崔卓蘭， 丁偉峰

(1.華南師范大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510006；2.吉林大學(xué) 法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012)

行政審批是行政權(quán)運(yùn)用最集中的領(lǐng)域之一，行政審批權(quán)運(yùn)行質(zhì)量直接影響著行政主體與相對(duì)人之間的關(guān)系，更關(guān)系到行政法治能否實(shí)現(xiàn)。由于行政審批權(quán)的重要地位，規(guī)范行政審批權(quán)就成為我國(guó)行政體制改革的重要內(nèi)容。我國(guó)從2001-2013年共七次取消、下放和調(diào)整了2 630項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，為規(guī)范行政審批權(quán)奠定了基礎(chǔ)。[注]參見(jiàn)李成剛：《自我限權(quán)：行政審批制度改革尚待攻堅(jiān)》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》,2013-06-03。行政審批權(quán)不斷被取消、下放和調(diào)整，如何規(guī)范行政審批權(quán)成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。一項(xiàng)有關(guān)行政審批的社會(huì)調(diào)查顯示：對(duì)6 756人進(jìn)行調(diào)查，83.2%的受訪者表示當(dāng)前行政審批手續(xù)過(guò)于繁瑣；59.1%的人認(rèn)為政府管理部門(mén)服務(wù)意識(shí)差；甚至有57.8%的人認(rèn)為審批部門(mén)通過(guò)行政審批撈取好處。[注]參見(jiàn)田方：《給行政審批權(quán)套上“籠頭”》，載《人民日?qǐng)?bào)》,2013-06-05。雖然該調(diào)查結(jié)果并不能完全代表行政審批權(quán)的運(yùn)行現(xiàn)狀，但至少表明我國(guó)行政審批權(quán)運(yùn)行質(zhì)量還有較大提升空間。本文從行政審批權(quán)自我防控視角，就如何預(yù)防和排除行政審批權(quán)失范風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行探討。

一、行政審批權(quán)失范風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)及原因

一般來(lái)講，風(fēng)險(xiǎn)是指“在確定時(shí)段或因特定挑戰(zhàn)出現(xiàn)特定不利后果的概然性?！盵注][美]史蒂芬·布雷耶：《打破惡性循環(huán)：政府如何有效規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)》，第4頁(yè)，宋華琳譯，法律出版社2009年版。行政審批權(quán)失范風(fēng)險(xiǎn)，是指行政審批權(quán)偏離其原初公共屬性和法治軌道，而成為行政主體及行政人員謀取不正當(dāng)利益之工具的可能性。之所以用“風(fēng)險(xiǎn)”一詞來(lái)強(qiáng)調(diào)行政審批權(quán)被濫用的程度，主要是為了揭示行政審批權(quán)因運(yùn)行環(huán)境復(fù)雜而呈現(xiàn)出越來(lái)越明顯的不確定性。而不確定性與主觀條件密切相連，受信息、認(rèn)知等因素影響，“不確定性是指缺乏有關(guān)過(guò)去、現(xiàn)在、將來(lái)或假設(shè)事件的信息”[注][美]安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，第80頁(yè)，郭小聰?shù)茸g，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版。。這也表明，伴隨著政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、民主法治意識(shí)的不斷覺(jué)醒，人民賦予行政審批權(quán)越來(lái)越多的期望，行政審批權(quán)失范風(fēng)險(xiǎn)也隨之增高。

(一)行政審批權(quán)的自我授權(quán)

我國(guó)行政審批權(quán)產(chǎn)生及存在的法律依據(jù)比較寬泛，主要包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及行政規(guī)范性文件等。由國(guó)務(wù)院關(guān)于行政審批的相關(guān)文件可知，原有大部分行政審批事項(xiàng)都是依據(jù)行政法規(guī)、規(guī)章及行政規(guī)范性文件來(lái)設(shè)立。[注]參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消第一批行政審批項(xiàng)目的決定》(2002)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消第二批行政審批項(xiàng)目和改變一批行政審批項(xiàng)目管理方式的決定》(2003)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》(2004)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于第四批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》(2007)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于第五批取消和下放管理層級(jí)行政審批項(xiàng)目的決定》(2010)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》(2012)、《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》(2013)。從《行政許可法》有關(guān)行政許可設(shè)定權(quán)的內(nèi)容來(lái)看，行政許可產(chǎn)生并存在的法律依據(jù)仍然包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、省級(jí)政府規(guī)章以及國(guó)務(wù)院的規(guī)范性文件等。[注]參見(jiàn)《行政許可法》第十四條、第十五條、第十七條。其中，相當(dāng)數(shù)量的行政許可是通過(guò)行政主體自我立法的途徑得以產(chǎn)生和存在，即行政主體可以根據(jù)行政管理的需要而通過(guò)自我授權(quán)的方式設(shè)立行政審批。

行政主體通過(guò)自我授權(quán)方式設(shè)立行政審批,在提高行政效率、有效實(shí)施法律規(guī)范的同時(shí)，難免引發(fā)人們的擔(dān)憂：行政主體及行政人員會(huì)不會(huì)出于部門(mén)利益或者私人利益考慮而通過(guò)自我授權(quán)方式隨意設(shè)置行政審批？因?yàn)樾姓黧w及行政人員并非在任何時(shí)候都能完全居于“中立”立場(chǎng)，以公共利益為唯一判斷標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)施行政審批，可能受部門(mén)利益或者私人利益驅(qū)動(dòng)而產(chǎn)生濫用行政審批權(quán)的沖動(dòng)。比如，《行政許可法》規(guī)定省級(jí)政府規(guī)章及國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件可以設(shè)定臨時(shí)性行政許可，行政主體出于自身利益考慮,可能會(huì)既不請(qǐng)求相應(yīng)機(jī)關(guān)制定正式的行政許可，又不取消臨時(shí)性行政許可，而是變相繼續(xù)實(shí)施該行政許可。行政審批權(quán)的自我授權(quán)成為行政審批權(quán)濫用、腐敗的重要原因，“一些管制部門(mén)在起草法律、制定法規(guī)和規(guī)章時(shí)，在某種不能言說(shuō)的利益驅(qū)動(dòng)下，對(duì)管制作盡可能有利于自己的規(guī)定，把一些體現(xiàn)自己意愿、有利于部門(mén)利益最大化的做法法律化，把部門(mén)的意志變成共同體的意志，以共同體的公共權(quán)威濟(jì)部門(mén)一己之私”[注]徐邦友：《自負(fù)的制度：政府管制的政治學(xué)研究》，第20頁(yè)，學(xué)林出版社2008年版。。

