張 慰

公法意義上的“文化”問題是憲法學(xué)上的一個(gè)重大原初問題。有鑒于此，近年來憲法學(xué)界開始對“文化憲法”這一部門憲法領(lǐng)域投注關(guān)懷，并在此延長線上討論了更多的子議題，其中當(dāng)然包含了作為人類認(rèn)識(shí)、表達(dá)與溝通工具同時(shí)也是民族文化傳承載體的語言。

然而，綜觀迄今為止有關(guān)語言問題的規(guī)范研究，特別是聯(lián)系到中國憲法的自身狀況，這一論題面臨著如下兩點(diǎn)困難。

其一，我國現(xiàn)行《憲法》中并沒有把“語言權(quán)利”上升為公民基本權(quán)利，僅在總綱部分規(guī)定了“普通話條款”(第19條第5款)。憲法學(xué)界在建構(gòu)我國的憲法理論體系時(shí)，語言主題以及語言條款規(guī)范內(nèi)涵的詮釋長期缺位，這一點(diǎn)在國內(nèi)的已有研究中尤為顯見。但也正因如此，如何理解我國現(xiàn)行憲法上的普通話條款，并對其做出合理解釋就成為憲法解釋學(xué)上的一項(xiàng)挑戰(zhàn)。

其二，國外憲法學(xué)尤其是德國公法學(xué)界對語言問題的研究表明，國家法層面對語言問題的節(jié)制態(tài)度并不影響語言成為國家和憲法學(xué)說中的重要組成部分。這一論題和“人與國家”、“多元與統(tǒng)一”、“權(quán)利與限制”等諸多的矛盾律相互關(guān)聯(lián)，因而其它學(xué)科領(lǐng)域在抽象理論層面上所進(jìn)行的各類探討并不少見，但是在中國憲法語境中如何在實(shí)證法的基礎(chǔ)上把握這一概念及主題卻構(gòu)成了憲法理論上的另一重挑戰(zhàn)。

本文的研究一方面想避開在前人研究之上的“疊床架屋”；另一方面則是因應(yīng)上述研究現(xiàn)狀的基本判斷，力圖從比較憲法學(xué)的角度，通過對有關(guān)“語言憲法規(guī)范內(nèi)涵”的比照與澄清，考察“語言問題”之憲法原理的具體內(nèi)涵及思想基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)之上，運(yùn)用規(guī)范憲法學(xué)的方法分析我國現(xiàn)行《憲法》第19條第5款的“普通話條款”，嘗試對其提出一種具有填補(bǔ)意義的解釋方案。

一、語言權(quán)利的憲法規(guī)范內(nèi)涵 ——語言的個(gè)人面向

根據(jù)語言學(xué)家的定義，語言是有系統(tǒng)的以聲音為傳訊的符號(hào)，是人的自主而有意識(shí)的行為。[注]謝國平：《語言學(xué)概論》，臺(tái)灣三民書局有限公司2002年版，第10頁。語言也是人們內(nèi)心思想和情感的表達(dá)，當(dāng)個(gè)體決定使用語言并傳達(dá)信息時(shí)，這正是一種自我決定與自我實(shí)現(xiàn)的過程。作為人權(quán)重要組成部分的語言權(quán)從自然法的意義上確認(rèn)了語言與人的本質(zhì)特征緊密關(guān)聯(lián)的屬性，從這個(gè)意義上來看，想要在規(guī)范層面進(jìn)入以個(gè)人為主體的語言問題，人權(quán)應(yīng)該成為其首要通道。

(一)人權(quán)意義上的語言權(quán)

把“語言權(quán)”看作人權(quán)的一個(gè)重要組成部分并對其進(jìn)行研究，早已引起國際社會(huì)的重視。[注]蘇金智：《語言權(quán)保護(hù)在中國》，載《人權(quán)》2003年第3期。國際法律與語言法學(xué)界公認(rèn)的語言權(quán)的基本內(nèi)容，即“語言教師國際協(xié)會(huì)”草擬的“基本語言權(quán)普遍章程”擬定的語言權(quán)基本內(nèi)容：(1)所有人都有學(xué)習(xí)自己母語的權(quán)利；(2)所有人都有學(xué)習(xí)國家規(guī)定作為正式教育語言的官方語言(至少一種)的權(quán)利；(3)為消除文盲或克服語言殘障，任何人都有權(quán)得到特殊援助；(4)所有人都有學(xué)習(xí)自己選擇的語言的權(quán)利；(5)所有人都有用任何語言自由表達(dá)的權(quán)利；(6)所有年輕人都有被教本人或家庭成員最容易理解的語言的權(quán)利；(7)所有人都有被教所在國官方語言(至少一種)的權(quán)利；(8)為了提高社會(huì)、文化、教育和知識(shí)水平，促進(jìn)不同國家間和不同文化間的相互理解，所有人都有被教至少一種外國語言的權(quán)利；(9)使用語言的權(quán)利，說、讀、寫一種語言，學(xué)習(xí)、教授或接觸某種語言的權(quán)利不可受到有意壓制或禁止。國際社會(huì)中與語言相關(guān)的規(guī)范數(shù)量眾多，主要包括了正面確認(rèn)和反面排除兩種情形。反面排除主要表現(xiàn)為對因語言不同而被歧視或差別待遇的禁止。這樣的規(guī)范數(shù)量眾多，例如“不分種族、性別、語言或宗教……”，見諸1945年《聯(lián)合國憲章》第1條第3款、第13條第1項(xiàng)、1948年《世界人權(quán)宣言》第2條、1966年《經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利國際公約》第2條第2項(xiàng)。另外則是正面確認(rèn)的情形，例如語言自由方面，1966年《公民及政治權(quán)利國際公約》第19條第2項(xiàng)、第27條、第14條第3項(xiàng)。再者，1990年《保障所有移民工作者與所屬家庭權(quán)利之國際公約》，規(guī)定國家雇傭者必須盡力使移民工作者的兒童能便利的傳授其母語和文化及兒童母語之特定教育計(jì)劃。1992年《隸屬少數(shù)民族或宗教與少數(shù)語言族群的權(quán)利宣言》，確認(rèn)國家必須保護(hù)在其個(gè)別領(lǐng)域內(nèi)的少數(shù)民族、文化及語言者的存在及認(rèn)同，并同時(shí)鼓勵(lì)提升其認(rèn)同。1996年，聯(lián)合國教科文組織在西班牙巴塞羅那發(fā)表世界語言權(quán)宣言，強(qiáng)調(diào)全世界所有語言都有資格成為官方語言。2001年《世界文化多樣性宣言》宣示每個(gè)人都應(yīng)該能用其選擇的語言，特別是用自己的母語來表達(dá)自己的思想、進(jìn)行創(chuàng)作和傳播自己的作品，有權(quán)接受尊重文化特性的優(yōu)質(zhì)教育和培訓(xùn)。

