于思浩

?

海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略背景下我國(guó)海洋管理體制改革

于思浩

黨的“十八大”確立的海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，對(duì)我國(guó)政府海洋管理體制改革提出了新的要求。我國(guó)的政府海洋管理體制在橫向、縱向和斜向三個(gè)方面的關(guān)系難以理順，不適應(yīng)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的要求。我們應(yīng)從執(zhí)政黨和政府的層面，成立具有國(guó)家代表性的最高層次的海洋政策的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和政策制定、協(xié)調(diào)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)。從行政機(jī)構(gòu)設(shè)置層面，應(yīng)強(qiáng)化海洋綜合行政管理，成立由國(guó)務(wù)院直屬的海洋管理行政機(jī)構(gòu)，以整合所有的海洋事務(wù)機(jī)關(guān)，形成合力，提高效能，同時(shí)要建立強(qiáng)大的海洋執(zhí)法維權(quán)隊(duì)伍，有效維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益。而且，我們也應(yīng)該借鑒“海洋治理”的理念，從整體性治理、參與式治理以及多層次治理三個(gè)方面，推動(dòng)國(guó)家海洋管理模式的創(chuàng)新和改革。

海洋強(qiáng)國(guó)； 政府海洋管理體制； 海洋治理

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，海洋資源開發(fā)利用巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和深遠(yuǎn)的地緣政治戰(zhàn)略意義日益凸顯，主要的沿海國(guó)家開始搶占先機(jī)，紛紛出臺(tái)各類新型海洋開發(fā)政策，制定和實(shí)施符合時(shí)代發(fā)展的新型海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略?？v觀世界強(qiáng)國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略和歷史軌跡，無(wú)一不是海洋立國(guó)，海洋強(qiáng)國(guó)，實(shí)踐證明，先進(jìn)高效的海洋管理體制是實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的必要條件之一。因此，借鑒國(guó)外海洋管理體制的有益經(jīng)驗(yàn)，改革落后的海洋管理體制，建立適合世情、國(guó)情、海情的政府海洋管理體制，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)的必由之路。

一、我國(guó)政府海洋管理體制的現(xiàn)狀與困境

1992年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過(guò)了《21 世紀(jì)議程》，顯示了國(guó)際社會(huì)對(duì)海洋資源全面開發(fā)利用的基本思路和戰(zhàn)略動(dòng)向。海洋管理體制創(chuàng)新的作用日益突出，政府海洋管理體制從理念構(gòu)造、制度設(shè)計(jì)到運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制是否良好，直接影響到沿海各國(guó)海洋戰(zhàn)略的有效實(shí)施和持續(xù)發(fā)展。因此，世界沿海強(qiáng)國(guó)紛紛將建立健全本國(guó)的海洋管理體制，作為在新一輪海洋開發(fā)和海洋權(quán)益角逐中增強(qiáng)自身競(jìng)爭(zhēng)力和比較優(yōu)勢(shì)的第一要?jiǎng)?wù)。而由于各國(guó)國(guó)情和發(fā)展階段不同，加之各類國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)變革以及各種突發(fā)性重大海洋事件之間的交互作用和持續(xù)演變，沿海各國(guó)逐漸形成了適合自身特色的政府海洋管理體制。我國(guó)政府海洋管理體制涉及到橫向、縱向和斜向的政府關(guān)系和部門關(guān)系。橫向指的是部門之間的工作或協(xié)調(diào)關(guān)系，縱向關(guān)系指的是上一級(jí)政府或部門與下一級(jí)政府或部門之間的垂直業(yè)務(wù)指導(dǎo)或行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，其中央地關(guān)系尤為突出；斜向關(guān)系則涉及到不同層級(jí)的跨部門之間的協(xié)作關(guān)系，比如國(guó)家海洋局和地方海事局之間的協(xié)作。