(二)行政審批權(quán)的裁量空間寬泛

行政裁量作為行政權(quán)的特性之一，其存在的正當(dāng)性無(wú)需多說(shuō)，在探討行政審批權(quán)時(shí)似乎不應(yīng)再拿來(lái)單獨(dú)闡述。但是，行政審批權(quán)與行政裁量有著非同尋常的關(guān)系，這里引入“機(jī)構(gòu)情境”概念來(lái)分析行政審批權(quán)為什么會(huì)具有更為寬泛的裁量空間。所謂“機(jī)構(gòu)情境”是由伊麗莎白·費(fèi)雪提出來(lái)的，其本意強(qiáng)調(diào),判斷技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)究竟是采取科學(xué)進(jìn)路更好，還是采取民主進(jìn)路更好，并不是具有非此即彼的確定性，而是應(yīng)該結(jié)合機(jī)構(gòu)情境進(jìn)行判斷。即對(duì)特定機(jī)構(gòu)的期待決定了該機(jī)構(gòu)行政行為的正當(dāng)性程度，這與風(fēng)險(xiǎn)的主觀性是相呼應(yīng)的。[注][英]伊麗莎白·費(fèi)雪：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政憲政主義》，第21-22頁(yè)，沈巋譯，法律出版社2012年版。隨著政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，尤其是新財(cái)產(chǎn)權(quán)利的興起，行政審批權(quán)被賦予越來(lái)越大的期待。為了提高行政審批權(quán)運(yùn)行質(zhì)量并有效回應(yīng)民眾的期待，行政主體及行政人員需要適當(dāng)?shù)牟昧靠臻g。一是行政審批不是宏觀調(diào)控而是對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的微觀干預(yù)，其所要處理的問(wèn)題較為紛繁復(fù)雜，行政主體及行政人員必須要面對(duì)極為具體而專(zhuān)業(yè)的事實(shí)情形。為了能夠確保行政主體及行政人員能夠結(jié)合客觀事實(shí)運(yùn)用行政審批權(quán)，需要賦予其適當(dāng)裁量空間，進(jìn)而作出專(zhuān)業(yè)性判斷。二是行政審批權(quán)更應(yīng)該考慮其運(yùn)行的政策性需要。行政審批權(quán)作為國(guó)家干預(yù)市場(chǎng)和社會(huì)的重要工具，總是和一定時(shí)期的國(guó)家政策密切相關(guān)。為了給國(guó)家政策作用于行政審批權(quán)留有空間，裁量空間也是不可避免的。“為協(xié)調(diào)法治與政治二者之間的關(guān)系，使之不發(fā)生沖突，立法者制定法律時(shí)自然要給行政留下一定裁量空間，使執(zhí)法者在執(zhí)法時(shí)能適當(dāng)融入政策的考量?！盵注]姜明安：《論行政裁量權(quán)及其法律規(guī)制》，載《湖南社會(huì)科學(xué)》2009第5期。

行政審批權(quán)能夠高質(zhì)量運(yùn)行，離不開(kāi)一定程度的裁量空間，但行政審批權(quán)存在裁量空間并不意味著行政審批權(quán)就能夠有效地運(yùn)行。也就是說(shuō)，制定法授予行政主體寬泛的裁量空間，是行政審批權(quán)能夠有效運(yùn)行的一個(gè)必要條件而非充分條件。因?yàn)樾姓徟鷻?quán)始終面臨兩難選擇：一方面,行政主體及行政人員在行政審批過(guò)程中需要專(zhuān)業(yè)化判斷才能實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義，應(yīng)當(dāng)被授予裁量空間；另一方面，裁量空間又會(huì)增大行政審批權(quán)被濫用的可能性，與賦予裁量空間之原初目的背道而馳。尤其是缺少有效控制機(jī)制的情形下，寬泛的裁量空間更可能演變?yōu)樾姓黧w及行政人員謀取部門(mén)利益或者私人利益的工具，進(jìn)而扭曲行政審批權(quán)的公共屬性并使之處于失范狀態(tài)。

(三)行政審批權(quán)的權(quán)責(zé)不一致性

根據(jù)權(quán)責(zé)一致性原則，行政審批權(quán)應(yīng)是權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一體，行政主體享有相應(yīng)行政審批權(quán)力就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，“權(quán)力的授予必然伴隨著責(zé)任的規(guī)定，政府在獲得人民直接或間接授權(quán)的同時(shí)，也就承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任”[注]金太軍、袁建軍：《行政自律：政府能力建設(shè)的倫理關(guān)懷》，載《哲學(xué)研究》2009年第9期。有的學(xué)者從行政職責(zé)角度闡述行政職權(quán)與行政職責(zé)的關(guān)系：一是,行政職權(quán)與行政職責(zé)等同，只是從不同角度所進(jìn)行的概念界定；二是,行政職責(zé)是行政職權(quán)的內(nèi)在要求，只要行政主體享有行政職權(quán)就必須履行行政職責(zé)。參見(jiàn)高家偉：《論行政職權(quán)》,載《行政法學(xué)研究》1996年第3期。。行政審批權(quán)內(nèi)含責(zé)任性要求，而責(zé)任是約束行政審批權(quán)的重要方式并能夠增強(qiáng)其正當(dāng)性。行政審批權(quán)的權(quán)責(zé)一致性原則有利于發(fā)揮責(zé)任對(duì)權(quán)力的制約作用，推進(jìn)行政法治發(fā)展。“如果一個(gè)國(guó)家行政機(jī)構(gòu)體系中的權(quán)責(zé)關(guān)系達(dá)到了最大程度的對(duì)等，就可以說(shuō)這個(gè)國(guó)家的行政法治水平就是比較高的。反之，若一個(gè)國(guó)家行政機(jī)構(gòu)體系中權(quán)責(zé)失衡，權(quán)責(zé)嚴(yán)重不對(duì)等就可以說(shuō)該國(guó)行政法治水平還有待提高?！盵注]關(guān)保英：《權(quán)責(zé)對(duì)等的行政法控制研究》，載《政治與法律》2002年第1期。