大量的國際條約及宣言顯示出語言權(quán)已逐漸被公認(rèn)為是一項(xiàng)基本人權(quán)。[注]語言權(quán)在自然法、習(xí)慣法、制定法(公法、教會(huì)法、國際法等)上的法源基礎(chǔ)，可參見Viletta,R., Grundlagen des Sprachenrechts. Bd.I, Zuerich 1978, S.110ff.語言以存在的方式服務(wù)于人們的思考、交流和行為，與性別、家庭、地域等因素一起構(gòu)成了個(gè)人認(rèn)同不可分割的組成部分。個(gè)體認(rèn)同正是被作為人格的組成部分才在人權(quán)的意義上獲得了保護(hù)，并主要體現(xiàn)為對自我確認(rèn)與自我發(fā)展的保障。同時(shí)，各地區(qū)的語言還是感情交流的工具，是人民記錄傳承文明的重要工具，是一個(gè)與當(dāng)?shù)貧v史文化血脈相連的族群的符號(hào)，因而語言又是文化權(quán)利保護(hù)的一部分。從法律性質(zhì)上來看，國際人權(quán)法意義上的語言權(quán)是一個(gè)復(fù)合權(quán)的概念，包含了若干子權(quán)利系統(tǒng)，比如言論自由的權(quán)利，出版、集會(huì)、結(jié)社、游行示威的權(quán)利，藝術(shù)自由，受教育權(quán)利，特殊群體語言權(quán)利(聾啞人與盲人的符號(hào)語言的地位，少數(shù)民族語言文字的地位，地域性方言問題)等。在國際語言發(fā)展的背景下，特別受到關(guān)注的還有各方面過多運(yùn)用國際語言給本國公民帶來的權(quán)利侵損問題，以及在國際交往領(lǐng)域不同國家語言文字的地位問題等。

語言權(quán)與語言權(quán)利是兩個(gè)不同的范疇，語言權(quán)屬于人權(quán)，語言權(quán)利則屬于具體的法律權(quán)利。按照傳統(tǒng)理解，人權(quán)是指先于或外于國家的權(quán)利，而基本權(quán)利則是指憲法上規(guī)定的權(quán)利。屬于超國家的權(quán)利的人權(quán)有著普遍的約束力并且對立憲多數(shù)產(chǎn)生限制，而基本權(quán)利建基于制憲權(quán)的決斷，并且作為基本民主的自我約束行為而為議會(huì)的簡單多數(shù)設(shè)置限制。[注]參見Juergen Habermas, Die Einbeziehung des Anderen,1996, S.192ff.；Ludger Kuehnhardt, Die Universalitaet der Menschenrechte, 2. Aufl., 1991, S.281ff.m. umf. Nachw.因而基本權(quán)利不僅是人權(quán)的制度化，而且它總是包含著以人權(quán)為指針從而在最大限度實(shí)現(xiàn)人權(quán)的要求。顯然，人權(quán)就此成為基本權(quán)利的實(shí)質(zhì)效力基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)。[注]關(guān)于人權(quán)和基本權(quán)利的關(guān)系可參見張龑：《論人權(quán)與基本權(quán)利的關(guān)系——以德國法和一般法學(xué)理論為背景》，載《法學(xué)家》2010年第6期。

語言權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榛緳?quán)利的過程引發(fā)了兩個(gè)問題：一個(gè)是數(shù)量，另一個(gè)是質(zhì)量。以實(shí)證法層面的實(shí)例來看，瑞士憲法、白俄羅斯憲法、波蘭憲法等都明確規(guī)定了專門的“語言自由權(quán)”(Sprachenfreiheit)[注]比如瑞士《憲法》第18條規(guī)定：Die Sprachenfreiheit ist gewaehrleistet。相似的是白俄羅斯《憲法》第50條、波蘭《憲法》第35條、克羅地亞《憲法》第38條等。；而德國憲法和美國憲法中都沒有單獨(dú)規(guī)定語言的基本權(quán)利，僅僅是在平等權(quán)的意義脈絡(luò)下規(guī)定了對語言歧視的禁止。采用何種憲法權(quán)利保護(hù)架構(gòu)，這關(guān)乎一國制憲當(dāng)下的主客觀判斷，更維系著一國特定的歷史文化背景，但無論是通過獨(dú)立自由權(quán)還是一般自由權(quán)并輔以平等權(quán)的形式來落實(shí)這種人權(quán)意義上的基本權(quán)利，其始終應(yīng)該緊緊圍繞作為人權(quán)組成部分的語言權(quán)其保護(hù)個(gè)體人格形成與展開這一核心內(nèi)涵來展開。

(二)作為基本權(quán)利的語言權(quán)利

語言權(quán)利指的是憲法上所保障的每個(gè)人在表達(dá)時(shí)自由選擇其所采用語言的權(quán)利。[注]Shing-I Liu, Sprachenfreiheit und Sprachengleichheit- Eine Skizze der rechtsvergleichenden Darstellung, in: Gerechtigkeit - Theorie und Praxis , Baden-Baden 2011, S.106.具體的保護(hù)范圍包括了語言的學(xué)習(xí)權(quán)、使用權(quán)和傳播權(quán)。在規(guī)范憲法學(xué)的框架中分析作為基本權(quán)利的語言權(quán)利，要明確語言權(quán)利是否必須作為一項(xiàng)獨(dú)立的憲法權(quán)利被提出？還要明確在基本權(quán)利的框架下語言權(quán)利具體的規(guī)范內(nèi)容與功能為何？

1.有限的生活領(lǐng)域：憲法法益(Rechtsgut)

要解答語言是否應(yīng)該以獨(dú)立的基本權(quán)利的形式進(jìn)入憲法的疑問，就會(huì)觸及語言在本質(zhì)上到底是憲法法益還是憲法權(quán)利的問題，也就是基本權(quán)利的本質(zhì)。如果僅僅把基本權(quán)利視為憲法中所規(guī)定的那些權(quán)利，那么答案會(huì)變得一目了然。但按照權(quán)利的法力說，法律權(quán)利是由特定利益和法律上之力兩種因素構(gòu)成。特定利益為權(quán)利內(nèi)容，法律之力則是權(quán)利外形。以此推導(dǎo)，基本權(quán)利就是指那些具有法律規(guī)范效力的特定憲法利益。但這里特定的憲法利益并不是實(shí)定法上基本權(quán)利的同義反復(fù)，這意味著在明定的基本權(quán)利名單之外還存在那些未被憲法列舉的憲法利益，基本權(quán)利實(shí)際上是一個(gè)開放的體系：首先，并不是所有的利益都可以成為憲法利益，自然權(quán)利是基本權(quán)利的實(shí)質(zhì)效力基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)。著名公法學(xué)者黑塞曾指出，基本權(quán)利是一種“對根本性內(nèi)容的保障”，也就是針對那些最容易被威脅到的生活領(lǐng)域的保障，所以不應(yīng)被理解為是“封閉無漏洞的”。[注]Vgl. Konrad Hesse, Grundzuege des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20 Aufl., S.136.其次，受限于一國的憲法文本也不是所有憲法利益都以明定基本權(quán)利的形式被加以保障。因此，并不是所有的問題都當(dāng)然可以成為憲法中具體的基本權(quán)利問題，有關(guān)語言在基本權(quán)利層面的探討就被分解為以下兩個(gè)子問題：語言是否具有一般意義上特定的憲法法益的特征？進(jìn)而在何意涵上如何成為了憲法所要保障的法益？