與總體上的政府管理體制一樣，我國(guó)現(xiàn)行的政府海洋管理體制也呈現(xiàn)出一種習(xí)慣上常說(shuō)的“條塊分割”的管理體制。從“條條”來(lái)看，我國(guó)政府海洋管理體制主要由以下幾個(gè)部門組成：綜合性的海洋行政主管部門——海洋局，交通部海事局，農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局，海關(guān)總署，公安部海警局。從“塊塊”來(lái)看，目前，我國(guó)每一個(gè)沿海的省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市和沿?？h市，都建立了專門的政府海洋管理職能部門，承擔(dān)著地方政府的海洋綜合管理職能。上述海洋管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)積極作用，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和經(jīng)濟(jì)全球化的迅速發(fā)展，已經(jīng)暴露出嚴(yán)重的弊端，主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面的困境：

2.政府海洋管理觀念陳舊，利益沖突嚴(yán)重。在深刻反省傳統(tǒng)海洋管理的基本理念，基本制度以及運(yùn)行體制機(jī)制等管理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，世界主要海洋國(guó)家和有關(guān)海洋國(guó)際組織普遍認(rèn)為，只有首先革新傳統(tǒng)海洋管理理念、思想觀念，才有可能建立科學(xué)的海洋管理的體制。然而，我國(guó)傳統(tǒng)的“重陸輕?！彼季S導(dǎo)致我國(guó)長(zhǎng)期缺乏全面指導(dǎo)海洋開發(fā)和海洋發(fā)展的戰(zhàn)略思想，海洋管理觀念陳舊，缺乏理論指導(dǎo)性、前瞻性、預(yù)見性、系統(tǒng)性，海洋管理大都是針對(duì)突發(fā)事件而形成的應(yīng)景性的對(duì)策性研究，充滿了盲目性和隨意性。從海洋管理涉及到的利益主體來(lái)看，不同主體之間的利益沖突主要表現(xiàn)在如下方面：一是少數(shù)漁民追求眼前利益，為了個(gè)人私利而采取掠奪式的捕魚作業(yè)；二是海洋開發(fā)企業(yè)為了追求局部或地方利益而犧牲整體或國(guó)家利益，罔顧環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，將海洋作為排污場(chǎng)所；三是政府海洋管理的行政部門和事業(yè)單位之間的利益部門化產(chǎn)生的利益沖突。各行業(yè)主管部門和事業(yè)單位都從自身的利益本位出發(fā)，加之中央與地方的條塊分割，在海洋開發(fā)中難免發(fā)生難以協(xié)調(diào)和溝通的矛盾和沖突。

3.政府海洋管理的法制建設(shè)滯后。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的頒布實(shí)施后大多數(shù)國(guó)家都將其作為各國(guó)海洋管理與國(guó)際接軌的標(biāo)準(zhǔn)和平臺(tái)，并以此為準(zhǔn)繩結(jié)合各國(guó)國(guó)情出臺(tái)法律法規(guī)管理海洋和規(guī)范用海行為。我國(guó)與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》相接軌的法律法規(guī)建設(shè)雖然取得了驚人的進(jìn)步，但仍然缺乏系統(tǒng)性，各類行業(yè)性立法交叉沖突，下位法與上位法“打架”現(xiàn)象屢屢發(fā)生，嚴(yán)重影響了海洋的立法和執(zhí)法工作，從而干擾了海洋管理的法制建設(shè)。從根本上來(lái)說(shuō)，我國(guó)海洋管理法制建設(shè)不完善歸根結(jié)底還是受到了政府海洋管理體制影響。目前，我國(guó)的海洋法制建設(shè)仍然是在分散型的海洋管理體制下進(jìn)行的，缺乏統(tǒng)一的海洋基本法，這導(dǎo)致了海洋執(zhí)法隊(duì)伍重復(fù)建設(shè)、多頭執(zhí)法、執(zhí)法效率低，更有甚者，多頭管理反而導(dǎo)致了管理真空和管理漏洞。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家海洋管理體制改革：類型分析與發(fā)展趨勢(shì)

綜觀全球，世界各國(guó)的海洋管理體制各具特色、不盡相同。具體的海洋管理體制的形成、演變和發(fā)展受到了各自國(guó)家的國(guó)情、海洋實(shí)踐傳統(tǒng)、政治體制、發(fā)展階段等多重因素的影響。世界主要海洋發(fā)達(dá)國(guó)家的政府海洋管理體制，按照級(jí)別高/低、權(quán)限的集中/分散程度組成的矩陣，可以分為四類模式，分別是高級(jí)別—集中型管理體制，高級(jí)別—分散型管理體制，低級(jí)別—集中型管理體制，低級(jí)別—分散型管理體制。*鄭敬高：《海洋行政管理學(xué)》，青島：中國(guó)海洋大學(xué)出版社，2002年，第158頁(yè)。

