吳回生

(廣東第二師范學院教育系，廣東廣州510303)

在教育政策執(zhí)行過程中，學校作為教育政策的重要主體，應當嚴格按照政策準則落實教育政策，才能實現(xiàn)教育政策目標和社會公共利益。然而，由于教育政策客觀上只是政策主體利益妥協(xié)的結果，這就可能存在學校以自身利益驅動執(zhí)行教育政策，出現(xiàn)學校執(zhí)行教育政策的個體選擇現(xiàn)象。教育政策執(zhí)行過程中的學校個體選擇，往往造成政策失真或政策偏離。提高學校執(zhí)行教育政策的效率，保證教育政策目標的實現(xiàn)，需要減除學校執(zhí)行教育政策的個體選擇。

一、學校執(zhí)行教育政策的個體選擇現(xiàn)象

個體選擇現(xiàn)象是政策科學關注的一個重要問題。所謂個體選擇是指公共政策過程中，政策主體從個體的價值偏好和個體利益出發(fā)，對社會公共政策進行制定、理解和執(zhí)行。顯然，個體選擇不僅存在于政策制定過程中，而且存在于政策執(zhí)行過程中。從學理上說，學校執(zhí)行教育政策的個體選擇，一方面，由于教育政策制定無法集合所有個體學校利益，學校執(zhí)行教育政策存在個體化的利益訴求;另一方面，執(zhí)行教育政策需要發(fā)揮學校的主觀能動性，導致學校執(zhí)行教育政策出現(xiàn)個體選擇。

(一)學校執(zhí)行教育政策個體選擇的空間

學校執(zhí)行教育政策出現(xiàn)個體選擇，從某個角度來說，有其客觀性和合理性。這是因為，任何一項教育政策都不可能集合所有個體學校的利益，必然出現(xiàn)政策利益與學校利益存在沖突。美國著名政治哲學家羅爾斯認為，所謂社會是為獲取共同利益組成的協(xié)同事業(yè)體，因而各社會成員在通過建立社會及其相互協(xié)作以增加利益時，具有互相一致的利害關系。至于社會總體所獲得的利益如何向每一個社會成員進行分配，卻構成了人與人之間在利害關系上相互對立的態(tài)勢。[1]從這一點出發(fā)，教育政策作為社會共同利益的體現(xiàn)，是將現(xiàn)實社會中的不同個體的教育利益輸入到政策制定系統(tǒng)中，由政策制定主體對復雜的利益關系進行調整并最終實現(xiàn)公共利益的過程。因此，教育政策的公共利益并不是所有個體利益的簡單集合，而是不同利益主體力量較量的結果。

進一步對教育政策制定過程進行分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，教育政策只是“公共利益”的表面化。西蒙的有限決策理論認為，人類理性是有條件的、相對的。在政策過程中，必須區(qū)分事實與價值，因為價值偏好并不能代替事實。[2]在教育政策制定過程中，教育政策制定者面對的是教育現(xiàn)實生活中復雜多樣的問題，為解決問題制定方案，提出政策目標、政策措施和政策路徑。所以，政策制定實際上就是價值選擇的過程，這種價值選擇面臨的困境有很多。一方面，不同的學校由于客觀實際和所處的社會地位存在差異，體現(xiàn)在特定的教育政策問題上，由于利益、理想、權力和情感等因素的交互影響，就有不同的價值判斷和價值選擇，而且這些價值判斷經(jīng)常出現(xiàn)相互沖突和相互矛盾，面對錯綜復雜、彼此沖突的價值選擇，教育政策制定者往往難以進行合理的比較和妥當?shù)臋嗪?另一方面，教育政策制定者存在個人的能力、智慧、知識經(jīng)驗等方面的局限性，面對不計其數(shù)、復雜多樣的學校教育利益訴求，無法針對具體的教育政策問題做出完全理性的選擇。這種情況表明，教育政策的社會公共利益具有表面化，或者說只是教育政策制定者的價值判斷和價值選擇的結果，而這種結果往往與具體的個體學校的價值訴求不一致，甚至造成矛盾和沖突。