認(rèn)同是指個(gè)體或集體(比如：團(tuán)體、聯(lián)盟、民族、國家等)為了維持對自我確定和內(nèi)部穩(wěn)定來說必要的與其他人的存在相區(qū)別的本己存在和自身感知的確定性而進(jìn)行自我識(shí)別的思想內(nèi)容。[注]Wolfgang Kahl, Sprache als Kultur- und Rechtsgut, VVDStRL 65, Berlin 2006, S.393.認(rèn)同具有不同的層次，語言是其中不可分割的部分。[注]Kloepfer, in: VVDStRL 65, Berlin 2006, S.473.因而對于個(gè)人而言，語言作為個(gè)人自主與自決的表現(xiàn)形式，與獨(dú)立人格的文化和社會(huì)發(fā)展緊密相連，是人格尊嚴(yán)的組成部分，在此意義屬于“個(gè)人法益”，具有權(quán)利性質(zhì)。[注]Shing-I Liu, Sprachenfreiheit und Sprachengleichheit- Eine Skizze der rechtsvergleichenden Darstellung, in: Gerechtigkeit - Theorie und Praxis , Baden-Baden 2011, S.105.因?yàn)椤懊總€(gè)人”都擁有對其處分的權(quán)利，這也意味著一定程度上對語言發(fā)展開放性的特別關(guān)注與保護(hù)。

語言和文化有著密切關(guān)系，一種語言的存在就意味著一種有價(jià)值的文化的存在，一種語言的消亡就是一種文化的消亡。語言擁有一個(gè)在總體上可跨越藝術(shù)和文化的廣泛光譜，作為特殊聚焦點(diǎn)，它取決于文學(xué)、哲學(xué)、媒體、影視、審美意識(shí)也包括交流、語言、觀念、思維方式和這個(gè)國家以及人民的情況，屬于“文化財(cái)”(Kulturgut)。在這個(gè)意義上，盡管語言是由個(gè)人參與而形成，但語言仍屬于“集體法益”(das kollektive Rechtsgut)。公共利益躋身于語言發(fā)展和語言保持間的內(nèi)部張力之中，因此它又不能僅僅交由個(gè)人處置。

基于以上分析，語言的本質(zhì)屬性決定了其是憲法法益的必要組成部分，遺留下來的問題只是以何種形式來具體建構(gòu)法益保護(hù)的體系，不同國家的實(shí)證法提供了我們憲法上不同的保障可能性。

2.隱身與現(xiàn)身：與言論自由等的關(guān)系

是采用明確規(guī)定“語言基本權(quán)利”的瑞士模式還是未明確規(guī)定的德國模式，兩者的主要區(qū)別不在于保護(hù)的內(nèi)容，而在于保護(hù)的形式與效果。因?yàn)榘凑帐芊杀Ｗo(hù)力度的不同利益可以被分為一般利益、法益、權(quán)利。一般認(rèn)為，從一般利益、法益再到權(quán)利其間需要的是一個(gè)將利益類型化的立法技術(shù)處理，法益只是介乎權(quán)利和一般利益間的概念，它是一種社會(huì)的法觀念認(rèn)為應(yīng)予保護(hù)的利益。[注]熊谞龍：《權(quán)利，抑或法益？》，載《比較法研究》2010年第2期。當(dāng)?shù)聡痉ㄉ喜淮嬖谝粋€(gè)單獨(dú)的基本權(quán)利意義上的“語言權(quán)利”時(shí)，這意味著語言的利益形態(tài)尚不具有憲法上可供概括歸納的確定特質(zhì)，難以類型化，因此其在保護(hù)效果上受制于其所依附的基本權(quán)利。

德國基本法中基本權(quán)利的保障體系在制定之初并不清楚，通過德國聯(lián)邦憲法法院不斷進(jìn)行的憲法解釋才逐漸明確了Art.2 Abs.1中的“人格發(fā)展自由”這一不確定概念的內(nèi)涵及其作為“基本權(quán)利兜底條款”的功能，尤其是通過“艾爾弗斯案”的判決明確了“人格自由發(fā)展”的具體內(nèi)涵就是“一般行為自由”。[注]對此最具代表性的是1954年“投資幫助案”(BVerfGE 4,7.)與1957年“艾爾弗斯案”(BverfGE 6,32.)。德國憲法學(xué)界通說也認(rèn)為：為了使個(gè)人權(quán)利可以得到更全面的保障，《基本法》中的基本權(quán)利保障采用了“特別基本權(quán)利+一般行為自由”這樣的體系結(jié)構(gòu)?；谶@樣的基本權(quán)利體系，作為“無名自由權(quán)”(Innominatfreiheitsrecht)的語言權(quán)是可以從一般人格權(quán)的部分形成中被推導(dǎo)出來的。語言法益是一種社會(huì)的法觀念認(rèn)為應(yīng)予保護(hù)的憲法利益，但這種受法律保護(hù)的利益是否僅是一種概括的利益而不具有具體的權(quán)利形態(tài)？德國學(xué)界通說認(rèn)為，如果特殊自由權(quán)已經(jīng)對運(yùn)用語言所不可或缺的媒介提供了足夠的保障時(shí)，那么獨(dú)立、未知的自由權(quán)就應(yīng)該隱退于以各個(gè)特殊自由權(quán)的形式對語言所進(jìn)行的保障之后。[注]Wolfgang Kahl, Sprache als Kultur- und Rechtsgut, VVDStRL 65, Berlin 2006, S.395.因此有許多德國學(xué)者贊同，獨(dú)立的語言權(quán)利應(yīng)該僅是一種理論建構(gòu)，對于在憲法中創(chuàng)設(shè)獨(dú)立的語言基本權(quán)利應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。

那么作為其他基本權(quán)利組成要素的語言必須要附隨其所依附的基本權(quán)利而受到憲法保障。具體而言，語言只是實(shí)現(xiàn)其他自由以及民主和法治秩序的不可或缺的形式，因而語言只是被作為表達(dá)、新聞、信息、藝術(shù)、宗教、教育自由等自由的前提或內(nèi)容而被加以保障——言論自由是對表達(dá)形式與表達(dá)內(nèi)容的雙重保障，而語言只是實(shí)現(xiàn)表達(dá)的形式。[注]Dogmar Richter, Sprachenordnung und Minderheitenschutz im schweizerischen Bundesstast, Berlin 2005, S.216f..德國學(xué)者Kirchhof教授就曾明確指出，語言的自由得以連結(jié)到個(gè)人內(nèi)心的思想形成以及外在獨(dú)特的自我行為表現(xiàn)，從而語言自由可以被看成是德國基本法第二條第一款之一般人格權(quán)，第五條第一款之表達(dá)自由以及第三款之藝術(shù)與學(xué)術(shù)自由的基本構(gòu)成要件。[注]Paul Kirchhof, Deutsche Sprache, in Isensee/ Kirchhof(Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Band I 1996, S.750.因而，在德國基本法的背景下，語言權(quán)利的效力基礎(chǔ)在于一般人格權(quán)(das allgemeine Persoenlichkeitsrecht), 也就是Art.2. Abs.1所規(guī)定的人格自由發(fā)展的權(quán)利；Art.5 Abs.1的言論自由以及Art.5 Abs.3的藝術(shù)和科學(xué)自由對語言形成以及語言發(fā)展提供了特殊保障；Art.6 的家長和教育權(quán)則為語言的傳授提供了保護(hù)；Art.8,9,12,14和17則對功能性的表達(dá)方式提供了特別的保護(hù)。[注]Paul Kirchhof, Deutsche Sprache, in Isensee/ Kirchhof(Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Band I 1996, S.766.