行政審批權(quán)存在失范風(fēng)險(xiǎn)的重要原因是權(quán)力擴(kuò)大，但責(zé)任機(jī)制卻沒(méi)有跟上，行政主體享有行政審批權(quán)的同時(shí)，責(zé)任卻處于缺失狀態(tài)。目前,我國(guó)行政審批權(quán)存在權(quán)責(zé)不一致問(wèn)題：一是,行政審批權(quán)明確而責(zé)任缺失。權(quán)責(zé)一致原則要求行政審批權(quán)的權(quán)力和責(zé)任都一樣清楚、明確，并且所享有權(quán)力與應(yīng)承擔(dān)責(zé)任相一致。享有較大行政審批權(quán)而承擔(dān)較小責(zé)任，或者享有較小權(quán)力卻承擔(dān)較大責(zé)任都不符合權(quán)責(zé)一致原則。很多行政法律規(guī)范大量采用“不確定法律概念”、“裁量空間”等方式授予寬泛行政審批權(quán)，但對(duì)行政審批權(quán)的責(zé)任則規(guī)定甚少，或者是沒(méi)有規(guī)定。如《甘肅省生產(chǎn)加工食品小作坊加工許可管理暫行辦法(2011)》，對(duì)于相對(duì)人義務(wù)規(guī)定詳細(xì)，對(duì)行政主體及行政人員責(zé)任規(guī)定較少。二是,行政主體層級(jí)之間權(quán)責(zé)不一致。行政審批權(quán)運(yùn)行過(guò)程中，上級(jí)行政主體為了自身利益不愿“下放”行政審批權(quán)，甚至是表面上“下放”行政審批權(quán)，而下級(jí)行政主體進(jìn)行審批時(shí)仍然需要向上級(jí)請(qǐng)示，由此演變?yōu)樾姓黧w內(nèi)部之間關(guān)系，進(jìn)而規(guī)避《行政許可法》約束。下級(jí)行政主體在行政審批方面沒(méi)有決定權(quán)的同時(shí)，還不得不承擔(dān)相應(yīng)的行政審批責(zé)任，造成上下級(jí)行政主體之間的權(quán)力與責(zé)任不一致。三是,行政主體監(jiān)管責(zé)任缺位。從行政主體對(duì)相對(duì)人所從事行政審批的活動(dòng)負(fù)有監(jiān)管責(zé)任看，“重審批輕監(jiān)管”、“重權(quán)力輕責(zé)任”已然成為描述行政主體沒(méi)有善用行政審批權(quán)的代名詞，即行政主體只注重對(duì)相關(guān)事項(xiàng)的行政審批，而對(duì)行政審批后相對(duì)人行為缺少相應(yīng)監(jiān)管。行政審批事項(xiàng)獲得審批后，相對(duì)人是否遵守行政審批方面的相關(guān)法律規(guī)范，行政主體仍然有責(zé)任對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)督，是行政審批權(quán)力與責(zé)任的延續(xù)。如《中華人民共和國(guó)食品安全法》第六十條第二款：“縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)食品進(jìn)行定期或者不定期的抽樣檢驗(yàn)。進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)購(gòu)買(mǎi)抽取的樣品，不收取檢驗(yàn)費(fèi)和其他任何費(fèi)用”。

(四)行政審批權(quán)的“越位”、“缺位”及“錯(cuò)位”

維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益、促進(jìn)全社會(huì)福祉是行政審批權(quán)存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)，行政審批權(quán)是否應(yīng)當(dāng)存在以及在哪些領(lǐng)域存在，都應(yīng)以“公共利益”和“社會(huì)福祉”作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。行政審批權(quán)的“越位”、“缺位”及“錯(cuò)位”都表明行政審批權(quán)沒(méi)有準(zhǔn)確定位自身角色，沒(méi)有按照公共利益和社會(huì)福祉來(lái)評(píng)判其作用領(lǐng)域。行政審批權(quán)的“越位”、“缺位”及“錯(cuò)位”為行政審批權(quán)被濫用提供了可乘之機(jī)，增大了行政審批權(quán)失范風(fēng)險(xiǎn)，削弱了其正當(dāng)性基礎(chǔ)。

行政審批權(quán)之所以存在“越位”、“缺位”及“錯(cuò)位”現(xiàn)象，既有歷史因素，也有現(xiàn)實(shí)利益驅(qū)動(dòng)。一是,行政審批權(quán)帶有指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的深刻烙印。一般來(lái)講，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟的國(guó)家應(yīng)該是先有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后有行政審批，行政審批是調(diào)整市場(chǎng)失靈的最后手段。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，行政審批先于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而存在，其存在的意義是為了執(zhí)行國(guó)家計(jì)劃，而且打上了指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的深刻烙印。所以，行政審批權(quán)的作用領(lǐng)域要寬于成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家。二是,行政審批權(quán)定位錯(cuò)誤受到行政主體及行政人員的私利驅(qū)動(dòng)?！靶姓徟钦渲觅Y源，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的一種方式和手段?！盵注]廖揚(yáng)麗：《政府的自我革命：中國(guó)行政審批制度改革研究》，第2頁(yè)，法律出版社2006年版。行政主體及行政人員可能受到部門(mén)利益和私人利益刺激，引起濫用行政審批權(quán)謀取私利的沖動(dòng)。因此，行政主體及行政人員熱衷于干預(yù)有利可圖的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而對(duì)于服務(wù)性較強(qiáng)的社會(huì)領(lǐng)域則缺乏動(dòng)力。三是,行政審批路徑依賴導(dǎo)致行政審批權(quán)作用領(lǐng)域錯(cuò)亂。為了克服市場(chǎng)失靈、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義而設(shè)立行政審批，而行政審批并非是解決市場(chǎng)失靈的完美手段，行政審批權(quán)可能因?yàn)樾姓黧w及行政人員濫用而失敗,進(jìn)而導(dǎo)致市場(chǎng)失靈進(jìn)一步擴(kuò)大，然后設(shè)立更多行政審批，就會(huì)形成所謂“行政審批路徑依賴”，并且會(huì)不斷進(jìn)行自我強(qiáng)化。此外，行政主體及行政人員更熱衷于熟悉的事務(wù)領(lǐng)域也是導(dǎo)致行政審批權(quán)“越位”、“缺位”及“錯(cuò)位”等的原因。

