胡勁松

(華南師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院/現(xiàn)代教育研究與開發(fā)中心，廣東 廣州510631)

2009年11月，廣東省教育廳和財(cái)政廳發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校建設(shè)的實(shí)施意見》，其工作目標(biāo)為:“到2011年，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)中等以上城市義務(wù)教育學(xué)校100%達(dá)到規(guī)范化學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)，其余地區(qū)完全小學(xué)和初級中學(xué)基本達(dá)到規(guī)范化學(xué)校標(biāo)準(zhǔn);到2015年，全省所有義務(wù)教育階段學(xué)校全面達(dá)到規(guī)范化學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)?！备鞯卣勒铡稄V東省義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)(試行)》，大力推進(jìn)義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校的建設(shè)工作，取得了一定的成績。截至2010年底，全省義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校覆蓋率為37．8%，其中，珠三角地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校規(guī)范化達(dá)標(biāo)率為81．2%。［1］2011年10月，廣東省人民政府發(fā)布《建設(shè)幸福廣東評價(jià)指標(biāo)體系》，更是將義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校覆蓋率作為“教育和文化”一級指標(biāo)中的一個(gè)重要二級指標(biāo)，并在該二級指標(biāo)中占到25%的權(quán)重。

但粵東西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)具體推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校規(guī)范化建設(shè)的過程中仍然存在諸多困難。據(jù)相關(guān)文件顯示，至2011年8月，汕頭市濠江區(qū)義務(wù)教育階段多數(shù)學(xué)校辦學(xué)條件仍未達(dá)標(biāo)。對照義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)，義務(wù)教育學(xué)校生均占地面積和生均建筑面積兩項(xiàng)指標(biāo)偏低，教學(xué)及配套用房不足，尤其是初級中學(xué)校舍嚴(yán)重欠缺。［2］另據(jù)《茂名日報(bào)》報(bào)道，至2010年，該市共2 229所義務(wù)教育階段學(xué)校中，通過市驗(yàn)收的義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校為230所，僅占全市義務(wù)教育階段學(xué)校(含民辦)的10.3%。［3］而從2011年12月廣東省人民政府發(fā)布的《粵東地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要(2011－2015年)》和《粵西地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要(2011－2015年)》所提出的發(fā)展目標(biāo)來看，兩地區(qū)在義務(wù)教育學(xué)校布局、學(xué)位、條件和師資隊(duì)伍等方面的建設(shè)均有比較艱巨的路要走。

建設(shè)義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校是政府兌現(xiàn)義務(wù)教育責(zé)任的具體體現(xiàn)。而厘清義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校建設(shè)中的政府職能，尤其是明確不同層級政府之間的職能重點(diǎn)，將有助于實(shí)現(xiàn)幸福廣東的客觀教育指標(biāo)。

一、加強(qiáng)政府的規(guī)劃職能，切實(shí)破解義務(wù)教育學(xué)校用地難題

合理布局義務(wù)教育學(xué)校是義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校建設(shè)的前提。但在義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整后，不少地區(qū)均暴露出校舍和運(yùn)動(dòng)場設(shè)施嚴(yán)重不足、教學(xué)設(shè)施嚴(yán)重缺乏以及學(xué)生上學(xué)路途較遠(yuǎn)等現(xiàn)實(shí)問題。其中，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)初中、完全小學(xué)、片中心校等學(xué)校生均校舍不足，特別是城鎮(zhèn)學(xué)校和鎮(zhèn)中心校校舍生均面積和運(yùn)動(dòng)場地的嚴(yán)重不足。這不僅折射出義務(wù)教育學(xué)校的用地難現(xiàn)象，而且已經(jīng)成為制約義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校達(dá)標(biāo)的首要障礙。顯然，只有各級政府積極地、創(chuàng)造性地發(fā)揮其規(guī)劃職能，才能從根本上有效地破解義務(wù)教育學(xué)校規(guī)范化建設(shè)中的用地難題。