雖然各國(guó)海洋管理體制形成的路徑和發(fā)展的道路不同，但它們都能適應(yīng)海洋發(fā)展形勢(shì)的要求，與時(shí)俱進(jìn)地推動(dòng)體制機(jī)制方面的改革與創(chuàng)新。因此，對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，發(fā)達(dá)國(guó)家政府海洋管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)具有以下幾個(gè)方面的啟示和借鑒意義：

第一，必須根據(jù)我國(guó)的海洋國(guó)情和世界海洋管理發(fā)展的趨勢(shì)，構(gòu)建具有中國(guó)特色的海洋管理體制。我國(guó)的政府海洋管理體制是特定歷史條件下形成的，是與當(dāng)時(shí)的國(guó)內(nèi)形勢(shì)和國(guó)際環(huán)境相一致的。隨著時(shí)代的發(fā)展進(jìn)步，我們也必須對(duì)其進(jìn)行改革和創(chuàng)新，而不能固步自封、停滯不前。

第二，要建立綜合性的政府海洋管理機(jī)構(gòu)。總體上，世界主要海洋大國(guó)都設(shè)有高效的海洋綜合管理職能機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)，形成了相對(duì)健全、完善的海洋管理體系，擁有統(tǒng)一的執(zhí)法力量，海洋管理職能涵蓋了海洋管理的主要方面，有利于協(xié)調(diào)海洋開發(fā)、環(huán)境保護(hù)和海洋權(quán)益維護(hù)的部門之間的溝通，從而保證海洋資源開發(fā)和海洋環(huán)境保護(hù)能夠有序化、統(tǒng)一化、和諧化。同時(shí)也有效地對(duì)海洋進(jìn)行了規(guī)制、調(diào)控和管理，避免了出現(xiàn)海洋資源濫用、退化和環(huán)境惡化等問(wèn)題，確保了各國(guó)海洋事業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。因此，建立海洋綜合管理體制是我國(guó)維護(hù)海洋權(quán)益、建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的前提條件和大勢(shì)所趨。海洋綜合管理以國(guó)家海洋整體利益為目標(biāo),通過(guò)戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃、區(qū)劃、立法、執(zhí)法、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等行為, 對(duì)國(guó)家管轄海域的空間、環(huán)境及權(quán)益,在統(tǒng)一管理與分部門和分級(jí)管理的體制下,實(shí)施的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理。其目的是提高海洋開發(fā)利用的系統(tǒng)功能,促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展,保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境,維持海洋的可持續(xù)利用等。簡(jiǎn)而言之, 海洋綜合管理是國(guó)家通過(guò)各級(jí)政府對(duì)管轄海域的空間、資源、環(huán)境和權(quán)益等進(jìn)行的全面的、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理活動(dòng)”*鹿守本：《海洋管理通論》，北京：海洋出版社，1997年，第5頁(yè)。。我們必須朝著這個(gè)目標(biāo)邁進(jìn)。

第三，國(guó)外政府海洋管理理論與實(shí)踐都證明，國(guó)家成立高級(jí)別的海洋事務(wù)協(xié)調(diào)與決策機(jī)構(gòu)，這有利于整合有關(guān)部門力量形成合力，以便快速有力地應(yīng)對(duì)與海上鄰國(guó)之間的海洋利益爭(zhēng)端，積極有效地維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益。如美國(guó)的海洋政策委員會(huì)、日本的綜合海洋政策本部、韓國(guó)國(guó)土海洋部、加拿大的海洋事務(wù)間委員會(huì)等，都是高層次的海洋事務(wù)協(xié)調(diào)和決策機(jī)構(gòu)。從管理效能來(lái)看，管理層次越高，越便于協(xié)調(diào)；權(quán)限越集中，越能夠有效防止功能分割。總之，雖然各國(guó)國(guó)情不同，但是建立一個(gè)高級(jí)別的協(xié)調(diào)和決策機(jī)構(gòu)卻是大勢(shì)所趨。目前，我國(guó)海洋管理僅靠海洋行政主管部門和各自涉海的行業(yè)管理部門，這種分兵把守的管理模式無(wú)法從整體上根本解決各海洋管理部門之間的工作協(xié)調(diào)關(guān)系。因此，通過(guò)設(shè)立國(guó)家高級(jí)別的海洋協(xié)調(diào)和決策機(jī)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)海洋綜合管理、提高海洋管理效率的前提條件之一。

