趙 瑋

(山東大學(xué)法學(xué)院碩博連讀研究生 濟南 250100)

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通過參與地方行政立法保護弱勢群體自身權(quán)益

趙 瑋

(山東大學(xué)法學(xué)院碩博連讀研究生 濟南 250100)

近年來，伴隨社會結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系的變化，社會弱勢群體*此處社會弱勢群體的概念是廣義的，非僅指傳統(tǒng)上認(rèn)定的老弱病殘或無勞動能力等生理性弱勢群體，有學(xué)者將此概念劃定為一個在社會性資源分配上具有經(jīng)濟利益貧困性、社會權(quán)利匱乏性、生活文化排斥性、承受能力脆弱性的特殊社會群體。參見林龍：《權(quán)利失衡與利益協(xié)調(diào)：城市弱勢群體利益表達現(xiàn)狀與對策》，載香港中文大學(xué)中國研究論文庫，http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=3256.面臨的問題錯綜復(fù)雜。盡管針對社會保障、環(huán)境保護、勞資糾紛等一系列權(quán)益保護事項的行政規(guī)章已有不少，但依然存在立法空洞以及操作性不強等問題。同時，缺乏制度性資源占有的社會弱勢群體，他們長期處于“被安排”、“被代表”中，其正當(dāng)?shù)睦嬖V求難以通過有效的決策參與機制得以伸張。因此，地方政府采取積極措施推進社會弱勢群體參與行政立法過程，會增進弱勢群體利益表達的實效，這對于弱勢群體權(quán)利的保護和實現(xiàn)具有重要意義。一方面，保障社會弱勢群體參與行政立法的權(quán)利，有利于保障多元利益的立法協(xié)調(diào)，實現(xiàn)強勢群體和弱勢群體利益的“共贏”。行政立法往往會涉及強勢群體與弱勢群體間的利益分配關(guān)系，但是，強弱勢群體對公共政策的影響力大相徑庭，處于弱勢的一方常常需要行政機關(guān)給予更多的關(guān)注，以便更加理性地協(xié)調(diào)不同主體間的利益關(guān)系。另一方面，社會弱勢群體參與行政立法，可以起到“除弊興利”的效果。在立法公開的基礎(chǔ)上，通過相應(yīng)機制促成弱勢群體以“決策當(dāng)事人”角色參與立法活動，轉(zhuǎn)變在立法程序中行政權(quán)“一家獨大”的狀況。此外，社會弱勢群體廣泛參與立法，可以有效抑制他們因話語權(quán)缺失而進行的非理性的抵抗行為，增強行政立法的科學(xué)性和可接受性，實現(xiàn)政府根據(jù)地方情況進行創(chuàng)制規(guī)范的初衷。因此，社會各主體平等參與行政立法，可以形成對地方立法的有效規(guī)制，實現(xiàn)對社會弱勢群體各項權(quán)益的實質(zhì)性保護。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前，必須設(shè)計恰當(dāng)?shù)墓妳⑴c立法制度，使得社會弱勢群體有效參與行政立法成為可能。