事實(shí)上瑞士憲法在明確規(guī)定“語言自由權(quán)”之前，瑞士聯(lián)邦法院曾引用財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障來確認(rèn)語言自由與人身自由是聯(lián)邦不成文憲法的組成部分。語言自由，亦即使用母語之權(quán)，在語言自由案件中，就是所有那些用來保障語言與文字表達(dá)自由的基本權(quán)利，如同人身自由一樣是行使其他自由權(quán)的一個(gè)基本的且在某種程度范圍內(nèi)必要的先決條件。[注]BGE 91 I 480,485/86,參見 Haefelin/Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht. Ein Grundriss. Zuerich 1984, S. 369.語言權(quán)利是以“不成文憲法”的形式隱身于憲法中明確列舉的基本權(quán)利之后，這種觀點(diǎn)與德國憲法學(xué)界目前的通說基本保持了一致。[注]瑞士憲法自1874年公布一直到1999年新憲法為止，中間一百多年間并無語言自由(Sprachenfreiheit)的規(guī)定，但經(jīng)由聯(lián)邦法院的判決其實(shí)早已承認(rèn)其為不成文憲法的組成部分。具體可參見劉幸義：《語言自由與平等權(quán)——理論與實(shí)踐》，載《法學(xué)理論與文化——李岱教授祝壽論文集》，臺(tái)灣新學(xué)林出版公司2008年版。實(shí)際上，大多數(shù)憲政國家與德國一樣并未在憲法層面明確規(guī)定獨(dú)立的“語言權(quán)利”。

3.雙階模式：語言自由或語言平等

眾所周知，在憲法理論中，平等不僅是制度原則更是請求權(quán)意義上的權(quán)利，因而在形式上基本權(quán)利可以分為自由權(quán)和平等權(quán)兩部分。國家法層面，有關(guān)語言權(quán)利問題的傳統(tǒng)表現(xiàn)就是平等權(quán)項(xiàng)下的考量，其依據(jù)往往是各國憲法文本上所明確禁止的語言歧視，比如德國基本法第三條第三款的規(guī)定。[注]Art.3 Abs.3 S.1以相似的方式保障了少數(shù)族群(Minderheiten)在語言、種族和籍貫上的特征。我國憲法文本雖只單獨(dú)列出的民族、信仰和性別這三個(gè)禁止的分類特征，但我們?nèi)匀豢梢愿鶕?jù)此外的很多標(biāo)準(zhǔn)將人進(jìn)行劃分，比如根據(jù)身高、相貌、學(xué)歷、語言等，根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)將人進(jìn)行劃分對平等權(quán)的損害強(qiáng)度也不盡相同。由于平等權(quán)保障的是“人”的權(quán)利，涉及人的尊嚴(yán)，因此劃分標(biāo)準(zhǔn)越接近人之特征，越脫離客觀情況之特征，對平等權(quán)的損害強(qiáng)度就越大。而語言常常與個(gè)人、民族或者特定群體有關(guān)，因而與人的本質(zhì)特征相近，如果無正當(dāng)理由而加以區(qū)別對待則其受損害的強(qiáng)度較大。

在德國，語言問題也常常被納入到平等權(quán)的范疇中進(jìn)行思考，從而實(shí)現(xiàn)對語言上少數(shù)派的保護(hù)。與自由權(quán)意義下對語言的保護(hù)一樣，對語言的平等保護(hù)也是基于人格尊嚴(yán)不受侵犯的至高地位。從不以人為手段而是目的本身的人格尊嚴(yán)出發(fā)，產(chǎn)生了自由權(quán)與平等權(quán)的理念——憲法上人的形象是具有人格尊嚴(yán)的人，因而在人格的自由形成和發(fā)展上還應(yīng)該享有平等的權(quán)利。尤其是當(dāng)語言以(地區(qū)、民族等)集體利益的形式現(xiàn)身而又必須以集體權(quán)的保障模式來處理語言集體使用的問題時(shí)，這種第三代人權(quán)的主體特征并不當(dāng)然地兼容于主要作為個(gè)人權(quán)利保障的基本權(quán)利自由權(quán)的規(guī)范內(nèi)涵項(xiàng)下。語言問題上平等權(quán)的運(yùn)用則主要通過“歧視禁止”實(shí)現(xiàn)對少數(shù)派的保護(hù)，使其不因語言而受到不平等的對待。[注]Marie Tinnefeld, Der Schutz der Sprache als Verfassungsrechtliche Aufgabe und die Form ihrer Verwirklichung in Art. 3 Abs.3 GG, Muenchen 1967,以德國法為例，語言平等權(quán)上作為主觀權(quán)利的規(guī)范功能就主要體現(xiàn)為防御權(quán)與共享權(quán)兩個(gè)方面，比如特定語言的電視節(jié)目的時(shí)間分配，平等享有國家撥付的與語言發(fā)展相關(guān)的經(jīng)費(fèi)等。

4.小結(jié)

以上主要以德國基本法為背景對語言在憲法基本權(quán)利框架內(nèi)所進(jìn)行的分析并不妨礙經(jīng)由一般法律理論推導(dǎo)出語言在普遍意義上的規(guī)范內(nèi)涵：從根本來看，在憲法中以何種形式落實(shí)對語言的保護(hù)取決于與制憲權(quán)有關(guān)的政治決斷，因?yàn)槊恳粋€(gè)具備規(guī)范性的有效請求權(quán)的憲法都會(huì)面臨一個(gè)以決定性的權(quán)力問題為背景的具體的歷史狀況，同時(shí)它也是立憲者經(jīng)驗(yàn)的表達(dá)，這些立憲者參與權(quán)力關(guān)系的平衡或者自己關(guān)涉其中。通過參與者的經(jīng)歷這個(gè)媒介憲法反映出了很多沖突，它也是對傳統(tǒng)的和以前的狀況的表達(dá)和反應(yīng)。[注]Christoph Gusy, Verfassungspolitik“zwischen Verfassungsinterpretation und Rechtspolitik”, Heidelberg.Hamburg 1983, S.1.但是無論采取何種保護(hù)范式——獨(dú)立自由權(quán)或無名自由權(quán)，自由權(quán)或平等權(quán)——以個(gè)人為主體的語言的自我規(guī)范與發(fā)展始終是其優(yōu)先形式。同時(shí)，在現(xiàn)代社會(huì)如果沒有國家的參與，公民個(gè)人語言的學(xué)習(xí)、選擇、使用和傳播都無法真正實(shí)現(xiàn)，因而個(gè)人使用語言的前提還在于共同語言的維系，這主要表現(xiàn)為在教育和媒體等特定領(lǐng)域的基本權(quán)利問題——國家在保障個(gè)人人格開展的意義下還必須保障各種語言使用的合理空間。那么在語言與國家關(guān)系的問題上，除了基本權(quán)利客觀面向下國家的保護(hù)義務(wù)外國家是否借此也有權(quán)干預(yù)(或主動(dòng)參與)語言工作？個(gè)別權(quán)威機(jī)構(gòu)是否擁有較高才智主動(dòng)修改如此微妙多變的系統(tǒng)？歸根到底，這一部分要解決的是：國家基于何種憲法事由對語言擁有支配權(quán)而又不構(gòu)成對基本權(quán)利的侵害？

二、一般語言條款的規(guī)范內(nèi)涵——語言的國家面向

語言的功能并不僅止于個(gè)人面向，透過多數(shù)相同語言使用者的溝通將能創(chuàng)造出屬于該語群的文化，并且促使運(yùn)用相同語言的多數(shù)人彼此產(chǎn)生歸屬感。[注]Maeder, Sprache und Recht: Minderheitenschutzrecht in Deutschland, JuS 2000,S.1151.西班牙基督教神學(xué)家伊西多爾(Isidor von Sevilla)就提出“從語言中形成了人民，而不是從人民中形成了語言”的論點(diǎn)，[注]Isidorus von Sevilla, Etymologiae sive Origines X, 7,14.這一論點(diǎn)直到今天還有效。也就是說語言有集合相同語言使用者而組成團(tuán)體的功能，因而是國家三要素理論中的國民概念不可或缺的組成部分。語言的同質(zhì)性被認(rèn)為是構(gòu)建國家的最大基石，肩負(fù)著延續(xù)民族與國家的使命。因而，語言和國家的關(guān)系最主要的表現(xiàn)在于國家是否可以要求把某種語言確定為“國語”或“官方語言”，以及國家是否有著特定的語言任務(wù)。