第四，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。自《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》頒布以來(lái)，伴隨著海洋綜合管理的深入發(fā)展，建立一支統(tǒng)一的海上執(zhí)法力量已經(jīng)成為海洋執(zhí)法管理領(lǐng)域的一種趨勢(shì)。其中，借鑒美國(guó)等海洋強(qiáng)國(guó)建立海岸警衛(wèi)隊(duì)體制已經(jīng)成為各沿海國(guó)家紛紛仿效的模式。從美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的基本職責(zé)和法定任務(wù)可以看出，其職能覆蓋了相當(dāng)于我國(guó)海軍、海警、海監(jiān)、海事、漁政、海關(guān)、環(huán)境保護(hù)等部門的大部分業(yè)務(wù)。*參閱http://people.bowenwang.com.cn/social-sciences-united-states-coast-guard.htm中對(duì)美國(guó)海巖警衛(wèi)隊(duì)的介紹。海岸警衛(wèi)隊(duì)是準(zhǔn)軍事組織，同時(shí)又是擁有國(guó)內(nèi)執(zhí)法權(quán)的行政組織，不但可以執(zhí)行本部門相關(guān)法律，還可以執(zhí)行其他部門的法律法規(guī)，是一支海上綜合執(zhí)法隊(duì)伍，是許多國(guó)家海上執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)值得借鑒的模式之一。

第五，要以“海洋治理”的精神推動(dòng)政府海洋管理體制的優(yōu)化設(shè)置和良性運(yùn)轉(zhuǎn)。如何建立適合我國(guó)國(guó)情的海洋事務(wù)管理的政府、企業(yè)、社會(huì)間的良性互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)治理模式，是需要我們深入思考的重要問(wèn)題。

三、我國(guó)政府海洋管理體制改革的備選方案和治理轉(zhuǎn)型

21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)，也是全面開發(fā)、合理保護(hù)和有效管理的新時(shí)代。為了適應(yīng)新世紀(jì)海洋發(fā)展的大趨勢(shì)，世界海洋發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛調(diào)整原有的海洋戰(zhàn)略，制定新形勢(shì)下的海洋政策，這其中最關(guān)鍵的改革是落實(shí)海洋戰(zhàn)略和海洋政策的海洋管理體制改革。一方面，各國(guó)在既定海洋戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，紛紛著手改革各自的政府海洋管理體制，另一方面，推動(dòng)管理范式的轉(zhuǎn)移和模式的創(chuàng)新，以期實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)單一主體主導(dǎo)的“政府海洋管理”思維和模式向新型的多元主體驅(qū)動(dòng)的“海洋治理”思維和模式轉(zhuǎn)變。目前，我國(guó)政府的海洋管理水平仍然比較低，尚處于較為落后的發(fā)展階段。我們應(yīng)該學(xué)習(xí)、借鑒世界海洋強(qiáng)國(guó)管理的成功經(jīng)驗(yàn)，建立適合中國(guó)特色的政府海洋管理體制。具體說(shuō)，可以從體制改革和治理創(chuàng)新兩個(gè)方面著手：

第一種模式就是效仿美國(guó)在國(guó)務(wù)院內(nèi)下設(shè)國(guó)家海洋政策委員會(huì)。類似地，日本2007年也設(shè)立了海洋政策統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)“綜合海洋政策本部”，由日本內(nèi)閣首相擔(dān)任“綜合海洋政策本部”本部長(zhǎng)，內(nèi)閣官房長(zhǎng)官和國(guó)土交通大臣擔(dān)任“綜合海洋政策本部”副本部長(zhǎng)，而國(guó)土交通大臣兼任海洋政策擔(dān)當(dāng)大臣，負(fù)責(zé)擬定海洋政策基本計(jì)劃相關(guān)事宜*姜雅：《日本的海洋管理體制及其發(fā)展趨勢(shì)》，《國(guó)土資源情報(bào)》2010年第2期。。日美兩國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，設(shè)立國(guó)家海洋政策委員會(huì)，建立陸海統(tǒng)籌和國(guó)家部門間的決策和協(xié)調(diào)機(jī)制，鞏固和穩(wěn)定齊抓共管的體制，可以形成政策合力，保障目前涉海政策和法律的有效執(zhí)行。