二、行政審批權(quán)自我防控的比較優(yōu)勢(shì)

行政審批權(quán)失范風(fēng)險(xiǎn)昭示了行政審批權(quán)被濫用的可能性，任由行政審批權(quán)失范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，或者消極地采取事后懲戒的方式都不是最佳解決途徑?？紤]到行政審批權(quán)被濫用所造成的危害具有不可逆轉(zhuǎn)、影響嚴(yán)重、涉及面廣等特點(diǎn)，最佳解決途徑是盡可能降低行政審批權(quán)失范風(fēng)險(xiǎn)，即通過(guò)有效的預(yù)防性措施來(lái)避免行政審批權(quán)被濫用。這里強(qiáng)調(diào)預(yù)防性，不是消極限制行政審批權(quán)運(yùn)用，而是基于行政主體自身建設(shè)來(lái)探討如何防范行政審批權(quán)失范風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而提高行政審批權(quán)的運(yùn)行質(zhì)量。

對(duì)于行政審批權(quán)失范風(fēng)險(xiǎn)的防范，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及社會(huì)力量對(duì)行政審批權(quán)進(jìn)行控制必不可少，但行政審批權(quán)自我防控的作用更明顯、更具有必要性和可行性。就立法機(jī)關(guān)而言，立法機(jī)關(guān)可以通過(guò)制定法律對(duì)行政審批權(quán)失范風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范，但立法機(jī)關(guān)不能事無(wú)巨細(xì)都通過(guò)立法予以規(guī)定，那樣會(huì)限制行政機(jī)關(guān)的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，并且容易導(dǎo)致“規(guī)則之癌”。就司法機(jī)關(guān)而言，司法機(jī)關(guān)奉行“被動(dòng)主義”的事后審查方式，對(duì)行政審批權(quán)失范風(fēng)險(xiǎn)具有“震懾”作用。但是，司法機(jī)關(guān)事后審查方式對(duì)于寬泛的行政審批權(quán)而言，“亡羊補(bǔ)牢”式的救濟(jì)途徑及其“震懾”作用，只能是“杯水車(chē)薪”，難以有效防范行政審批權(quán)失范風(fēng)險(xiǎn)。就社會(huì)力量而言，社會(huì)力量對(duì)于行政審批權(quán)的監(jiān)督廣泛，但很大程度上依靠政府信息公開(kāi)程度、參與程度等，并且社會(huì)力量監(jiān)督缺少相應(yīng)權(quán)威性。與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及社會(huì)力量等比較而言，行政審批權(quán)自我防控具有明顯優(yōu)勢(shì):通過(guò)從行政審批權(quán)內(nèi)部的深入分析，力爭(zhēng)從源頭上降低行政審批權(quán)被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。然而，“當(dāng)前，對(duì)行政權(quán)濫用的控制主要著眼于事后的處理，而對(duì)于懲防并舉、注重預(yù)防的事先預(yù)測(cè)和防范機(jī)制卻沒(méi)有受到應(yīng)有的重視”[注]崔卓蘭、杜一平：《行政權(quán)濫用的預(yù)測(cè)與防范》，載《法學(xué)雜志》2012年第1期。。因此，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到行政主體在預(yù)防行政審批權(quán)失范風(fēng)險(xiǎn)中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更加積極的作用，而不能“因噎廢食”地對(duì)行政審批權(quán)采取限制措施。行政審批權(quán)自我防控表現(xiàn)出了一定的比較優(yōu)勢(shì)。

(一)有利于發(fā)掘行政審批權(quán)“善”的面向

防止行政審批權(quán)被濫用，并不意味著片面強(qiáng)調(diào)立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及社會(huì)力量的監(jiān)督制約作用，而對(duì)行政權(quán)采取一味打壓和限制。不應(yīng)將行政權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)及社會(huì)權(quán)利相對(duì)立，而是要充分發(fā)掘行政權(quán)在進(jìn)行自我防范方面所具有的積極面向，探尋公共利益與部門(mén)利益、私人利益的一致性。行政審批權(quán)作為行政權(quán)的具體形態(tài)之一，存在“善”與“惡”雙重面向：行政審批權(quán)植根于人性惡、制度缺失等土壤中，就會(huì)激活潛在的為惡之可能；行政審批權(quán)植根于人性善、制度健全等土壤中，就會(huì)激活潛在的為善之可能。行政審批權(quán)究竟是為善還是為惡，并不能僅就行政審批權(quán)本身進(jìn)行籠統(tǒng)判斷，而需要結(jié)合行政審批權(quán)的運(yùn)行環(huán)境進(jìn)行綜合判斷。正如金太軍等人認(rèn)為:“由于政府組織及政府官員有著追求自身利益最大化的自利傾向，它并不必然地有著天使般的善行，故而政府能力建設(shè)及向有效性轉(zhuǎn)化的問(wèn)題，關(guān)鍵的一點(diǎn)在于政府自身的管理與控制，即政府的自覺(jué)自律?！盵注]金太軍、袁建軍：《行政自律：政府能力建設(shè)的倫理關(guān)懷》。行政審批權(quán)自我防控就是在對(duì)權(quán)力屬性、人性假設(shè)、制度保證等各要素進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，發(fā)掘行政審批權(quán)“善”的面向，促進(jìn)行政審批權(quán)在法治軌道上運(yùn)行。

(二)有利于深入監(jiān)控行政審批權(quán)

