護(hù)海外公民的特種部隊(duì)，作為應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅的手段，在和平手段失效時(shí)有效保護(hù)中國公民和法人在海外的生命與財(cái)產(chǎn)安全。筆者認(rèn)為，這種特殊地區(qū)特定條件下的武力威懾是日益崛起的中國無法回避的問題，既有中國的利益所在，也是國際社會的期盼。當(dāng)然，中國武裝力量“走出去”的方式和目的與美國等西方國家有重大區(qū)別。在利比亞戰(zhàn)爭中，一些國家動用武力將自己的價(jià)值觀強(qiáng)加到另外一個(gè)主權(quán)國家，這無論如何是不可取的。中國武裝力量“走出去”只是保護(hù)自己在海外的合法利益，不是為了稱霸世界。中國的政治制度決定了我們不對外輸出意識形態(tài)和不干涉別國的內(nèi)政。

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