第三種模式實(shí)際上是轉(zhuǎn)變政府職能的一種做法。轉(zhuǎn)變政府職能的核心就是在強(qiáng)化應(yīng)有職能的同時(shí)，重新在國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)之間進(jìn)行職能重新劃分和調(diào)整。目前，我國(guó)國(guó)家海洋局仍然是在行政上隸屬于國(guó)土資源部的副部級(jí)局，如果不成立高級(jí)別的海洋委員會(huì)或者海洋部，那么將其升格為國(guó)務(wù)院直屬的海洋綜合管理機(jī)構(gòu)就成為了合理的選項(xiàng)。從理性選擇和成本收益分析來(lái)看，這樣做可以降低綜合管理機(jī)構(gòu)升格造成的因權(quán)力重新分配而產(chǎn)生的部際沖突，有利于降低國(guó)家海洋管理體制改革的實(shí)施壓力。

筆者認(rèn)為，上述模式之所以是備選方案，是由于海洋管理體制本身并不存在最佳的普遍性理想模式，大都是階段性、權(quán)變性和歷史性的產(chǎn)物，即它們只具備特定時(shí)空下的普遍性和合理性。因此，在一定時(shí)期、一定情勢(shì)下，任何一個(gè)備選方案都有其合理性和適應(yīng)性。

不過(guò)，單一模式改革并不適應(yīng)我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略的需求，我國(guó)海洋管理體制的改革應(yīng)該是綜合性改革，我們應(yīng)該吸收各種模式的優(yōu)點(diǎn)，摒棄其缺點(diǎn)，形成適合國(guó)情、世情的海洋管理體制改革模式。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際和世界海洋管理體制創(chuàng)新的要求，考慮到海洋問(wèn)題綜合性強(qiáng)，涉及面廣，需要加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)的要求，以及目前我國(guó)緊迫的維護(hù)海洋權(quán)益、開發(fā)海洋資源的現(xiàn)實(shí)，我們所要建設(shè)的新的海洋管理體制，應(yīng)該具有規(guī)格層次高，統(tǒng)籌性、綜合性、協(xié)調(diào)性強(qiáng)以及工作效率高、維權(quán)效益高等特征和要求。為此，筆者認(rèn)為應(yīng)該從如下三個(gè)方面入手：首先，從規(guī)格層次上講，應(yīng)從執(zhí)政黨和政府的層面，成立具有國(guó)家代表性的最高層次的有關(guān)海洋政策的議事協(xié)調(diào)和政策制定、協(xié)調(diào)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以行使綜合協(xié)調(diào)職能，統(tǒng)籌國(guó)家和地方海洋發(fā)展戰(zhàn)略、海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和有關(guān)海洋發(fā)展政策，保證海洋管理的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和有效運(yùn)行。其次，從行政機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，需要成立由國(guó)務(wù)院直屬的海洋管理行政機(jī)構(gòu)，以整合所有負(fù)責(zé)海洋事務(wù)的機(jī)關(guān)，形成合力，提高工作效率，有效地維護(hù)國(guó)家的海洋權(quán)益，同時(shí)又要避免機(jī)構(gòu)膨脹，影響政府效能。再次，考慮到國(guó)際海洋爭(zhēng)議以及我國(guó)周邊比較嚴(yán)峻的海洋維權(quán)需求，應(yīng)建立強(qiáng)大的海洋執(zhí)法維權(quán)隊(duì)伍，以維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，推進(jìn)海上統(tǒng)一執(zhí)法、提高執(zhí)法效能。

