張海松

（河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475004）

【改革發(fā)見】

公共財政視角下河南社會救助體系的完善

張海松

（河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475004）

近年河南社會救助的款物逐年增長，直接撥付資金比例也呈上升趨勢，省級財政的轉(zhuǎn)移資金有效彌補了市縣財政支付能力的不足。但社會救助中仍存在諸如覆蓋面窄且城鄉(xiāng)差別大、法規(guī)不完善且立法層次低、市縣財政籌資渠道單一且利用效率低以及救助決策不夠科學等問題，應(yīng)優(yōu)化制度設(shè)計、擴大資金規(guī)模、拓寬籌資渠道、實施有效監(jiān)督，以完善社會救助體系，促進河南經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧。

社會救助；公共財政；河南省

黨的十八大報告不僅對我國社會保障體系的基本框架作出了闡述，還著重提出要完善社會救助體系，健全社會福利制度，支持發(fā)展慈善事業(yè)，做好優(yōu)撫安置工作。［1］社會救助作為保障和改善民生的重要安全網(wǎng)，黨和政府以及社會各界對其越來越重視了。改革開放三十多年來，河南省從實現(xiàn)人人享有基本生活保障開始，逐漸建立起了以城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保為主體，以住房救助、醫(yī)療救助、司法救助、教育救助、災民生活救助、流浪乞討救助等專項救助為輔助，以臨時救助、慈善救助、優(yōu)惠政策、社會互助為補充的社會救助體系，為促進社會和諧穩(wěn)定及經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。近年來河南省財政廳重視社會救助工作，并且逐年增加社會救助資金支出，但仍未能滿足社會救助制度建設(shè)需求，省政府財政對社會救助資金的供給也存在一些問題。因此，為落實黨的十八大報告提出的目標，應(yīng)從公共財政的視角對河南省社會救助體系加以研究。

一、社會救助制度的公共財政安排

社會救助制度中的公共財政，主要有兩項功能，一是提供救助資金，二是財政轉(zhuǎn)移支付。河南省財政近年在社會救助中做出了許多努力。

提供救助資金方面。社會救助工作的開展，豐厚和穩(wěn)定的資金支持是關(guān)鍵。從地方救助資金籌集方面看，省級財政撥款是市、縣級社會救助資金的主要來源。為完善社會保障體系，改革開放以來，河南省公共財政在社會救助工作中投入的款物逐年增長，為各項救助政策的實施提供了重要的財力支撐。相關(guān)資料顯示，2009年河南省共支出67.8億元用于社會救助工作；2012年財政廳共撥付了98.1億元用于我省各個地市縣區(qū)的社會救助資金補助，為那些生活在最底線的公民提供了最基本的生活保障。［2］

財政轉(zhuǎn)移支付方面。河南省根據(jù)我國社會救助所需資金由地方人民政府列入財政預算的相關(guān)規(guī)定，參照中央與省級政府劃分支出責任的做法，社會救助所需財政資金在省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府間劃分，在已經(jīng)建立社會救助制度體系框架的地市縣區(qū)，讓其結(jié)合本地實際自定標準，落實救助制度。然而，受分稅制改革的影響，我國的財力主要集中在上級財政部門。省級財政收入相對較高，縣鄉(xiāng)財政則比較困難，從而導致地區(qū)間的政府財力均衡化程度比較低，甚至部分地區(qū)出現(xiàn)社會救助資金嚴重匱乏。根據(jù)此種情況，河南省針對社會救助工作實施省、市、縣（區(qū)）救助資金梯次轉(zhuǎn)移支付的管理結(jié)構(gòu)，省財政廳不斷向市縣級轉(zhuǎn)移部分救助資金，從而彌補了市縣級財政支付能力不足的問題，保證了各地社會救助政策的貫徹落實。

二、社會救助體系中存在的問題

從需求與供給的動態(tài)均衡分析角度看，河南省財政部門雖然一直努力擴展和深化財政職責，不斷滿足著社會救助性公共產(chǎn)品的需求，但在社會救助資金的供給方面存在一些問題。