教育政策制定的實際情況表明，對于學校來說，政策制定主體制定出來的教育政策具有不合理性，學校執(zhí)行政策存在許多困難和障礙，勢必造成學校執(zhí)行教育政策進行個體選擇。

(二)學校執(zhí)行教育政策個體選擇的驅動力

更為關鍵的在于學校是教育政策目標群體，也是教育政策執(zhí)行的主體，因教育政策分配的利益不同，其對教育政策的態(tài)度和看法有很大差異。這樣必將產(chǎn)生不同的教育政策執(zhí)行行為，導致教育政策執(zhí)行的效果出現(xiàn)差異。一般來說，學校是否接受一項教育政策及其在多大程度上接受一項教育政策，基本上是由該項教育政策滿足學校利益的程度來決定的。約翰·穆勒的“經(jīng)濟人”假設理論認為，“人在經(jīng)過深思熟慮之后他會選擇那些能夠比其他行為能更好地滿足自己的偏好的行為”。[3]在教育政策執(zhí)行過程中，學校通常會對執(zhí)行政策的收益進行評估，通過成本與收益分析過濾和選擇教育政策的執(zhí)行行為。在正常狀態(tài)下，學校在執(zhí)行教育政策進行價值判斷和行為選擇時，總希望用最小的成本投入獲取最大的收益產(chǎn)出。因此，學校在執(zhí)行教育政策時往往以自己的利益損益值作為對策參數(shù)，如果預期的成本低于收益，那么教育政策就能完整、有效、及時執(zhí)行;相反，如果預期的成本高于收益，那么學校可能會變換政策內(nèi)容或者抵制執(zhí)行教育政策，以維護學校利益和謀求更大的自身利益。所以，學校執(zhí)行教育政策經(jīng)常處于整體利益與局部利益，國家利益、集體利益與個體利益的矛盾中。某項教育政策若給學校帶來利益損失或使其面臨更大的困難時，為了盡可能維護自身利益，學校就會采取各種對策和行動消極執(zhí)行、部分執(zhí)行或者不執(zhí)行教育政策，導致學校執(zhí)行教育政策的個體選擇現(xiàn)象的出現(xiàn)。

二、學校執(zhí)行教育政策個體選擇的危害

教育政策是教育改革和發(fā)展的重要調控工具。保障教育事業(yè)的健康發(fā)展，不僅需要制定科學的教育政策，更需政策執(zhí)行主體全面貫徹落實政策準則。美國政策學者艾利森認為，在實現(xiàn)政策的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%則取決于有效的執(zhí)行。但是，教育政策能否落實，政策目標能否實現(xiàn)，不是政策制定者和政策執(zhí)行者一廂情愿的，它與目標群體認同、理解、接收和遵從政策的態(tài)度有著直接的聯(lián)系。[4]因此，學校執(zhí)行教育政策的個體選擇，勢必影響教育政策的實施和目標的實現(xiàn)，并影響教育政策執(zhí)行的效果。

(一)學校執(zhí)行教育政策的個體選擇造成社會公共利益被損害

依據(jù)政策科學理論，政策制定、政策執(zhí)行及其執(zhí)行的結果都是為了解決一定的社會問題，調整社會利益關系，使有限的社會資源發(fā)揮最大的社會效益。從這個意義上說，教育政策是在社會范圍內(nèi)對教育利益、教育資源的分配，是為追求教育公共利益最大化作出的選擇。當然，由于各種利益群體原有的利益占有狀況不同，政策對不同利益主體進行利益分配和調整，就會出現(xiàn)有的利益主體的原有利益被削弱或剝奪，有的利益主體得到更大利益，從而形成新的利益格局。然而，這種新的利益格局和利益關系，總是以社會公共最大化為目標的。所以，學校執(zhí)行教育政策，維護教育公共政策的權威性，就是要服從政策的利益分配，當學校利益和社會公共利益相沖突的時候，學校利益應該無條件地服從社會公共利益。