從實(shí)際改革來(lái)看，根據(jù)2013年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案要求，我國(guó)的海洋管理模式也進(jìn)行了改革。本次改革設(shè)立了高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國(guó)家海洋委員會(huì)，直接隸屬于黨中央。應(yīng)該說(shuō)，這是符合世界海洋管理潮流的戰(zhàn)略性安排。此外，本次改革還整合了原國(guó)家海洋局及其中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)，重新組建了國(guó)家海洋局，并且在海洋維權(quán)和執(zhí)法方面統(tǒng)一以中國(guó)海警局的名義進(jìn)行，這有力于協(xié)調(diào)各部門的工作、提高工作效率和維權(quán)效益。同時(shí)，為了配合機(jī)構(gòu)改革，從人事安排上看，原海洋局局長(zhǎng)任國(guó)家海洋局局長(zhǎng)、黨組書記兼中國(guó)海警局政委；原海警局局長(zhǎng)任國(guó)家海洋局副局長(zhǎng)、黨組副書記兼中國(guó)海警局局長(zhǎng)，并繼續(xù)兼任公安部副部長(zhǎng)、黨委委員(正部長(zhǎng)級(jí))，這一安排也體現(xiàn)了理順國(guó)家海洋局和原有涉海部門關(guān)系的戰(zhàn)略意圖，有利于及時(shí)、有效地開展各項(xiàng)海洋管理工作。

總體考量，我國(guó)目前所進(jìn)行的海洋管理體制的改革實(shí)踐，在一定意義上考慮到了我國(guó)當(dāng)前海洋管理的國(guó)情，意圖綜合各種管理模式的優(yōu)點(diǎn)，力圖解決海洋管理體制存在著的問(wèn)題和困境。當(dāng)然，它仍然存在諸多不完善的地方，特別是沒(méi)有解決綜合性和協(xié)調(diào)性的問(wèn)題。具體說(shuō)：首先，在2013年最新頒布的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和領(lǐng)域中，海洋事務(wù)是一個(gè)“慢慢來(lái)”的領(lǐng)域，重心和突破口是統(tǒng)一執(zhí)法、建立聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，維護(hù)海洋權(quán)益。因?yàn)閺哪壳拔覈?guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建立海洋強(qiáng)國(guó)的急迫任務(wù)來(lái)看，想要“畢其功于一役”，一攬子解決傳統(tǒng)海洋管理體制的困境缺乏現(xiàn)實(shí)可能性。如果將周邊嚴(yán)峻的海洋局勢(shì)視為改革的外部壓力，傳統(tǒng)海洋管理體制的困境視為內(nèi)部壓力的話，改革者和決策者面臨的外部壓力勢(shì)必大于內(nèi)部壓力，從改革的難易程度出發(fā)，應(yīng)付外部海洋壓力的舉措首推建立聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，出海維權(quán)。而問(wèn)題在于，如果不能從根本上解決海洋管理的綜合性問(wèn)題，真正建立綜合性的海洋行政管理機(jī)構(gòu)，就無(wú)法解決分類分級(jí)管理的行業(yè)管理的痼疾。從實(shí)際效果看，雖然海洋局領(lǐng)銜，海警局等海洋執(zhí)法隊(duì)伍配合，但由于具體任務(wù)仍然是由地方行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施，條塊分割的慣性仍然會(huì)令協(xié)同效應(yīng)大大折扣。其次，本次改革雖然為了加強(qiáng)海洋事務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，設(shè)立了高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家海洋委員會(huì)。但作為國(guó)家海洋戰(zhàn)略制定和實(shí)施的最高指揮中樞，海洋委員會(huì)的具體事務(wù)委托給國(guó)家海洋局實(shí)施。這就可能導(dǎo)致，一方面國(guó)家海洋委員會(huì)的高級(jí)別“虛設(shè)化”，與各類國(guó)家級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“委員會(huì)”情況類似，協(xié)調(diào)功能無(wú)從落實(shí)，而且職能定位模糊；另一方面，國(guó)家海洋局的行政級(jí)別仍然很低，卻要直接協(xié)調(diào)與其他行業(yè)主管部門之間的業(yè)務(wù)關(guān)系，操作性的老問(wèn)題仍然沒(méi)有得到徹底的解決。