行政審批權(quán)因?yàn)閷?zhuān)業(yè)性需要而享有較大裁量空間，包括行政立法和行政執(zhí)法等方面，并且裁量空間得到了立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的尊重。也因?yàn)檫@種專(zhuān)業(yè)性導(dǎo)致行政審批權(quán)可能會(huì)逃逸于立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督而成為“無(wú)冕之王”。行政審批權(quán)自我防控則是利用行政主體及行政人員的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)行政主體及行政人員之間利益多元化和行政審批權(quán)功能分離等方式，形成行政審批權(quán)之間、不同主體之間的相互監(jiān)督和制約。行政審批權(quán)自我防控有利于彌補(bǔ)由于專(zhuān)業(yè)性特點(diǎn)而帶來(lái)的外部控制“魯鈍”問(wèn)題，完善行政審批權(quán)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，行政審批權(quán)自我防控有利于建立科學(xué)的行政評(píng)價(jià)制度?！傲⒎ㄊ跈?quán)中的模棱兩可使得我們很難確定行政機(jī)關(guān)能夠在何種程度上成功實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。”[注][英]卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯：《法律與行政》，第587頁(yè)，楊偉東、李凌波等譯，商務(wù)印書(shū)館2004年版。如果行政主體能夠主動(dòng)開(kāi)展行政評(píng)價(jià)活動(dòng)，將會(huì)更加專(zhuān)業(yè)而深入，對(duì)于行政審批權(quán)運(yùn)行質(zhì)量的評(píng)價(jià)也會(huì)更準(zhǔn)確。

(三)有利于提高行政效率

行政審批權(quán)是國(guó)家管理市場(chǎng)、社會(huì)所必不可少的工具，行政審批權(quán)運(yùn)行質(zhì)量關(guān)乎國(guó)家治理能力、法治行政建設(shè)，甚至影響國(guó)家正當(dāng)性基礎(chǔ)。行政審批權(quán)運(yùn)行質(zhì)量可以通過(guò)行政效率得以體現(xiàn)。行政效率作為衡量行政審批權(quán)運(yùn)行質(zhì)量的重要指標(biāo)，狹義上講就是行政行為的產(chǎn)出與投入之間的比例關(guān)系。[注]關(guān)于“行政效率”一詞的爭(zhēng)議越來(lái)越大，甚至有人認(rèn)為應(yīng)該用“行政效能”取代“行政效率”。參見(jiàn)馬慶春：《為何用“行政效能”取代“行政效率”——兼論行政效能建設(shè)的內(nèi)容和意義》，載《中國(guó)行政管理》2003年第4期。一般情況下，行政審批權(quán)運(yùn)行質(zhì)量與行政效率成正比關(guān)系，行政審批權(quán)運(yùn)行質(zhì)量高，行政效率就會(huì)高?！靶姓实母叩团c行政權(quán)力的運(yùn)行情況有著密不可分的關(guān)系，行政權(quán)力是行政效率的驅(qū)動(dòng)力，行政效率是行政權(quán)力運(yùn)行的外在表現(xiàn)?！盵注]郭小聰：《試論行政監(jiān)督對(duì)行政效率的制約機(jī)制》，載《中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》1995年第4期。行政審批權(quán)自我防控通過(guò)對(duì)行政審批權(quán)被濫用之可能節(jié)點(diǎn)進(jìn)行事前預(yù)防，保證濫用行政審批權(quán)的沖動(dòng)在第一時(shí)間得到遏止，進(jìn)而行政審批權(quán)運(yùn)行質(zhì)量和行政效率得以提高。相反，如果行政主體利用行政審批權(quán)謀取一己之私利，就意味著增加了代理成本，進(jìn)而損害行政效率。[注]所謂代理成本，是指“當(dāng)公職人員為了他們自己的利益或某個(gè)集團(tuán)的利益而非為了其政治委托人的利益而行使裁量時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生代理成本”。參見(jiàn)彼得·凱恩：《作為管制的行政法》，見(jiàn)《行政法的新視野》，第77-106頁(yè)，商務(wù)印書(shū)館2011年版。

(四)有利于承接外部控制

行政審批權(quán)自我防控與外部控制并不是兩個(gè)可以截然分開(kāi)、相互獨(dú)立的控權(quán)機(jī)制，更不是外部控制的替代物。一方面，行政審批權(quán)自我防控可看成是外在環(huán)境的函數(shù)，受到外部控制的不斷施壓而得以強(qiáng)化；另一方面，行政審批權(quán)自我防控能夠承接外部控制，使外部控制功能得到有效發(fā)揮。預(yù)防行政審批權(quán)失范風(fēng)險(xiǎn)不僅需要行政審批權(quán)自我防控發(fā)揮作用，并且外部控制能否有效發(fā)揮作用，很大程度上也受到行政審批權(quán)自我防控的影響?！盁o(wú)論行政機(jī)關(guān)能否影響議會(huì)和法院的控制形式和發(fā)展，我們都無(wú)法否認(rèn)，議會(huì)和法院的控制能否生效，毫無(wú)疑問(wèn)地需依靠行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)制?！盵注][英]特倫斯·丹提斯、阿蘭·佩茲：《憲制中的行政機(jī)關(guān)——結(jié)構(gòu)、自治與內(nèi)部控制》，第383頁(yè)，劉剛、江菁等譯，高等教育出版社2006年版；參見(jiàn)楊偉東：《行政權(quán)力分配與行政自我監(jiān)督的完善》，載《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》，2011-02-11。因此，行政審批權(quán)自我防控對(duì)于外部控制的承接功能顯得尤為重要，并且非常契合我國(guó)當(dāng)前行政法治建設(shè)的實(shí)際情形，“尤其在中國(guó)國(guó)情之下，移植于域外的外部行政法控制權(quán)力模式本身就存在諸多缺陷，自發(fā)生成的內(nèi)部行政法更能增進(jìn)控制權(quán)力的實(shí)效”[注]崔卓蘭、于立深：《行政自制與中國(guó)行政法治發(fā)展》，載《法學(xué)研究》2010年第1期。。