首先，強化行政立法公開的機制設(shè)置，盡可能讓弱勢群體全面了解立法信息。立法公開是實現(xiàn)行政立法參與的前提。我國《政府信息公開條例》的施行已使大量的政府信息公布于眾，政府透明度得以提升，為公民了解行政活動提供了較大幫助。但從具體規(guī)章創(chuàng)制過程來看，大量的信息披露仍處于遲延狀態(tài)，信息公開的范圍狹窄，行政機關(guān)通過“定密”來規(guī)避公開，選擇性公開現(xiàn)象比比皆是。*王錫鋅：《信息公開的制度實踐及其外部環(huán)境——以政府信息公開的制度環(huán)境為視角的觀察》，《南開學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2011年第2期。政府信息公開面臨的種種問題，導(dǎo)致了行政機關(guān)和弱勢群體之間存在著嚴(yán)重的信息不對稱，弱勢群體難以對與其關(guān)聯(lián)密切的立法事項作出清晰的評估，缺乏“有效公開”的立法參與程序因而使權(quán)利處于“虛化”狀態(tài)。*季燕霞：《博弈的天平》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2011年，第86頁。針對這一狀況，立法須進一步完善信息公開的機制建設(shè)。一是行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)章制定初期，保障公眾群體參與后期活動有充分的準(zhǔn)備時間。如《在環(huán)境問題上獲取信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》中規(guī)定：行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)幫助和指導(dǎo)公民設(shè)法獲取信息，在立法之初就應(yīng)當(dāng)進行必要的信息披露，如公開相關(guān)的規(guī)劃綱要、環(huán)境政策建議方面的分析報告、公眾參與決策的基本方式等。*吳浩：《國外行政立法的公眾參與制度》，北京：中國法制出版社，2008年，第50頁。二是針對規(guī)章立法的事項，應(yīng)盡可能全面地公開公眾須知曉的相關(guān)信息。對此，可參考《美國聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定，將預(yù)制定的規(guī)章草案或其主要內(nèi)容進行公告，制定的時間、地點以及規(guī)章的性質(zhì)，制定規(guī)章的主要依據(jù)，規(guī)章草案的主要內(nèi)容。*王名揚：《美國行政法》，北京，中國法制出版社，1995年，第360頁。三是應(yīng)加強行政機關(guān)和弱勢群體在信息公開方面的良性互動。對此，行政機關(guān)要定期公布立法規(guī)劃，主動和公民溝通信息披露的方式和內(nèi)容，不斷積累經(jīng)驗，逐步實現(xiàn)立法公開的精細(xì)化和規(guī)范化。四是強化立法公開的程序規(guī)制。弱勢群體在立法公開中的意見不能得到反饋，往往是因為缺乏相應(yīng)制度化的監(jiān)督和懲戒措施。對此，楊海坤教授認(rèn)為，應(yīng)在行政程序法中規(guī)定科學(xué)合理的信息公開制度、說明理由制度等，而且要有明確而細(xì)致的規(guī)定，同時必須確定違反程序的救濟措施和法律責(zé)任。通過對立法信息的了解，弱勢群體可以在參與立法時有的放矢，使其利益表達的話語權(quán)和有效性得到增強，弱勢群體參與立法的良好氛圍可得以逐步形成。*王大敏：《行政法制約激勵機制研究》，北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2010年，第238頁。

其次，創(chuàng)設(shè)多元化的公眾參與方式，保障弱勢群體在行政立法過程中的充分參與。一是要實行行政立法動議制度，保障弱勢群體的提案權(quán)。在行政民主理念下，公眾成為推動社會變革的重要動力，不少學(xué)者由此提出“公眾行政立法動議權(quán)”概念與制度建設(shè)，主張通過明確公眾的行政立法動議權(quán)及其相關(guān)事項的實體權(quán)利和程序規(guī)則，以限制行政立法權(quán)的濫用。需要強調(diào)的是，動議機制的設(shè)定要便利公民提案，對于有一定數(shù)量公民聯(lián)合提議的立法事項，行政機關(guān)如若不采納，須要詳細(xì)說明理由。二是在規(guī)章制定程序中為公眾提供多元化的參與方式，根據(jù)立法事項的關(guān)切度確定公眾參與的范圍和程度。行政立法權(quán)具有被濫用的風(fēng)險，一般進行嚴(yán)格程序規(guī)制，但規(guī)制過多也會有損行政目標(biāo)的實現(xiàn)。為協(xié)調(diào)立法程序中保障程序性權(quán)利與提高行政效率之間的價值沖突，行政機關(guān)可按照立法事項的輕重緩急來匹配參與方式。如針對重要且關(guān)切特定群體利益的行政立法事項，應(yīng)適用特別程序，設(shè)置公共座談會和立法聽證會汲取各方意見。針對那些難以參與到立法活動、但與規(guī)章制定有利害關(guān)系的弱勢群體，可采取走訪、調(diào)查、開展區(qū)域性活動以及有針對性地散發(fā)宣傳材料等方式。涉及一般重要的立法事項，可以選擇性地適用“公告—評議”、調(diào)查問卷等參與方式，各方面了解民意信息。當(dāng)然，擇取何種方式開展立法咨詢，還須兼顧民眾的意愿，尤其要關(guān)注參與能力不足的弱勢群體的意愿。在具體的聽證、座談活動中，行政機關(guān)須對參與主體中陳述和表達意見不清晰的利益相關(guān)群體進行主動詢問，征求他們的意見。此外，參與途徑多元化的設(shè)置，還須通過法規(guī)范確定相關(guān)的程序規(guī)范和責(zé)任承擔(dān)事項，保障各項機制運行的實效性，實現(xiàn)不同群體參與的相對平衡。