為此，筆者的政策建議是，一方面，由于上述原因，當(dāng)前的“整合”無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正意義上的“合力”，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，只有建立類似美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)這樣的單一化武裝力量，才能真正建立一支統(tǒng)一、高效、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的海上維權(quán)隊(duì)伍。另一方面，切實(shí)提升海洋綜合行政管理部門的行政級(jí)別，唯有如此，才能充分發(fā)揮綜合性、協(xié)調(diào)性的功能。目前，國(guó)家海洋局雖然是綜合性海洋管理部門，但本輪改革并沒(méi)有按照大部制改革的設(shè)想，提高國(guó)家海洋局的行政級(jí)別，將其列入國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。這是由于國(guó)家海洋局歷史上始終是一個(gè)以海洋科研機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的事業(yè)性部門，其在各部委的重要性和地位難以與公安部、農(nóng)業(yè)部、交通部相比擬，基本處于邊緣地位，更不要說(shuō)列入國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)了。筆者認(rèn)為，只有將國(guó)家海洋局的核心業(yè)務(wù)進(jìn)行重組，改變?cè)惺聵I(yè)性科研主導(dǎo)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，注入事關(guān)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)海洋權(quán)益的核心業(yè)務(wù)，變成“實(shí)權(quán)”部門，才能真正做到職、責(zé)、權(quán)匹配。

在治理創(chuàng)新方面，我國(guó)的海洋管理模式改革也應(yīng)該借鑒“海洋治理”的理念，從整體性治理、參與式治理以及多層次治理三個(gè)方面，推進(jìn)國(guó)家海洋管理模式的創(chuàng)新和改革。

第一，從整體性治理來(lái)看，我國(guó)海洋問(wèn)題研究學(xué)者倡議的“海洋綜合管理”概念上近似于海洋治理的精神，按照《中國(guó)海洋 21 世紀(jì)議程》主張，“海洋綜合管理應(yīng)從國(guó)家的海洋權(quán)益、海洋資源、海洋環(huán)境的整體利益出發(fā)，通過(guò)方針、政策、法規(guī)、區(qū)劃、規(guī)劃的制訂和實(shí)施，以及組織協(xié)調(diào)、綜合平衡有關(guān)產(chǎn)業(yè)部門和沿海地區(qū)在開發(fā)利用海洋中的關(guān)系，以達(dá)到維護(hù)海洋權(quán)益、合理開發(fā)海洋資源、保護(hù)海洋環(huán)境，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展的目的”*《中國(guó)海洋21世紀(jì)議程》，http://www.coi.gov.cn/hyfg/database/guojiahyfg/200803/t20080318_4888.htm。，這里主要就是強(qiáng)調(diào)在中央政府部際以及部門之間，以及中央與地方分級(jí)管理系統(tǒng)的綜合協(xié)調(diào)，廣泛涉及到縱向、橫向以及斜向的議題協(xié)調(diào)與業(yè)務(wù)合作。具體來(lái)說(shuō)，就是通過(guò)建立海陸管理運(yùn)營(yíng)一體化、環(huán)境建設(shè)一體化和政策體制一體化，破解陸域經(jīng)濟(jì)與海洋經(jīng)濟(jì)分離難題，從而建立陸地與海洋深層次、多維度融合聯(lián)動(dòng)發(fā)展的創(chuàng)新模式。這種創(chuàng)新在于不單純是“陸”或“?！?，陸和海都有自身的體制問(wèn)題，而是綜合管理，這就涉及到橫向的海陸聯(lián)動(dòng)，海海聯(lián)動(dòng)，縱向和斜向的協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)管理運(yùn)營(yíng)陸海一體化聯(lián)動(dòng)發(fā)展，從而形成我國(guó)海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，產(chǎn)業(yè)主管部門陸海統(tǒng)籌管理產(chǎn)業(yè)，涉海部門加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)專業(yè)化服務(wù)。