學校執(zhí)行教育政策出現(xiàn)個體選擇的狀況，必然導致學校利益代替社會公共利益，出現(xiàn)利己和自利行為，直接導致了教育政策執(zhí)行的非常態(tài)運行。這樣，教育政策對主體利益的平衡就會被打破，教育資源會進入無序的分配狀態(tài)，產(chǎn)生損耗，社會公共利益被損害，繼而危害教育事業(yè)的健康發(fā)展。

(二)學校執(zhí)行教育政策的個體選擇導致主體道德失范

追求社會公共利益是教育政策的核心價值和目標。這就要求學校作為教育政策執(zhí)行主體，應當將自己置身于國家行政體系和社會背景中，遵循國家代表所應履行的義務，摒棄自身的價值取向和利益需求，以“社會人”的角色執(zhí)行教育政策。然而，學校與其他社會組織一樣，它具有“經(jīng)濟人”的身份，具有維護自身利益的自我保護性和逐利性，這使其可能會采取與政策規(guī)定不一致乃至相反的方法執(zhí)行政策。這兩種身份的矛盾使學校在教育政策執(zhí)行過程中面臨道德倫理的沖突。當學校執(zhí)行教育政策出現(xiàn)個體選擇時，往往是學校偏離或違反了社會規(guī)范，顛覆了自身作為政策執(zhí)行主體的角色，以自利行為代替教育公共利益實現(xiàn)的行為。有的學者把這種現(xiàn)象稱為教育政策主體倫理失范。[5]

學校執(zhí)行教育政策的個體選擇之所以造成政策主體倫理失范。原因在于，教育政策關注著教育利益沖突的整合狀況，關注著教育公益性，關注著教育的普及化或大眾化等，任何教育政策在對教育利益關系進行平衡時，都不可能完全喪失邏輯、理性及社會或“類”的價值觀，不能不考慮現(xiàn)實的力量對比，不能不就某些利益做出一些合乎倫理因素的考慮，加入道德性的維度。[6]當學校作為政策執(zhí)行主體出現(xiàn)個體選擇時，實質上是以“經(jīng)濟人”的逐利性，違背自己公眾利益代言人的道德準則。這種無視政策規(guī)定和政策紀律，采取與政策規(guī)定要求完全背道而馳的極端方法執(zhí)行政策，結果就是學校執(zhí)行教育政策的道德倫理缺失。

(三)學校執(zhí)行教育政策的個體選擇造成教育政策失真

利益是人們進行社會活動的動因。[7]馬克思說:“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關?！盵8]教育政策之所以存在，一方面是由于教育政策主體之間的利益不一致，另一方面是由于政策資源的有限性，兩方面的綜合作用導致了教育政策作為一種調節(jié)利益紛爭的手段出現(xiàn)，政策調節(jié)的最終目標是維持公平，實現(xiàn)社會公共利益最大化。因此，在政策合法化的背景下，政策各方面的利益是一個基本均衡的狀態(tài)。一旦學校在執(zhí)行過程中由于某種原因而導致個體選擇，那么這種狀態(tài)就會被打破，出現(xiàn)新的不均衡，就會損害政策相關各方的自身利益，也就導致政策規(guī)范難于實現(xiàn)，或者說教育政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)失真。