首先，規(guī)劃建設(shè)職能部門要將義務(wù)教育學(xué)校規(guī)范化建設(shè)納入城鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃。義務(wù)教育是國家法定的教育制度，是我國城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展的重要組成部分。我國《義務(wù)教育法》不僅規(guī)定了義務(wù)教育由省級人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，由縣級人民政府為主管理(第7條)，而且還要求縣級以上地方人民政府合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展(第6條)。由此，各級政府，尤其是地方政府就有義務(wù)將義務(wù)教育發(fā)展和義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃。而我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃權(quán)限的劃分(第14條和第15條)，則要求縣、市和省三級規(guī)劃行政管理部門在各自權(quán)限范圍內(nèi)積極地為義務(wù)教育發(fā)展創(chuàng)設(shè)空間?；诂F(xiàn)階段廣東經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)際，要加強(qiáng)市、縣兩級政府在規(guī)劃制定和審批中的相互協(xié)調(diào)，尤其要加強(qiáng)省級政府在規(guī)劃審批中的引導(dǎo)和監(jiān)督作用。而在具體規(guī)劃的制定過程中，各級政府則應(yīng)注意“三個(gè)平衡”，突出“三個(gè)重點(diǎn)”，即，注意平衡義務(wù)教育與非義務(wù)教育，重點(diǎn)突出義務(wù)教育;注意平衡城區(qū)與農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局，重點(diǎn)突出農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整;注意平衡老城區(qū)和新建居民小區(qū)的義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)，重點(diǎn)突出老城區(qū)的義務(wù)教育學(xué)校改造。

其次，土地規(guī)劃管理職能部門要確保義務(wù)教育學(xué)校規(guī)范化建設(shè)的實(shí)際用地需求。義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的根本目的，是在滿足“就近入學(xué)”法律原則的基礎(chǔ)上，通過撤并和新建等方式，拓展義務(wù)教育學(xué)校的發(fā)展空間，提高義務(wù)教育學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量。在此意義上，它實(shí)際上就是義務(wù)教育學(xué)校的“空間位移運(yùn)動(dòng)”。而學(xué)?？臻g的位移，則需要相應(yīng)土地的供給。我國《土地管理法》規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃實(shí)行分級審批。除法律特殊規(guī)定之外，在省域范圍內(nèi)，省級政府負(fù)責(zé)審批縣、市的土地利用總體規(guī)劃，而鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，則可由省級人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)(第21條)。針對廣東省欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校建設(shè)中存在的城區(qū)校舍極度緊張、農(nóng)村校舍相對空置的空間困局，需要不斷完善各級政府間的土地規(guī)劃和管理職能。具體而言，就是要充分發(fā)揮設(shè)區(qū)城市市政府的規(guī)劃協(xié)調(diào)職能，同時(shí)加強(qiáng)省級政府的規(guī)劃引導(dǎo)職能。當(dāng)前，縣(區(qū))和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))雖然承擔(dān)本區(qū)域土地利用規(guī)劃的編制工作，但由于沒有最終審批權(quán)，因而在規(guī)劃編制和規(guī)劃執(zhí)行方面受到諸多限制。而一些設(shè)區(qū)城市的中心城區(qū)政府甚至根本沒有土地規(guī)劃權(quán)和土地征用權(quán)。這給學(xué)校的新建、擴(kuò)建帶來很多不便，致使市區(qū)學(xué)校征地、擴(kuò)建和擴(kuò)容困難。發(fā)揮設(shè)區(qū)城市政府的規(guī)劃協(xié)調(diào)職能，旨在充分占有并溝通鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的土地利用信息，合理調(diào)配鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的土地資源利用，為當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校建設(shè)用地提供必需的土地支持。而加強(qiáng)省級政府的規(guī)劃引導(dǎo)職能，則旨在提供省域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校規(guī)范化建設(shè)用地信息，從積極方面引導(dǎo)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府在制定土地利用總體規(guī)劃中關(guān)注義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)的用地需求，對未能很好滿足義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校建設(shè)用地需求的地方政府提出相關(guān)的修改要求。

最后，強(qiáng)化政府規(guī)劃職能要堅(jiān)持兩項(xiàng)基本原則。一是先規(guī)劃后建設(shè)原則。即堅(jiān)持先進(jìn)行義務(wù)教育學(xué)校規(guī)范化規(guī)劃，后按照規(guī)劃有序進(jìn)行建設(shè)。要改變以往邊規(guī)劃邊建設(shè)或先建設(shè)后規(guī)劃的做法，避免造成教育資源的浪費(fèi)。二是先布局調(diào)整后學(xué)校建設(shè)原則。即將義務(wù)教育學(xué)校規(guī)范化建設(shè)與布局調(diào)整緊密聯(lián)系，根據(jù)地方生源變動(dòng)情況調(diào)整撤并學(xué)校，優(yōu)化學(xué)校布局，提高教育資源利用率，然后按照布局調(diào)整學(xué)校進(jìn)行規(guī)范化建設(shè)。