三、行政審批權(quán)自我防控的路徑

把行政審批權(quán)關(guān)進(jìn)籠子里當(dāng)然離不開(kāi)立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及社會(huì)力量的推動(dòng)，需要立法機(jī)關(guān)通過(guò)制定法的剛性約束來(lái)限制行政審批權(quán)界限，更需要司法機(jī)關(guān)通過(guò)司法審查來(lái)確保行政審批權(quán)得到合法運(yùn)用。我國(guó)行政法治發(fā)展現(xiàn)狀表明，不僅需要立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的作用，還需要從行政審批權(quán)自身入手，探尋控制行政審批權(quán)的新路徑，即行政審批權(quán)自我防控。通過(guò)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行合理設(shè)置引導(dǎo)其主動(dòng)配合而走進(jìn)籠子，當(dāng)然，行政主體及行政人員擺脫利益誘惑將會(huì)是一個(gè)痛苦的過(guò)程，“行政審批制度改革是一場(chǎng)自我革命，涉及部門(mén)權(quán)力和利益關(guān)系的調(diào)整，政策性強(qiáng)、涉及面廣、難度很大”[注]施紹祥：《如何認(rèn)識(shí)行政審批制度改革》，載《中國(guó)行政管理》2001年第11期。。行政審批權(quán)自我防控以預(yù)防為主，通過(guò)對(duì)行政審批權(quán)運(yùn)用范圍、權(quán)力結(jié)構(gòu)、層級(jí)監(jiān)督、行政人員職業(yè)道德等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行防范，進(jìn)而將行政審批權(quán)被濫用的風(fēng)險(xiǎn)降至最低。

(一)明確行政審批權(quán)的界限

預(yù)防行政審批權(quán)失范風(fēng)險(xiǎn)，首先應(yīng)當(dāng)明確行政審批權(quán)作用的范圍，即行政主體運(yùn)用行政審批權(quán)之前，一定要先明確自己是否對(duì)該行政審批事項(xiàng)享有相應(yīng)權(quán)限。目前，關(guān)于行政審批事項(xiàng)的界定模糊不清，行政許可、非行政許可、審批備案等都被視為行政審批事項(xiàng)；事前需要行政審批事項(xiàng)與事后備案事項(xiàng)劃分不清，許多原本屬于事后備案的事項(xiàng)卻變成事前審批事項(xiàng)；行政審批事項(xiàng)過(guò)多集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而非社會(huì)領(lǐng)域。因此，借助行政審批事項(xiàng)審查機(jī)制，明確行政審批事項(xiàng)界限具有重要意義。這里所謂的“行政審批事項(xiàng)審查機(jī)制”，主要是指行政審批事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)通過(guò)中立評(píng)估機(jī)構(gòu)完成評(píng)估、制定行政審批事項(xiàng)清單、向社會(huì)公示等環(huán)節(jié)。通過(guò)行政審批事項(xiàng)審查機(jī)制，真正把政府工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上來(lái)。

一是評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)估。行政審批事項(xiàng)審查過(guò)程中，行政審批事項(xiàng)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)見(jiàn)仁見(jiàn)智的問(wèn)題。從根本上講，行政審批事項(xiàng)是否有必要存在的標(biāo)準(zhǔn)就是公共利益和社會(huì)福祉。但過(guò)于抽象的標(biāo)準(zhǔn)終將難以適用，尤其是在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)仍然處于不斷發(fā)展完善的現(xiàn)階段，社會(huì)組織還有待完善的情況下,行政審批事項(xiàng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該符合我國(guó)實(shí)際情況，行政主體既不能借口市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不完善、社會(huì)組織發(fā)展不成熟而拒絕取消和下放行政審批事項(xiàng)，也不能“畢其功于一役”取消、下放所有行政審批事項(xiàng)，不考慮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況。有學(xué)者提出行政審批項(xiàng)目清理的三個(gè)層次標(biāo)準(zhǔn)：現(xiàn)行的法律規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)；公共利益標(biāo)準(zhǔn)；構(gòu)建服務(wù)型政府目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)。[注]參見(jiàn)張康之：《行政審批制度改革：政府從管制走向服務(wù)》，載《理論與改革》2003年第6期?？傊?，行政審批權(quán)必須有充分的理由或重要的公共目的，方能對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)進(jìn)行干預(yù)。[注]參見(jiàn)《行政許可法》第十二條、第十三條、第十四條。

二是行政審批事項(xiàng)目錄管理制度。通過(guò)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估的行政審批事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)以“目錄”的形式列出，行政主體及行政人員應(yīng)當(dāng)按照目錄內(nèi)容進(jìn)行行政審批，以防止某些已經(jīng)取消或者下放的行政審批事項(xiàng)“反彈”。如，馬鞍山市政府推行行政審批事項(xiàng)目錄管制，其目標(biāo)是限制行政主體權(quán)限，沒(méi)有列入“目錄”的行政審批事項(xiàng)，行政主體就沒(méi)有權(quán)限進(jìn)行審批。[注]參見(jiàn)劉力、李陳續(xù)：《目錄管制、集中辦理、優(yōu)化流程——馬鞍山行政審批制度改革帶來(lái)高效能》，載《光明日?qǐng)?bào)》，2007-07-14；另見(jiàn)章寧旦：《廣東審批項(xiàng)目半年內(nèi)有望完成目錄管理》，載《法制日?qǐng)?bào)》，2012-12-04。

三是將確定的行政審批事項(xiàng)向社會(huì)公示。通過(guò)評(píng)估機(jī)構(gòu)檢查所確定的行政審批事項(xiàng)制定“目錄”，應(yīng)該按照程序公示于社會(huì)，接受社會(huì)監(jiān)督。并且,行政主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)社會(huì)對(duì)行政審批事項(xiàng)目錄的反饋，對(duì)于合理的意見(jiàn)和建議應(yīng)該及時(shí)作出回應(yīng)，并向社會(huì)說(shuō)明理由。

(二)優(yōu)化行政審批權(quán)的結(jié)構(gòu)