再次，推動弱勢群體間接參與立法過程，拓寬利益代表團體的參與渠道。公眾參與行政立法，通常是直接參與的方式，分散且貧弱的公民成員往往對行政主體的決策過程影響微弱，唯有通過組織化的方式，他們才可能真正成為利益競爭中的“有效參與者。”*王錫鋅：《利益組織化、公眾參與和個體權(quán)利保障》，《東方法學(xué)》2008年第4期。因此，弱勢群體通過社會組織或代表團體傳達自身的利益訴求就顯得十分重要。然而，我國目前的社會組織在各方面尚不能獨立于政府機構(gòu)，使得這些潛在的利益代表人對于弱勢群體參與社會事務(wù)的作用大打折扣?；诖?，政府應(yīng)繼續(xù)推進社會組織與行政機關(guān)脫鉤，實現(xiàn)“政社分開”，自我管理。如北京市已率先進行了相應(yīng)改革，通過設(shè)立社會建設(shè)的專項資金，以培育和扶持服務(wù)民生的公益組織、行業(yè)組織和社區(qū)組織的發(fā)展。在拓寬利益代表團體參與立法的途徑方面，我國可參考國外的行政立法參與制度。如歐盟通過立法設(shè)定了公共咨詢的基本原則和最低限制。英國在2000年簽署了《咨詢實務(wù)準(zhǔn)則》，其中也明確了必須通過公眾咨詢的立法事項，法案制定之初須明確公共咨詢的內(nèi)容以及目標(biāo)團體的范圍，在利益代表團體間維持適當(dāng)平衡，特別是要從中了解特定公眾群體(如殘障人群及其親屬或少數(shù)民族群體)的意見。*吳浩：《國外行政立法的公眾參與制度》，北京：中國法制出版社，2008年，第134頁。除此之外，我國也可借鑒“公共利益”代理人制度，由企業(yè)、私人律師甚至是政府部門來提供“公共利益”代表，如美國設(shè)置經(jīng)濟機遇辦公室來代表窮人的利益*轉(zhuǎn)引自王錫鋅：《利益組織化、公眾參與和個體權(quán)利保障》，《東方法學(xué)》2008年第4期。，以此實現(xiàn)對弱勢群體利益訴求的伸張。

最后，完善與弱勢群體參與行政立法相關(guān)的制約和激勵機制。弱勢群體參與立法的積極性不強，一方面是由于行政機關(guān)對于公眾參與的漠視，在公開和參與方面設(shè)置層層阻礙；另一方面，弱勢群體受教育程度和經(jīng)濟水平的限制，參與行政立法存在一定困難。對此，行政部門應(yīng)設(shè)定相關(guān)的監(jiān)督和審核程序來保障弱勢群體能真正參與立法活動。如我國《規(guī)章制定程序條例》第二十三條規(guī)定說明了當(dāng)規(guī)章送審稿內(nèi)容直接涉及民眾的重大利益或分歧時，若存在程序瑕疵，可以舉行聽證會。很多地方政府也有相應(yīng)的規(guī)定，如《青島市人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》中明確行政機關(guān)送審稿時，需要提交公眾參與立法的相關(guān)材料。同時，為規(guī)制監(jiān)督形式化，應(yīng)建立健全立法責(zé)任的評估機制，依法嚴(yán)肅追究主管部門、單位負(fù)責(zé)人和相關(guān)人員責(zé)任，將公眾參與狀況納入績效考核之中。此外，行政部門還須創(chuàng)設(shè)相關(guān)的激勵機制提升弱勢群體的參與積極性。一是要轉(zhuǎn)變搭便車心理，增強“權(quán)利”意識。行政部門須加強立法參與活動的宣傳，鼓勵弱勢群體在立法程序中爭取為自己實現(xiàn)、保護自己權(quán)益所依靠的制度和資源支持。二是要設(shè)立參與立法的補償、獎勵機制。在行政立法過程中，行政部門可支付部分困難群體因參與立法而產(chǎn)生的費用，并對提出合理化建議的公民給予一定的獎勵。

黨的十八大報告指出，應(yīng)逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利。在當(dāng)前，弱勢群體處于權(quán)利失衡的境況下，地方行政立法應(yīng)當(dāng)敞開懷抱，積極拓展社會公眾(尤其是社會弱勢群體)參與立法的途徑。通過一系列恰當(dāng)?shù)臋C制設(shè)計，保障公民參與行政立法的平等性和有效性，以促進弱勢群體自身權(quán)益的保護和實現(xiàn)。