學校執(zhí)行教育政策過程中的個體選擇，造成教育政策失真，其表現(xiàn)多種多樣。第一，學校執(zhí)行教育政策的個體選擇往往架空執(zhí)行教育政策。政策架空執(zhí)行是指學校在政策執(zhí)行過程中僅僅宣傳政策內(nèi)容，并沒有制定出可操作的具體措施，從而造成政策無法落到實處。例如，素質教育政策在執(zhí)行過程中，一些地方和學校只是進行宣傳，做表面文章，未將其轉化為可操作性的具體措施，出現(xiàn)了所謂的“素質教育轟轟烈烈，應試教育扎扎實實”的現(xiàn)象。第二，學校執(zhí)行教育政策的個體選擇導致替換執(zhí)行教育政策。政策替換執(zhí)行是指學校在執(zhí)行教育政策的過程中“偷梁換柱”，使政策執(zhí)行從表面上看與原政策相一致，而事實上卻背離了原政策的精神內(nèi)容。即在教育政策執(zhí)行過程中，用學校政策取代國家的教育政策，使執(zhí)行的內(nèi)容完全背離了原政策的要求。第三，學校執(zhí)行教育政策的個體選擇是附加執(zhí)行教育政策。學校附加執(zhí)行教育政策是指在原政策目標的基礎上，自行修改政策內(nèi)容和政策目標。例如，學校在執(zhí)行收費政策過程中，超越收費的項目和限度，出現(xiàn)亂收費、多收費的現(xiàn)象。

三、學校執(zhí)行教育政策個體選擇的減除

對于教育政策執(zhí)行主體需要科學執(zhí)行教育政策，保障教育政策目標的實現(xiàn)，已經(jīng)有了高度的理論認識?！敖逃邎?zhí)行是政策生命過程中的重要環(huán)節(jié)。政策執(zhí)行的有效與否關系整個政策的成敗?！盵9]因此，學校作為教育政策執(zhí)行的重要主體，克服教育政策執(zhí)行的個體選擇，對實現(xiàn)和提高教育政策的科學性有著十分重要的意義。

(一)教育政策制定關注弱勢學校的利益訴求

理論上說，政策制定主體制定教育政策應當堅持公平、公正、公開的原則，保障教育政策群體利益的均衡和社會公共利益的最大化。這就需要在教育利益的政策分配過程中，無論是強勢群體或者是弱勢群體，利益主體地位是平等的。但是，在教育政策制定過程中，政策制定主體從來就是強勢利益集團的“代言人”。強勢利益集團結成正式的或非正式的團體，以各種形式訴求自身利益，影響教育公共政策的制定。有些強勢利益集團在某些地方政府決策中甚至會“俘虜”政府，使得政府決策向強勢利益集團的利益傾斜。結果導致弱勢群體缺少有效途徑和渠道來訴求利益，他們在公共政策過程中往往被邊緣化。[10]

教育政策制定中并非所有學校的“話語權”都是相同的，利益訴求不可能都在政策內(nèi)容上得到表達，尤其是弱勢學校的利益訴求往往不可能通過教育公共政策得到實現(xiàn)。因此，弱勢學校執(zhí)行教育政策過程中有自己的利益訴求，客觀上就會造成這些政策主體進行個體選擇。從激勵的角度看，如果一項政策能夠使目標群體獲得一定的利益，那么，它就相對容易被教育政策目標群體所接受，否則，它就難以得到目標群體的認可。所以，在教育政策制定過程中，需要加強強勢學校和弱勢學校的互動，以目標群體的根本利益為基礎，把目標群體的根本利益作為協(xié)調主體利益的出發(fā)點，從實際情況出發(fā)，努力把目標群體各方面的利益因素結合起來。同時，構建強勢學校和弱勢學校之間人格平等、相互尊重的政策執(zhí)行氛圍，重點解決目標群體的直接利益問題，確保教育政策的有效執(zhí)行。