(一)“國語”條款

首先，在憲法中確定“國語”[注]《加拿大自由與權(quán)利憲章》(Canadian Charter of Rights and Freedoms)(第16條第1款)以及《瑞士憲法》(第4條)都明確規(guī)定了本國的官方語言。的一般語言條款，一般有兩方面的規(guī)范效果：其一，在國家與人民的象征性下的團(tuán)結(jié)意義。在許多把官方語言納入憲法規(guī)范的國家之中，語言常常與首都、國歌、國旗等一起代表著國家的主權(quán)和尊嚴(yán)從而是以國家象征的形式被規(guī)定在憲法之中。[注]國家象征，又叫國家標(biāo)志，是以憲法或?qū)ｉT法律規(guī)定象征國家主權(quán)、代表國家尊嚴(yán)的標(biāo)志物。依據(jù)《中華人民共和國憲法》第136條及137條的規(guī)定國家象征主要有四個(gè)：國旗、國歌、國徽和首都。依據(jù)德國國家學(xué)的通說國家的三要素是：主權(quán)，領(lǐng)土和國民，而有學(xué)者把語言視為其第四個(gè)構(gòu)成要素，具體可參見：首推者(Anstossend)見G. Duerig, Die vorhandene Gemeinsamkeit der Sprache als einheitsbildendes und erhaltendes Bindemittel, VVDStRL 13(1955),37ff.,45。承接這一觀點(diǎn)的另一代表性學(xué)者是Peter Haeberle, FS Pedrazzini, 1990,119，以及JoeR N.F. 49 (2001),125 (141)。因?yàn)閼椃ㄉ系娜瞬粌H僅是“理性人”更是“感性人”[注]Peter Haeberle, Das Menschenbild im Verfassungsstaat, Berlin 2005.，語言自身就從感性層面體現(xiàn)出了用于塑造一體性的連接和融合要素[注]G. Duerig, VVDStRL 13(1955), S.27；K. Hesse, Grundzuege des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20 Aufl. 1995, Rn.6f.，語言成為了認(rèn)同的基準(zhǔn)點(diǎn)，因而涉及到人民概念的最深源頭并超越代際指向未來，成為了憲法國家的感性要素。語言與人的集體認(rèn)同有著密切的關(guān)聯(lián)，因而憲法中的“國語”條款客觀上承載了民族融合與國家團(tuán)結(jié)的期待與象征意義。其二，受限的一致性要求。除了象征意義之外，國語的確定還常被視為是憲法委托，這就要求在行政、立法、司法三權(quán)實(shí)務(wù)運(yùn)作上皆以此語言為唯一，因而需要在相應(yīng)的部門領(lǐng)域中細(xì)化出對“公務(wù)語言”、“法院語言”、“議會(huì)語言”、“學(xué)校語言”的具體規(guī)范，但是作為例外一般在法律上都還會(huì)規(guī)定在立法、司法、行政過程中必須要保障少數(shù)民族運(yùn)用本民族語言文字的權(quán)利，因?yàn)椴还苁亲鳛楣步涣魇侄蔚膰Z還是作為認(rèn)同要素本身的國語都不會(huì)意味著對語言可以強(qiáng)制要求絕對的同一性。國語的確立并不意味著對單一主導(dǎo)優(yōu)勢的追求，在多元背景下同樣可以形成指向融合的認(rèn)同?！岸嘣械耐弧奔斜憩F(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一，特定的適用領(lǐng)域：法定語言在原則上只適用于學(xué)校、政府與法院等必要的領(lǐng)域，這個(gè)必要性必須通過憲法正當(dāng)性的審查來證明；其二，最低語言要求：各國通常會(huì)對一個(gè)打算入籍的人做出相應(yīng)的語言要求。在現(xiàn)代憲政國家中，欲建立一個(gè)開放而多元的社會(huì)，需要國家及其社會(huì)成員建立一個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)的共識(shí)，而形成多元文化國的原則建構(gòu)：國家的中立性原則與國家的寬容原則。由此，國家對不同社會(huì)成員的自我實(shí)現(xiàn)所形成的多樣性的思想與文化，應(yīng)予以寬容、尊重與平等對待，人在合憲秩序下的最大自我實(shí)現(xiàn)才有可能。而語言作為文化的載體，絕不應(yīng)被作為宣傳掩蓋、空洞承諾和一致化的手段，自由的憲政國家需要通過對多樣化的語言的保障滿足公民多樣化的文化預(yù)期，而避免產(chǎn)生“語言帝國主義”。這就決定了國家有關(guān)語言同一性的措施其正當(dāng)性只存在于主權(quán)意義下最低限度內(nèi)的國民特征維持的范圍之內(nèi)。

上述原則直接適用于那些擁有共同語言的單一民族國家，比如德國；但在由不同語言的人民所形成的政治意志國家，如瑞士，國語在多元中的同質(zhì)性要求就要進(jìn)一步被具體化為“語言區(qū)原則”——也就是在領(lǐng)土上劃定以“非國語”作為通行語的區(qū)域，進(jìn)而以該語言作為區(qū)域內(nèi)人民的公務(wù)語言、學(xué)校語言等，其正當(dāng)性理由是基于語言使用形成的特定語群這一地域性特征。[注]Paul Kirchhof, Deutsche Sprache, in Isensee/ Kirchhof(Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Band I 1996, S.767.

(二)國家任務(wù)條款

我國憲法中有關(guān)普通話推廣的條款[注]《中華人民共和國憲法》總綱第19條第5款明確規(guī)定：“國家推廣全國通用的普通話”。從內(nèi)容上分析實(shí)則就是為國家確定了特定的語言任務(wù)，成為了不同于“國語”條款的另一種一般語言條款。但位于《中華人民共和國憲法》“總綱”部分的普通話條款，與純粹具有法規(guī)范性質(zhì)的憲法正文不同，其法律地位比較特殊：它到底是屬于嚴(yán)格意義上的法規(guī)范，還是屬于不同于法律文件的道德宣示，一直存在爭論。[注]鄭賢君：《論國家政策入憲與總綱的法律屬性》，載《憲政與行政法治評論(創(chuàng)刊號(hào))》，中國人民大學(xué)出版社2004年版。

“總綱”里的內(nèi)容多數(shù)屬于國家的政策規(guī)定，故也可稱為基本國策或者國家政策。區(qū)別于嚴(yán)格意義上的憲法規(guī)范或者“憲律”，不同國家的憲法對國家政策有著不同的性質(zhì)認(rèn)定，有的稱為“方針條款”(Programmsatz)，有的稱為“國家目標(biāo)條款”(Staatszielbestimmung)，也有的稱為“憲德”，[注]關(guān)于“憲德”與“憲律”的區(qū)別，可參見夏勇：《中國憲法改革的幾個(gè)基本理論問題》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2003年第2期。其本質(zhì)差別在于規(guī)范的具體功能與效力——它們并非沒有任何拘束力但又以區(qū)別于憲法正文的方式對國家機(jī)關(guān)和社會(huì)生活產(chǎn)生影響。因此對在憲法中規(guī)范特定國家任務(wù)的一般語言條款的具體規(guī)范內(nèi)涵的梳理必須依賴于對“國家目標(biāo)條款”法律性質(zhì)的判定。