一是農(nóng)村社會救助覆蓋面過于狹窄，救助政策與城市差距較大。雖然農(nóng)村社會救助資金投入增長較快，甚至快于同期城市社會救助資金增長速度，但從社會救助資金投入的總量上來講，城市仍占主要優(yōu)勢，城鎮(zhèn)居民享有更好、更全面的社會救助資源。有資料顯示，根據(jù)我國新出臺的2 300元扶貧標準，截至2011年底，河南省農(nóng)村貧困人口已經(jīng)上升到1 000多萬，占全省總?cè)丝?0%左右；貧困村8 000多個，約占全省行政村五分之一；享受國家定期定補的優(yōu)撫工作對象有45萬人；全省共有優(yōu)撫醫(yī)院11所，光榮敬老院130余所；2010年，中央和河南財政共安排各類優(yōu)撫經(jīng)費17.4億多元，比2009年增加了3億元。［3］盡管如此，河南當前農(nóng)村社會救助工作中的救災、社會救濟和農(nóng)村五保、扶貧、助殘面對的只是一部分“三無對象”、赤貧和有困難的殘疾人。相比之下，河南省城鎮(zhèn)公民目前基本上已得到各種物質(zhì)保障權(quán)利。譬如：貧者有城市最低生活保障，達到了應(yīng)保盡保；病者有醫(yī)療社會救助，大病幾乎不用發(fā)愁；下崗者有失業(yè)社會救助，以待重新尋找機會；老者有養(yǎng)老社會救助，可以安享晚年。然而，農(nóng)村患病群眾不能得到有效的醫(yī)療社會救助；農(nóng)村老年群眾得到的救助也具有局限性，只有那些“三無對象”和“五保戶”，才能得到相應(yīng)的救助，因此農(nóng)村社會救助的不公也嚴重影響著河南經(jīng)濟社會的穩(wěn)定和和諧發(fā)展。

二是救助制度的法律法規(guī)不完善，立法層次低。目前，河南省乃至全國的救助制度建立的依據(jù)基本上還是“條例”、“決定”、“文件”、“通知”等，如此低的立法層次，不可避免會造成社會救助相關(guān)政策的權(quán)威性、長效性缺失。因此，國家應(yīng)盡快出臺《社會救助法》及相關(guān)社會救助制度的法律法規(guī)，提升社會救助的法律層次，確保社會救助制度的長效性和權(quán)威性。

三是農(nóng)村社會救助決策缺乏科學性。導致河南省農(nóng)村社會救助決策缺乏科學性的因素固然很多，但社會救助決策程序不規(guī)范、決策手段相對落后和社會保障工作人員素質(zhì)水平不高，無疑是其中主要原因。另一個問題是，扶貧資金投入量大但扶貧效率低。其主要原因是目前很多扶貧計劃著眼于建設(shè)項目，貧困戶未能直接感受到實惠、貧困人口的教育水平也不能得到有效的提高。因此可以看出，當前河南省農(nóng)村社會救助體制存在著嚴重缺失和弊端，農(nóng)村社會救助的缺失是缺乏社會公正的表現(xiàn)，這將直接影響河南的經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展和和諧社會的構(gòu)建。

四是市、縣級財政資金籌資渠道單一，資金使用效率不高。在社會救助資金籌資過程中，中央和省級財政安排占主要地位，相對來說，市、縣財政籌資困難，難以按照國家所規(guī)定的籌資比例和籌資金額，落實本地配套資金。社會救助主要資金來源為上級財政補貼和轉(zhuǎn)移支付，社會募捐籌集到的資金份額較小。部分項目存在大量的資金結(jié)余，沒有充分發(fā)揮其保障作用，從而導致資金使用效率較低。因此，應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展不平衡、地方財政實力相差懸殊的現(xiàn)實情況，逐步加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度，尤其是省級財政轉(zhuǎn)移支付的力度，以保障欠發(fā)達市、縣有足夠的補助資金。另外，要完善省級財政部門和地方財政部門的財政責任分擔機制，各地區(qū)的財政部門應(yīng)加大對農(nóng)村社會救助的財政投入，使救助工作有資金可用，確保穩(wěn)定、足額的資金能真正發(fā)放到生活困難的城鄉(xiāng)居民手中。

三、完善社會救助公共財政體系的建議

一應(yīng)優(yōu)化財政制度設(shè)計，完善財政政策和法規(guī)?，F(xiàn)階段，河南省社會救助體系仍然顯得十分薄弱，最重要的原因之一是缺乏明確的立法支持和充足的經(jīng)濟基礎(chǔ)。這不利于社會文明的發(fā)展和社會成員權(quán)益的保障。另外，管理社會救助的政府職能部門，應(yīng)不定時地對各個大中小城市進行抽樣調(diào)查和定量分析，以得出準確的數(shù)據(jù)，為有效的社會救助制定一個科學的底線參考標準。

二應(yīng)逐步完善省級財政支出體制，擴大公共財政對社會救助制度的資金投入規(guī)模。河南省的城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別十分突出，農(nóng)村最低生活保障線的標準不能一刀切。同時，應(yīng)根據(jù)市場物價水平的變化和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀，確定相應(yīng)的救助對象、制定科學合理的救助標準。目前，隨著“低?！惫ぷ鞯臄U展和農(nóng)村社會救助制度的發(fā)展，河南現(xiàn)今的經(jīng)濟狀況已經(jīng)與原有的組織機構(gòu)不相適應(yīng)。為了防止行政效率低下和社會救助財政資源的浪費，社會救助的相關(guān)機構(gòu)要做到資金領(lǐng)取渠道的統(tǒng)一、政策劃定界限的統(tǒng)一、救助水平標準制定的統(tǒng)一，總體達到組織管理上下銜接，從而提供高救助資金的使用效率。