十八大報(bào)告指出：要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。行政權(quán)三分制的本質(zhì)就是當(dāng)一個(gè)職能機(jī)構(gòu)行使相應(yīng)職權(quán)時(shí)，受到與之對(duì)立的另一職能機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。沃爾夫等人或許一語(yǔ)道破了分權(quán)制衡的本質(zhì):“憲法的分權(quán)要求不能適用于行政內(nèi)部，但這并不妨礙將作為這種要求根據(jù)的不同職能之間的相互制約思想適用于行政內(nèi)部?！盵注][德]沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》,第三卷，第55頁(yè)，高家偉譯，商務(wù)印書(shū)館2007年版。行政審批權(quán)采用三分制有利于防止行政主體演變?yōu)榧瘺Q策者、執(zhí)行者與監(jiān)督者于一身的“利維坦”；有利于強(qiáng)化不同功能的權(quán)力之間形成相互制約關(guān)系；有利于行政審批的權(quán)責(zé)一致性。行政分權(quán)與集權(quán)不是相互排斥和相互抵消，而是可以相互兼容、互相促進(jìn)的。行政審批權(quán)三分制并不能認(rèn)為必然導(dǎo)致行政效率下降，各職能機(jī)構(gòu)之間能夠相互協(xié)調(diào)、相互配合，減少摩擦和沖突，就能夠在分權(quán)的同時(shí)提高行政審批權(quán)運(yùn)行質(zhì)量。[注]參見(jiàn)劉起軍：《健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系》，載《光明日?qǐng)?bào)》，2013-08-05。行政審批權(quán)三分制中，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)相分離只是手段，其目的是通過(guò)分權(quán)為不同的職能機(jī)構(gòu)樹(shù)立“對(duì)手”，進(jìn)而有效防止行政審批權(quán)由于過(guò)度集中而導(dǎo)致失范風(fēng)險(xiǎn)。理解行政審批權(quán)三分制需要把握以下方面：

一是行政審批權(quán)分離后各職能機(jī)構(gòu)監(jiān)督動(dòng)力問(wèn)題。決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間存在根本性沖突，形成了不同職能機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督的動(dòng)力來(lái)源。正如安東尼·唐斯所說(shuō):“監(jiān)控機(jī)構(gòu)的動(dòng)機(jī)是發(fā)現(xiàn)并報(bào)告執(zhí)行部門(mén)的錯(cuò)誤行為，而執(zhí)行部門(mén)的動(dòng)機(jī)是防止或隱藏自身的錯(cuò)誤行為?！盵注][美]安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，第158頁(yè)。

二是獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)可能會(huì)產(chǎn)生控制復(fù)制定律問(wèn)題。所謂控制復(fù)制定律，是指“任何對(duì)大型組織進(jìn)行控制的努力都會(huì)產(chǎn)生另外一個(gè)控制問(wèn)題”[注][美]安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，第158頁(yè)。。行政審批權(quán)分離后，監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立負(fù)責(zé)監(jiān)督職能。作為相對(duì)獨(dú)立的行政組織，在部門(mén)利益或者私人利益刺激下可能會(huì)呈現(xiàn)自我膨脹、自我擴(kuò)權(quán)等傾向。因此，行政審批權(quán)三分制中，應(yīng)當(dāng)保持決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的相互制約，防止監(jiān)督機(jī)構(gòu)的“超然”地位成為行政審批權(quán)失范風(fēng)險(xiǎn)的新源泉。

(三)完善行政審批權(quán)的層級(jí)監(jiān)督

行政主體內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督是行政審批權(quán)自我防控的重要組成部分，是指上級(jí)行政主體根據(jù)其享有的監(jiān)督權(quán)力，對(duì)所屬下級(jí)行政主體的違法及不當(dāng)行政行為，在不損害當(dāng)事人及第三者既得權(quán)益的情況下，可以撤銷(xiāo)、廢止和變更，也可以另外作出一個(gè)決定代替原來(lái)的決定。這種行政主體上下級(jí)之間的監(jiān)督方式稱(chēng)之為“層級(jí)監(jiān)督”。[注]參見(jiàn)王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，第425頁(yè)，北京大學(xué)出版社2007年版。楊偉東認(rèn)為，層級(jí)監(jiān)督是依據(jù)行政系統(tǒng)內(nèi)的隸屬關(guān)系、層級(jí)關(guān)系而生成的一種監(jiān)督途徑和方式，它是以上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)、各級(jí)政府對(duì)其工作部門(mén)之間存在的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)關(guān)系為基礎(chǔ)的，既是行政系統(tǒng)內(nèi)固有的、原始的監(jiān)督形式，也是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督中最基本、最經(jīng)常的監(jiān)督形式。參見(jiàn)楊偉東：《關(guān)于創(chuàng)新行政層級(jí)監(jiān)督新機(jī)制的思考》，載《昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2008年第1期。古德諾認(rèn)為,層級(jí)監(jiān)督是行政主體實(shí)行自我控制的重要方式，即“吾人第一須述行政的監(jiān)督。此監(jiān)督雖可旁及保護(hù)個(gè)人權(quán)利增進(jìn)社會(huì)幸福之利益而用之，然其行用之主，則為政府之效力，其所專(zhuān)勉者，在得行政的作用之調(diào)和，與一般職務(wù)上之效力及官吏之方正與能力而已。蓋如其名稱(chēng)所含蓄，為行政部高等官吏作用于其下級(jí)官吏之行為，如此則實(shí)為一種自制法”[注][美]古德諾：《比較行政法》，第273頁(yè)，白作霖譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2005年版。。層級(jí)監(jiān)督有利于發(fā)揮行政主體在監(jiān)督方面的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，而且層級(jí)監(jiān)督能夠深入行政主體內(nèi)部，并依靠行政命令得以貫徹執(zhí)行，具有監(jiān)督全面、效率高等特點(diǎn)。行政審批權(quán)的層級(jí)監(jiān)督的依據(jù)主要有《憲法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《行政許可法》等。[注]參見(jiàn)《憲法》第一百零八條、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十六條、《行政許可法》第十條。當(dāng)然，行政主體內(nèi)部專(zhuān)門(mén)行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)也是行政審批權(quán)自我防控的重要力量，“行政權(quán)內(nèi)部自控機(jī)制最明顯的現(xiàn)象是專(zhuān)門(mén)性行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的大量興起”[注]季濤：《行政權(quán)的擴(kuò)張與控制——行政法核心理念的新闡釋》，載《中國(guó)法學(xué)》1997年第2期。。