從德國憲法學(xué)說中發(fā)展出來的“國家目標(biāo)條款”是憲法中明確規(guī)定國家目標(biāo)的具有拘束性的憲法規(guī)范，其目的在于為現(xiàn)在以及未來的國家行為設(shè)定任務(wù)與方向。[注]可參考Mueller-Bromley, Staatszielbestimmung Umweltschutz im Grundgesetz?, Berlin 1990, S. 41 f. K. Hesse, Bedeutung der Grundrechte, S. 143.; Ulrich Scheuner, Staatszielbestimmungen, in: Josef Listl/Wolfgang Ruefner (Hrsg.), Staatstheorie und Staatsrecht. Gesammelte Schriften, 1978, S. 223 ff.; 關(guān)于“國家目標(biāo)條款”的定義常被引用的還有專家委員會(huì)(Sachverstaendigenkommision)1983年在“國家目標(biāo)條款/立法委托”報(bào)告書中的定義，請參考Bericht der Sachverstaendigenkommision Staatszielbestimmung/Gesetzgebungsauftr?ge von 1983, S. 21。在憲法中確定了國家目標(biāo)條款，首先使原本屬于一般法所規(guī)范的事項(xiàng)就此獲得了憲法位階。但國家目標(biāo)條款在憲法秩序中并不具有絕對的優(yōu)先權(quán)，而只是獲得了與其他憲法原則和憲法法益一樣的憲法地位。[注]Susanne Braun，Tierschutz in der Verfassung- und was nun? Die Bedeutung des neuen Art.20a GG, DoeV 2003,489 (491f).

特別要注意的是雖然國家目標(biāo)條款和立法委托皆規(guī)范國家任務(wù)(Staatsaufgabe)，在分類上“國家目標(biāo)條款”基本上歸屬于“憲法原則”其拘束力比屬于“憲法命令”的“立法委托”強(qiáng)，拘束的對象也不限于立法者。[注]關(guān)于任務(wù)規(guī)范(Aufgabenormen)的分類，可參考Mueller-Bromley, Staatszielbestimmung Umweltschutz im Grundgesetz?, Berlin1990, S. 31 ff.因而以特定語言作為國家任務(wù)內(nèi)容的一般語言條款實(shí)際上使得國家對語言問題負(fù)有了特定的義務(wù)。

三、一般語言條款與基本權(quán)利條款的關(guān)系

一般語言條款和基本權(quán)利條款具有同樣的憲法規(guī)范位階，因而一般語言條款部分地強(qiáng)化了基本權(quán)利的保障，也部分地限制了基本權(quán)利的作用。當(dāng)該項(xiàng)語言條款與某項(xiàng)基本權(quán)利密切相關(guān)時(shí)，比如從公民受教育的基本權(quán)利項(xiàng)下可以推導(dǎo)出國家的保護(hù)義務(wù)，而國家的語言任務(wù)恰恰可以強(qiáng)化立法者的行為義務(wù)。當(dāng)需要對某項(xiàng)基本權(quán)利進(jìn)行限制時(shí)，一般語言條款作為對特定憲法法益的確認(rèn)可以在依據(jù)比例原則做出衡量時(shí)發(fā)揮作用，進(jìn)而可能成為限制基本權(quán)利的正當(dāng)化理由之一。

另外，以語言為載體的個(gè)體認(rèn)同被作為人格的組成部分而在基本權(quán)利的意義上獲得了保護(hù)，這主要表現(xiàn)為針對國家的防御權(quán)。而國家基于一般語言條款所采取的以語言同一性為表現(xiàn)的措施則可能會(huì)侵入公民原本在各個(gè)生活領(lǐng)域里所擁有的選擇其所使用語言的自由空間，因而語言的國家面向中不可或缺的部分就是去探求國家行為的正當(dāng)性基礎(chǔ)。 對語言問題的憲法態(tài)度最終還是要回歸到“什么是憲法”這一基礎(chǔ)問題的判斷之上。歸根到底，憲法上的語言問題就是人與國家，多元與統(tǒng)一，權(quán)利與限制的矛盾律在語言發(fā)展上的平衡問題，實(shí)際就是由憲法上的核心概念“構(gòu)建政治統(tǒng)一體”出發(fā)，持續(xù)不斷生長的政治統(tǒng)一體在本質(zhì)意義上就是通過合意或妥協(xié)、通過默認(rèn)的贊同或更直接的接納與尊重、甚至在某些情形下也可能是通過有效運(yùn)作的強(qiáng)制力而形成的行為統(tǒng)一體，總而言之，這是一種功能性的統(tǒng)一體。[注][德]康拉德·黑塞：《聯(lián)邦德國憲法綱要》，李輝譯，商務(wù)印書館2007年版，第9頁。構(gòu)建政治統(tǒng)一體并不意味著創(chuàng)設(shè)出一種普遍的與協(xié)同一致的完美狀態(tài)，矛盾沖突能夠使統(tǒng)一體客服與擺脫僵化停滯的狀態(tài)；它們即便不是唯一的，也是一種能動(dòng)性的力量，一旦缺少了矛盾沖突，歷史的變遷發(fā)展就不再可能出現(xiàn)。[注]R. Dahrendorf, Die Funktionen sozialer Konflikte, in: Gesellschaft und Freiheit (1961), S.112ff.當(dāng)然僅有矛盾沖突存在還沒有窮盡所有意義，重要的是矛盾沖突能被規(guī)范約束與克服解決。因此在個(gè)人權(quán)利與國家任務(wù)的關(guān)系中去認(rèn)識(shí)的認(rèn)同正是平衡矛盾與統(tǒng)一的關(guān)鍵詞——就是通過立法在語言的多樣性與通用性，個(gè)體自由與民族融合，語言的自由權(quán)利與語言的忠誠義務(wù)間找到平衡之道，從而獲得國家在語言問題上行為的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

因而，在國家對語言的支配權(quán)問題上首先應(yīng)該采取的是最節(jié)制的態(tài)度——語言形成應(yīng)以每個(gè)人的自由參與為前提，并且所有的國家行為必須要有正當(dāng)性證成的過程。這也體現(xiàn)為憲法上自我決定與父權(quán)主義立場的博弈?，F(xiàn)代語境下,自我決定權(quán)與家長主義的關(guān)系呈現(xiàn)出既有正向排斥又有逆向制約、既要積極保障又要拒絕溺愛性保護(hù)的復(fù)調(diào)結(jié)構(gòu)。這種二元互動(dòng)的理論框架能夠向下在微觀層面為具體的基本權(quán)利教義學(xué)和國家任務(wù)條款提供思想支撐，在更抽象的層面上則取決于解釋者對憲法的價(jià)值立場在自由主義與保守主義之間的傾向。從各國立法以及行政經(jīng)驗(yàn)來看，國家在學(xué)校、法院及官方語言方面的支配控制一般而言可以順利地通過正當(dāng)性審查而相對較少受到質(zhì)疑。