第二，從海洋參與式治理來(lái)看，除了各級(jí)政府部門之間的協(xié)調(diào)之外，還要引入各類企業(yè)和社會(huì)組織等利益相關(guān)人，運(yùn)用包括市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和社會(huì)協(xié)同機(jī)制在內(nèi)的各類治理方式，讓多元主體充分發(fā)揮參與政策制定、政策決定和政策執(zhí)行，加強(qiáng)監(jiān)督、外部問(wèn)責(zé)的職能，能夠?yàn)楹Ｑ笳叩恼麄€(gè)過(guò)程創(chuàng)造有利的社會(huì)環(huán)境，及時(shí)糾正政策執(zhí)行偏差，從而創(chuàng)造統(tǒng)籌各方的綜合管理創(chuàng)新格局。在這方面，海洋發(fā)達(dá)國(guó)家的做法尤其值得借鑒。比如美國(guó)在制定涉及海洋發(fā)展戰(zhàn)略方面重大決策時(shí)，往往廣泛邀請(qǐng)包括海洋權(quán)威專家、產(chǎn)官學(xué)各界別在內(nèi)的利益相關(guān)人參與其中，并為此召開各類海洋發(fā)展政策的聽證會(huì)*石莉:《美國(guó)的新海洋管理體制》，《海洋信息》2006年第3期。。就我國(guó)而言，隨著海洋經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，海洋事務(wù)的公共性日益突出，作為利益相關(guān)人，沿海地區(qū)的居民、企業(yè)、新聞媒體、社會(huì)組織的參與意識(shí)逐漸增強(qiáng)，有關(guān)海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的議題越來(lái)越引起公眾和網(wǎng)絡(luò)的關(guān)注。

第三，從多層次治理來(lái)看，我國(guó)是一個(gè)區(qū)域性和世界性海洋大國(guó)，已經(jīng)成為聯(lián)合國(guó)海洋公約締約國(guó)，同時(shí)廣泛參與各類國(guó)際和區(qū)域海洋事務(wù)的管理。在這個(gè)意義上講，我國(guó)的海洋治理涉及到從國(guó)內(nèi)(地方到中央)到地區(qū)再到超國(guó)家層面的海洋事務(wù)。其中，國(guó)家、國(guó)際組織、非政府間國(guó)際組織、跨國(guó)行為體等都是全球海洋治理的重要主體。通過(guò)海洋多層次治理來(lái)實(shí)現(xiàn)維護(hù)我國(guó)海洋主權(quán)和海洋權(quán)益的目的，可以從如下幾個(gè)層次入手：首先，積極參與建立公平公正的國(guó)際海洋治理機(jī)制;其次，在區(qū)域?qū)哟渭訌?qiáng)與區(qū)域國(guó)家的海洋合作，與區(qū)域或地方主管機(jī)關(guān)建立伙伴關(guān)系，并應(yīng)廣邀全國(guó)、區(qū)域或地方層級(jí)相關(guān)行政機(jī)關(guān)參與決策，以增進(jìn)政策協(xié)調(diào)；最后，注重與國(guó)際非政府間組織在海洋管理方面的合作。國(guó)際非政府組織雖然并不具有法定權(quán)威性，但在保護(hù)海洋環(huán)境等相關(guān)議題的努力方面，諸如“綠色和平組織”等非政府組織已經(jīng)開始利用包括網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)抗議等正式與非正式方式敦促保護(hù)世界海洋，我國(guó)的海洋管理應(yīng)該加強(qiáng)與這些非政府組織的溝通、合作。

[責(zé)任編輯：李春明]

China’s Marine Management System Reform under the Background of Building Maritime Power Strategy

YU Si-hao

(Jilin University, Changchun 130012, P.R.China)

The strategy of building maritime power put forward in the 18th National Congress of the Communist Party of China (CPC) raises new requirement for the marine management system reform. The management system of China is not reasonable in the horizontal, vertical and diagonal relationship, so it does not meet the requirement of the new strategy. Top agency at the party and government level for deliberation and coordination of marine affairs and for policy setting, coordination and supervision should be founded. At the level of the administrative institution setting, the agency for comprehensive marine administration should be established to integrate all marine affairs agencies and improve their performance; the team for marine law enforcement should also be established to safeguard China’s maritime rights and interests. Moreover, we should also learn from the concept of “Ocean Governance” to promote the innovation and reform of national marine management model from three aspects of holistic governance, participatory governance and multi-level governance.

marine power; marine management system of the government; marine governance

于思浩,吉林大學(xué)行政學(xué)院博士生(長(zhǎng)春 130012)。