一是推行行政連帶責(zé)任制度。“所謂行政連帶責(zé)任是指在行政權(quán)行使過(guò)程中和行政職權(quán)的履行中行政權(quán)行使者對(duì)相關(guān)行政行為以及行政行為所帶來(lái)的后果所應(yīng)做出的合理承受以及在整個(gè)承受過(guò)程中所依行為所體現(xiàn)權(quán)力主體價(jià)值的大小對(duì)其所分配的后果承受的等級(jí)?！盵注]關(guān)保英：《論行政連帶責(zé)任》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第3期。為了強(qiáng)化上級(jí)行政主體切實(shí)能夠有動(dòng)力、負(fù)責(zé)任地對(duì)下級(jí)行政主體進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)在相關(guān)上下級(jí)行政主體之間建立行政連帶責(zé)任制。上級(jí)行政主體在下放行政審批權(quán)的同時(shí)，應(yīng)該對(duì)相關(guān)審批負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，如果下級(jí)行政主體的不當(dāng)行為是由于上級(jí)行政主體疏于監(jiān)管造成的，則應(yīng)該承擔(dān)行政連帶責(zé)任。

二是健全上下級(jí)行政主體之間的信息溝通渠道。上級(jí)行政主體對(duì)下級(jí)行政主體的行政審批行為進(jìn)行監(jiān)督，信息溝通是前提條件。上級(jí)行政主體可以通過(guò)行政審批備案制、行政審批報(bào)告制等方式，獲得下級(jí)行政主體有關(guān)行政審批活動(dòng)的信息。同時(shí)，要求下級(jí)行政主體盡可能采取現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，對(duì)于行政審批相關(guān)信息進(jìn)行公開(kāi)。

三是理順上下級(jí)行政主體之間關(guān)系。上級(jí)行政主體與下級(jí)行政主體之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，決定了上級(jí)行政主體對(duì)下級(jí)行政主體的優(yōu)勢(shì)地位。尤其是,下級(jí)行政主體成員的提升、薪酬、政策推行等方面依賴上級(jí)行政主體的評(píng)價(jià)，導(dǎo)致下級(jí)行政主體“唯上是從”的情形。為了避免行政審批權(quán)運(yùn)行過(guò)程中下級(jí)行政主體成為上級(jí)的“工具”，應(yīng)當(dāng)理順上下級(jí)行政主體之間的關(guān)系，盡可能提高上級(jí)對(duì)下級(jí)評(píng)價(jià)的客觀性、公正性。

(四)培育行政人員的職業(yè)道德

行政人員是行政審批權(quán)的具體實(shí)施者，由于其公職身份而擁有相應(yīng)行政審批權(quán)。行政人員本應(yīng)當(dāng)按照公共利益來(lái)評(píng)判其行為，而不能利用行政審批權(quán)來(lái)謀取一己之私利。但是，行政人員的公職身份與公民身份猶如一枚硬幣的兩面，公共利益與私人利益無(wú)時(shí)不在博弈之中?！肮残姓藛T要像一個(gè)魔術(shù)師一樣處理各種對(duì)抗性的義務(wù)和利益，在多種對(duì)抗性的義務(wù)和利益的環(huán)境下還要保持負(fù)責(zé)任的行政行為，這確實(shí)是很成問(wèn)題的。”[注][美]庫(kù)珀：《行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑》，第249頁(yè)，張秀琴譯，人民大學(xué)出版社2010年版。因此，對(duì)行政人員的約束應(yīng)該是多維度的，法律規(guī)范對(duì)行政人員的約束作用固然必不可少，但僅有法律規(guī)范的剛性約束難以真正鞭策行政人員的善用行政審批權(quán)。行政審批權(quán)自我防控離不開(kāi)行政人員職業(yè)道德培育這一內(nèi)在動(dòng)力來(lái)源。

一是克服傳統(tǒng)管理思維、權(quán)力本位等觀念對(duì)行政審批權(quán)的束縛。在管理思維、權(quán)力本位觀念下，行政人員在運(yùn)用行政審批權(quán)時(shí)將相對(duì)人置于客體地位，治理手段單一，過(guò)分依賴行政手段，而對(duì)于法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和思想誘導(dǎo)手段較少采用?！梆z頭行政許可”可謂是傳統(tǒng)管理思維、權(quán)力本位觀念對(duì)行政審批權(quán)消極影響的代表，雖然食品安全很重要，并不等于只有通過(guò)設(shè)定行政許可才能治理好食品安全問(wèn)題。[注]葉祝頤：《“饅頭行政許可”是權(quán)力意志作祟》，載《深圳商報(bào)》，2012-07-11。

二是培養(yǎng)行政人員的職業(yè)道德。行政人員作為行政審批權(quán)的具體行使者，并不完全是自私的個(gè)體，他們?cè)谧非髠€(gè)人目標(biāo)時(shí)，受到來(lái)自他們自己文化中共同認(rèn)可的道德價(jià)值的約束。“對(duì)聯(lián)邦社會(huì)福利保障局的調(diào)查研究表明，官員的行為動(dòng)機(jī)并不純粹是私人利益的計(jì)算，意識(shí)形態(tài)和道德規(guī)范——包括對(duì)公共利益的信念——發(fā)揮了重要作用?！盵注]張千帆、趙娟、黃建軍：《比較行政法：體系、制度與過(guò)程》，第212-213頁(yè)，法律出版社2008年版。培育行政人員的職業(yè)道德，并且內(nèi)化于心，變成內(nèi)心信仰，成為內(nèi)心不可逾越的紅線?！白月墒亲鳛橹黧w的人的特殊精神功能，是指道德主體能夠?qū)⑸鐣?huì)的道德要求與個(gè)人的內(nèi)心信念自覺(jué)地結(jié)合起來(lái)，為自己確立行動(dòng)的準(zhǔn)則并自愿遵守。”[注]金太軍、袁建軍：《行政自律：政府能力建設(shè)的倫理關(guān)懷》。行政人員將職業(yè)道德作為信仰，通過(guò)自律才能從根本上消除行政審批權(quán)濫用的沖動(dòng)，并有效防范行政審批權(quán)失范風(fēng)險(xiǎn)。安東尼·唐斯也非常重視教化對(duì)行政人員的作用，認(rèn)為教化有利于克制人性私欲的膨脹。[注][美]安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，第249-250頁(yè)。