四、我國憲法第19條第5款的憲法解釋

近年來我國各地相繼發(fā)生了各類方言事件 ，[注]“捍衛(wèi)粵語”，“方言學(xué)?！薄ⅰ敖シ窖宰g制片”等，具體可參見翁金箱：《當(dāng)前中國語言權(quán)立法狀況之分析——以近年來的語言事件為契機(jī)》，載《政法論壇》2011年第3期。語言以方言的形態(tài)強(qiáng)勢進(jìn)入了我國法治與行政視野。對此，《中華人民共和國憲法》總綱第19條第5款明確規(guī)定了：“國家推廣全國通用的普通話”。這是我國現(xiàn)行憲法中直接以口頭語言為規(guī)范對象的憲法規(guī)范，具有特定的規(guī)范內(nèi)涵。正因?yàn)槿绱?，方言問題首先應(yīng)該在憲法層面被解釋，進(jìn)而才能尋求對實(shí)踐的理解。尤其是我國憲法的實(shí)施主要不是通過憲法監(jiān)督的方式，更多是通過最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法來實(shí)現(xiàn)。因而憲法學(xué)的研究也必須更多的從對憲法解釋本體出發(fā)。但是我國憲法在制度上不存在單一的實(shí)施主體，思想上不存在整體的價(jià)值意圖。因此，我國憲法實(shí)施在理論上最基本的實(shí)質(zhì)性設(shè)問就是：如果憲法文本隱藏著如此開放與多元的制度、思想淵源，那么其該如何無矛盾地實(shí)施？作為一種實(shí)質(zhì)規(guī)范性的立場，對語言問題憲法規(guī)范的解釋就必須借助在前一部分所闡明的特定的規(guī)范分析譜系與普適的規(guī)范原理才能回答。

在現(xiàn)行憲法之前的各個(gè)版本的憲法中都沒有出現(xiàn)有關(guān)于普通話的內(nèi)容。1982年憲法的制定過程中，在第五屆全國人大常委會(huì)第23次會(huì)議上，憲法修改委員會(huì)副主任委員彭真在《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的說明》中曾使用過“國家推行全國通用的普通話”的字樣，但現(xiàn)行憲法最終采用了“國家推廣全國通用的普通話”這樣的表述方式。[注]具體可參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第698頁。從“推行”到“推廣”的修改，這表明我們在法律解釋的范疇中規(guī)范所具有的不同的內(nèi)涵與目標(biāo)。

依據(jù)德國著名憲法學(xué)者阿列克西(Robert Alexy)“語義學(xué)上的憲法規(guī)范”的理論：憲法規(guī)范有別于憲法條文(憲法的規(guī)范性語句)，主要是指憲法條文本身蘊(yùn)含的意義。因此憲法文本中的規(guī)范性語句不等于是憲法規(guī)范而只是憲法規(guī)范的載體，真正的憲法規(guī)范是指規(guī)范性語句的意義，而這正是憲法解釋的任務(wù)所在。[注]參見林來梵：《憲法學(xué)講義》，法律出版社2011年版。

(一)規(guī)范性質(zhì)

位于總綱部分的普通話條款可以限制立法者的政策形成自由，但其內(nèi)容卻抽象而不易確定，所以其規(guī)范內(nèi)涵的獲取并不單純由其在憲法中所處位置而決定，還必須依賴于具體的規(guī)范分析。

以目前生效的我國憲法為準(zhǔn)，作為國家任務(wù)之一的“推廣普通話”是實(shí)定憲法上的概念。作為國家政策的普通話條款不僅僅具有宣示性質(zhì)，它為國家權(quán)力確定了實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的法定義務(wù)，主要體現(xiàn)為對立法者的憲法委托——立法者雖有相當(dāng)大的審酌權(quán)限但亦負(fù)有遵守該憲法指示的立法義務(wù)，此外它也是法令解釋的指標(biāo)與方針以及執(zhí)法的依據(jù)。[注]可參考 Karl- Peter Sommermann, Staatsziel und Staatszielbestimmungen, Tuebingen 1997, S.350.更確切的說它應(yīng)被視為具有法拘束力的憲法規(guī)范——“國家任務(wù)條款”。

結(jié)合《憲法》第19條的文義，可以看到，這一條款所設(shè)定的國家任務(wù)的目標(biāo)只是“推廣普通話”，在此目標(biāo)之下，具體政策和措施的范圍可以有很大的跨度。雖然在憲法理論的發(fā)展中，這些條款的效力被強(qiáng)化而主要成為“憲法委托”，也就是要求立法機(jī)關(guān)必須制定法律，以實(shí)現(xiàn)這些條款設(shè)定的目標(biāo)。但是，被委托的立法機(jī)關(guān)仍然有極大的裁量權(quán)以決定采用何種措施?！稇椃ā返?9條第5款是原則性和非具體行為命令性的，這意味著，這一條款賦予了普通話推廣以極大的政策空間，實(shí)質(zhì)上很難對某一具體措施進(jìn)行合憲性評價(jià)。國家如果因?yàn)榭陀^情勢而未能達(dá)成目標(biāo)，也并不產(chǎn)生違憲的問題。只有在立法者完全不立法，或者完全背離所設(shè)定的目標(biāo)時(shí)，才有可能被認(rèn)定為違背憲法委托而違憲。

(二)規(guī)范相對人

按照學(xué)界的主流觀點(diǎn)，《憲法》第19條第5款推廣普通話的條款具有客觀法規(guī)范的功能但并不具有主觀化的內(nèi)容。即使認(rèn)定普通話條款屬于國家任務(wù)條款而被視為憲法委托的話，要從客觀的保護(hù)委托得出主觀權(quán)利也必須要在規(guī)范中找到具體依據(jù)。因而《憲法》第19條第5款并未賦予訴訟上相應(yīng)的請求權(quán)基礎(chǔ)，也就不存在具體的權(quán)利人。

從憲法規(guī)定來看，推廣普通話的主體是國家。規(guī)范性質(zhì)上被歸類為國家任務(wù)條款的相對人范圍則包含了所有的國家機(jī)構(gòu)，鑒于各個(gè)國家機(jī)構(gòu)在功能和任務(wù)上的區(qū)別，國家任務(wù)條款不可能是關(guān)于具體行為的規(guī)定。[注]Wienholtz, Normative Verfassung und Gesetzgebung.Die Verwirklichung von Gesetzgebungsauftraegen des Bonner Grundgesetzes, Freiburg i. Br. 1968, S.45 ff.確切的說，它以對所有機(jī)關(guān)有效的原則的形式為國家行為指明了一個(gè)方向。[注]Ulrich Scheuner, Staatszeilbestimmung, in :FS Forsthoff zum 70. Geburtstag, Muenchen 1972, S.336.