三應(yīng)制定生活必需品價格監(jiān)測制度，適時調(diào)整救助標準。社保和財政部門應(yīng)建立基本生活必需品價格的定期監(jiān)測制度和低保家庭的應(yīng)急補助基金制度，當市場上基本生活必需品價格大幅上漲時，財政部門要及時向城市低保家庭發(fā)放適當?shù)膽?yīng)急補助金。應(yīng)急補助可以和低保金一起發(fā)放，從而達到城鄉(xiāng)低保對象的基本生活在物價上漲時不受影響的目的。

四應(yīng)強化社會救助待遇發(fā)放的財務(wù)管理和監(jiān)督。社會救助資金應(yīng)做到專戶管理，以確保資金不被擠占、挪用、貪污。在社會救助資金的監(jiān)督方面，應(yīng)該建立多元化的監(jiān)督機制，包括權(quán)力機關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督、行政機關(guān)監(jiān)督、輿論監(jiān)督和人民群眾自發(fā)的監(jiān)督?？梢栽谑∝斦d部門下設(shè)立社會救助資金管理機構(gòu)，履行救助工作資金的統(tǒng)一管理，同時，應(yīng)培養(yǎng)一批具有豐富社會工作經(jīng)驗和專業(yè)知識的社會救助資金專職管理人才，對救助資金進行嚴格的審計。

五應(yīng)探索社會救助資金籌資新路徑，支持社會公益組織發(fā)展。社會救助資金的籌資渠道有政府財政撥款、社會籌集與捐助和社會援助三方面，然而目前實際情況是政社不分，政府壟斷了社會救助事務(wù)，抑制了社會和民間救助組織作用的發(fā)揮。由于現(xiàn)階段河南省社會救助資金缺口較大，逐年增長的社會救助對象與有限救助資金相比顯得“僧多粥少”。因此，省財政廳一方面應(yīng)加大社會救助財政撥款力度，以減緩社會救助資金不足的現(xiàn)實壓力，另一方面，應(yīng)參與培育和支持非政府社會公益組織的發(fā)展?，F(xiàn)今，福利多元化的觀念順應(yīng)了全球社會福利發(fā)展的潮流，已經(jīng)深入人心。福利多元化不但要強調(diào)政府福利重要性，還提倡家庭、社區(qū)、社會團體、企業(yè)的積極參與。

綜上所述，河南省社會救助公共財政科學合理的安排對緩解城鄉(xiāng)收入少、生活困難群體的生存，以及維護社會底線公平等功能，都具有重要的作用。社會救助資金的支付結(jié)構(gòu)和數(shù)額也深刻地影響著社會救助制度發(fā)展與改革。在社會救助資金籌集和資金安排過程中，目前還存在法制層面、財政層面和社會層面的各種問題。這極大地制約著社會救助制度進一步改革。因此，為促進河南省社會救助制度的改革和發(fā)展，應(yīng)該科學地制定社會救助相關(guān)政策，優(yōu)化社會救助財政管理制度，擴大社會救助財政性支出。［4］河南是個農(nóng)業(yè)大省，經(jīng)濟水平相對落后，完善社會救助制度關(guān)系著河南數(shù)以千萬計的城鄉(xiāng)貧困人口的切身利益。建立系統(tǒng)的城鄉(xiāng)社會救助制度是一個復雜和長期的過程，河南社會救助制度的完善更需要各部門各組織特別是公共財政部門的共同努力。

［1］胡錦濤.胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告［EB／OL］.（2012－11－17）［2013－04－18］.http：／／www.gov.cn／ldhd／2012－11／17／content－2268826.html.

［2］戚藝芳.河南社會救助體系初步建立2012年500余萬人領(lǐng)低保［EB／OL］.（2013－02－08）［2013－04－06］.http：／／henan.people.com.cn／news／2013／02／08／667091.html.

［3］尚倩.河南省再次提高部分優(yōu)撫對象補助標準惠及45萬人［EB／OL］.（2010－09－03）［2013－03－27］. http：／／henan.people.com.cn／news／2010／09／20／505428.html.

［4］劉道興，牛蘇林.2012年河南社會形勢分析與預測［M］.北京：社會科學文獻出版社，2012：183－201.

The Improvement of Social Assistance System in Henan from the Perspective of Public Finance

ZHANG Hai-song

（School of Philosophy and Public Management，Henan University，Kaifeng 475004，China）

In recent years，Henan social assistance funds and materials increased year by year，and the transferred funds of provincial public finance effectively compensate for the municipal and county-level inadequacy of financial payment.But there are still some problems such as narrow coverage，a large difference between urban and rural areas，imperfect laws and regulations，low-level of legislation，inefficient financing channels，and inadequate aid-decisions.It is suggested that the social assistance system should be perfected by means of optimized design of the system，expansion of funds and financing channels，and implement of effective supervision，to promote economic development and social harmony in Henan Province.

social assistance；public finance；Henan Province

C913.7

：A

：1672－3910（2013）06－0029－03

2013－05－28

張海松（1990－），男，河南義馬人，碩士生。