(二)強化學校執(zhí)行教育政策的指導和管理

在教育政策執(zhí)行過程中，有關部門應對學校的政策執(zhí)行過程予以及時有效的指導。長期以來，由于對教育政策執(zhí)行的指導和管理缺乏科學認識，教育政策執(zhí)行過程中，上級教育部門對學校執(zhí)行教育政策存在“檢查多、命令多”，缺乏有效的“服務與指導”，這也是學校執(zhí)行教育政策的個體選擇得不到有效約束，甚至大量存在的原因之一。因此，在教育政策執(zhí)行過程中，上級主管部門要對特定教育政策的目標、宗旨予以必要的解析，幫助學校分析政策內(nèi)容和規(guī)則，創(chuàng)設有利學校政策執(zhí)行的環(huán)境和條件，幫助學校結合實際執(zhí)行教育政策。對學校具體落實政策情況進行跟蹤服務與指導，幫助學校解決在執(zhí)行教育政策中遇到的問題，保證學校執(zhí)行政策不走樣、不變形。

執(zhí)行教育政策需要充分調動學校的能動性和自覺性，但也可能出現(xiàn)學校執(zhí)行教育政策個體選擇的情況。為防止學校出于本位利益濫用政策自由裁量權，導致教育政策在執(zhí)行過程中進行個體選擇，在下放政策自主執(zhí)行權的同時，一定要建立對學校和人員執(zhí)行政策的監(jiān)督機制，建立嚴格的考評制度，這也是改革教育政策執(zhí)行機制和減除學校執(zhí)行教育政策的個體選擇的重要方面。

(三)加強學校執(zhí)行教育政策的監(jiān)督

在政策執(zhí)行問題上，不少學校和教育工作者存在這樣的一個誤區(qū):迷信政策的權威性，認為只要制定政策、頒布執(zhí)行，政策就會得到落實。事實上，為了確保教育政策執(zhí)行到位，要對數(shù)以百萬計的學校執(zhí)行情況進行精確監(jiān)督，減除學校在執(zhí)行教育政策過程中出現(xiàn)個體選擇，應該努力健全教育政策執(zhí)行的監(jiān)督、評估制度。首先，需要確保教育政策執(zhí)行監(jiān)督、評估機構的獨立性和權威性。建立起獨立運行的監(jiān)督、評估機制，對教育政策的有效執(zhí)行充分發(fā)揮保障作用。其次，對教育政策執(zhí)行進行全過程的監(jiān)督。不僅對執(zhí)行結果進行監(jiān)督，還要對執(zhí)行過程進行監(jiān)督，準確反饋，及時調整與實際不相適應的方面，強化執(zhí)行教育政策的責任意識，最大限度地實現(xiàn)教育政策目標。

總之，提高教育政策執(zhí)行的有效性，體現(xiàn)教育政策在教育改革和發(fā)展中的作用，需要充分認識學校教育政策執(zhí)行的主體性，把握學校執(zhí)行教育政策過程中的個體選擇的特點，采取有效措施，減除學校執(zhí)行教育政策的個體選擇，才能保證教育政策公共利益和政策目標的實現(xiàn)。

[1][美]約翰·羅爾斯.正義論.謝延光，譯.上海:上海譯文出版社，1991:13.

[2][美]赫伯特·西蒙.管理行為——管理組織決策過程的研究.楊礫，等，譯.北京:北京經(jīng)濟學院出版社，1988:94.

[3][英]約翰·伊特韋爾，等.新帕爾格雷夫經(jīng)濟學大辭典(第二卷，中譯本).北京:經(jīng)濟科學出版社，1992:57.

[4]張寶靈.教育政策執(zhí)行偏差對目標群體影響的研究——以中小學職稱評審政策執(zhí)行為例.教育學術月刊，2010(1).

[5]王智超，楊穎秀.治理理論視域下教育政策執(zhí)行滯后問題的思考.湖南師范大學教育科學學報，2010(4).

[7]高岸起.利益的主體性.北京:人民出版社，2008:19.

[8]馬克思恩格斯全集(第一卷).北京:人民出版社，1995:187.

[9]袁振國.教育政策學.南京:江蘇教育出版社，1996:110.

[10]文力.多元利益集團下的社會均衡.中國改革，2005(1).