(三)規(guī)范對象

《憲法》第19條第5款的規(guī)范對象是“普通話”，這是我國憲法文本中首次出現(xiàn)以“普通話”為對象的憲法規(guī)范，普通話因而具有了特殊的憲法地位。

從1906年普通話概念問世，學(xué)人就一直試圖給予它內(nèi)涵上的明確界定。1956年2月6日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推廣普通話的指示》首次明確了“以北京語音為標(biāo)準(zhǔn)音、以北方話為基礎(chǔ)方言、以典范的現(xiàn)代白話文著作為語法規(guī)范的普通話”這個(gè)完整的表述。[注]鄭林曦：《普通話的來龍去脈》，載《南都學(xué)壇》1988年第1期。這是普通話被確立為國家通用語后關(guān)于其內(nèi)涵最為權(quán)威的表述。忽略語言學(xué)上對此定義的質(zhì)疑，[注]可參考曹德和：《如何界定普通話的內(nèi)涵和外延——學(xué)習(xí)〈國家通用語言文字法〉的思考》，載《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第1期。要更好地理解作為法律概念的“普通話”，主要需厘清幾個(gè)與之相關(guān)的概念：首先，“中文”一般特指漢字即漢語的文字表達(dá)形式，但其廣義的概念既包括書寫體系，也包括發(fā)音體系，在此意義下作為漢語發(fā)音體系之一的“普通話”屬于“中文”的下位概念之一；其次，在漢語發(fā)音體系中與“普通話”并行的概念則是“漢語方言”，有學(xué)者指出，方言是一個(gè)地區(qū)文化的語言反映，是漢民族語言古今共同語(雅言、官話、普通話)的重要養(yǎng)分，有一定的價(jià)值與功能。[注]劉愛英、王培英：《論語言民族性與社會(huì)性的關(guān)系》，載《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2002年第1期。我國憲法上并沒有直接針對方言的規(guī)定。最后，“民族語言”則是與漢語平行的概念，在我國憲法上也沒有直接出現(xiàn)“民族語言”的字眼，但《中華人民共和國憲法》總綱第4條第3款規(guī)定：“各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由，都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由”；第121條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)的時(shí)候，依照本民族自治地方自治條例的規(guī)定，使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫囊环N或者幾種語言文字”；第134條規(guī)定：“各民族公民都有用本民族語言文字進(jìn)行訴訟的權(quán)利。人民法院和人民檢察院對于不通曉當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z言文字的訴訟參與人，應(yīng)當(dāng)為他們翻譯”等都涉及到了民族語言的問題。除了要明確了以上提到的概念間的關(guān)系，最后，我們尤其還須注意：與語義學(xué)上的差別不同，[注]曹德和：《恢復(fù)國語名稱的建議為何不被接受？——〈國家通用語言文字法〉學(xué)習(xí)中的探討和思考》，載《社會(huì)科學(xué)論壇》2011年第10期。在憲法規(guī)范內(nèi)涵下“普通話”并不等同于“國語”——即相對于方言，普通話條款并未肯定普通話具有與“國語”一樣的絕對優(yōu)勢地位。

因此，《憲法》第19條第5款直接的規(guī)范對象雖然只是“普通話”，但基于語義的邏輯聯(lián)系，推廣普通話的要求會(huì)在規(guī)范意義上對方言及民族語言產(chǎn)生相應(yīng)的影響，但受到規(guī)范目的的限制，并非可以從中推論出普通話的國語地位以及遏制方言和民族語言的憲法規(guī)范立場。

(四)規(guī)范目的

大多數(shù)學(xué)者認(rèn)可憲法中推廣普通話的條款具有政治、文化以及經(jīng)濟(jì)上的巨大功能，[注]詳可參見張震：《“方言學(xué)?！笔录u析——以我國憲法文本中普通話條款的規(guī)范分析為路徑》，載《山東社會(huì)科學(xué)》2007年第5期。但其本身并不能成為規(guī)范目的本身，要探尋立憲者制定普通話條款的目的，其關(guān)鍵乃是對“推廣”以及“全國通用”的理解。

首先，現(xiàn)代漢語詞典對“推廣”的解釋是：擴(kuò)大事物使用的范圍或起作用的范圍。在立法過程中曾經(jīng)出現(xiàn)的另一文本中的“推行”，現(xiàn)代漢語詞典對其的解釋是：普遍實(shí)行。[注]中國社會(huì)科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館2000年版，第1281頁。從兩詞的字面推敲并結(jié)合普通話的使用看，推行有排斥其他使用的意思，而推廣只是擴(kuò)大其范圍。因而方言等其他語言形式的使用雖然應(yīng)被理解為非主動(dòng)和非主流的，但并不被排斥使用，更深層次而言這關(guān)涉到語言的個(gè)人權(quán)利的本質(zhì)特征以及語言發(fā)展的多樣性要求。其次，“推廣”強(qiáng)調(diào)的是使用上的優(yōu)勢而不是為其確定明確的標(biāo)準(zhǔn)。相應(yīng)地，推廣作為手段雖然可分為強(qiáng)制性手段和鼓勵(lì)性手段，但從語義、目的、歷史、體系解釋的角度來看，只能做鼓勵(lì)性手段意義上的理解。

推廣普通話的目的不是為語言的運(yùn)用確定標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范以及禁止其他的語言形式，而是為推動(dòng)國家語言使用的通用程度，使國家通用語言在社會(huì)生活中更好地發(fā)揮作用。這種理解也與條款中在“普通話”前所使用的定語是“全國通用的”而非“國家通用的”相一致?！叭珖迸c“國家”兩個(gè)詞匯，在此有著不同的偏重，“全國通用普通話”強(qiáng)調(diào)的是區(qū)域范圍，并不是說明普通話在官方地位中或者本身品質(zhì)上優(yōu)于其他方言和語言。因此，該條款并無明確確立普通話官方地位之意。相反，因?yàn)檎Z言作為基本權(quán)利的構(gòu)成要素和前提而受到保障，從這個(gè)意義上來看國家有著相應(yīng)的尊重和促進(jìn)義務(wù)。

雖然我國憲法中沒有出現(xiàn)語言權(quán)利的規(guī)定，但是如上文所述語言在自我確定與實(shí)現(xiàn)上的特殊意義決定了它是實(shí)現(xiàn)其它憲法明確規(guī)定的基本權(quán)利的前提條件。故而，語言形成應(yīng)以每個(gè)人的自由參與為前提，國家對語言的支配權(quán)應(yīng)該采取的是最節(jié)制的態(tài)度——國家有“推廣普通話”的任務(wù)，這個(gè)任務(wù)并不等于是實(shí)現(xiàn)它所必需的所有行為，它必須依據(jù)一定的法律標(biāo)準(zhǔn)做出。當(dāng)然從詞匯“任務(wù)”本身就可以看出它與“目標(biāo)”的關(guān)聯(lián)性，它不是自我意愿的行為而是一個(gè)對理想狀態(tài)(國家目標(biāo))的趨近?！叭蝿?wù)”在涵義上接近于 “委托”，對此則是義務(wù)性的成分超越了強(qiáng)制性內(nèi)容。[注]Hans Peter Bull, Die Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz, 2. Aufl., 1977 Kronberg/Ts.,S.44.另外推廣普通話的結(jié)果會(huì)擴(kuò)大其使用范圍，其他語言的空間就會(huì)減少，在某種程度上就會(huì)限制其他語言的使用。雖然有交叉使用的情況存在，但是普通話的主流地位會(huì)日益加強(qiáng)，那么方言客觀上就會(huì)處于劣勢地位，因而國家有義務(wù)通過在廣播電視節(jié)目的時(shí)段分配上保障其發(fā)聲的可能性，以使最終的被選擇可能及選擇權(quán)利依舊保留在公民個(gè)人手中，這才是符合憲法規(guī)定原意的。

總而言之，將語言問題納入權(quán)利的脈絡(luò)下思考，一是爭取多元文化的自我認(rèn)同，二是避免國家的不當(dāng)侵害。而進(jìn)一步結(jié)合國家任務(wù)條款所進(jìn)行的思考，則是強(qiáng)調(diào)國家針對不同語言使用者表現(xiàn)行為的相應(yīng)義務(wù)，具體表現(xiàn)為保障且不干涉以及在一定條件下的促進(jìn)義務(wù)。