二、創(chuàng)新政府的籌資職能，真正改善義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件

我國《義務(wù)教育法》確立了義務(wù)教育“各級政府共同負(fù)擔(dān)，省級政府統(tǒng)籌落實(shí)，縣級政府為主管理”的供養(yǎng)體制。其中，農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)，由各級人民政府根據(jù)國務(wù)院的規(guī)定分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)(第44條和第7條)。相關(guān)研究結(jié)果顯示，2007－2009年間，廣東省省級財(cái)政投入占到農(nóng)村義務(wù)教育日常公用經(jīng)費(fèi)的51．5%。同期，市、縣級財(cái)政投入則占到了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校校舍維修改造預(yù)算內(nèi)資金總投入的70．2%。［4］由于義務(wù)教育日常公用開支標(biāo)準(zhǔn)較低，雖然開始了省級統(tǒng)籌，義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)卻始終捉襟見肘。根據(jù)調(diào)查，在粵東某些地區(qū)，教學(xué)設(shè)備設(shè)施相對落后，圖書資料陳舊且數(shù)量不足，功能室建設(shè)明顯滯后，學(xué)校食堂、廁所、運(yùn)動(dòng)場地、安全設(shè)施等配套設(shè)施不符合要求以及大班制的現(xiàn)象并非少見。同時(shí)，雖然市、縣級財(cái)政投入占農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校校舍維修改造預(yù)算內(nèi)資金的比例較大，但由于市、縣財(cái)政本身的總量有限，也未能真正使欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校的校舍條件得到實(shí)質(zhì)性的改善。另外，縣級“工資財(cái)政”現(xiàn)狀不僅是縣域財(cái)力薄弱的結(jié)果，而且也成為制約縣域教育發(fā)展后勁的重要因素。因此，創(chuàng)新政府的義務(wù)教育籌款職能，對于真正改善義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)條件，具有決定性的意義。

首先，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)省級統(tǒng)籌制度化。近年來，廣東省在落實(shí)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)省級統(tǒng)籌，尤其在推進(jìn)義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校建設(shè)方面的確邁出了重要步伐。除了對農(nóng)村義務(wù)教育日常公用經(jīng)費(fèi)和農(nóng)村學(xué)校校舍維修改造預(yù)算的投入之外，廣東省教育廳和財(cái)政廳還制定了《廣東省經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校建設(shè)專項(xiàng)資金競爭性分配工作實(shí)施方案》，決定從2009年至2015年，每年整合部分中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金和省級義務(wù)教育專項(xiàng)資金，以競爭分配方式獎(jiǎng)補(bǔ)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校規(guī)范化建設(shè)。據(jù)《韶關(guān)日報(bào)》報(bào)道，僅2010年，該市就有11個(gè)項(xiàng)目獲得獎(jiǎng)補(bǔ)，金額達(dá)到3 900萬元。［5］但嚴(yán)格意義上講，要真正落實(shí)《義務(wù)教育法》所規(guī)定的省級統(tǒng)籌，必須做到制度化，并達(dá)成如下目標(biāo):一是經(jīng)費(fèi)投入常態(tài)化。雖然近年來省級財(cái)政對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校建設(shè)投入在不斷加大，但其計(jì)劃性和可預(yù)見性仍然有待提高。即使是前面提到的“經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校建設(shè)專項(xiàng)資金”，也僅安排到2012年而已，之后的經(jīng)費(fèi)并未真正落實(shí)。二是經(jīng)費(fèi)投入項(xiàng)目明晰化。當(dāng)前省級統(tǒng)籌項(xiàng)目重點(diǎn)突出了農(nóng)村和日常公用經(jīng)費(fèi)，而對于城區(qū)和校舍改造經(jīng)費(fèi)的關(guān)注則有所不足。就省級統(tǒng)籌所覆蓋和關(guān)注的范圍而言，一方面，要處理好城區(qū)與農(nóng)村獲得財(cái)政支持的機(jī)會(huì)均等問題，要使欠發(fā)達(dá)地區(qū)的困難城區(qū)也同樣有獲得省級支持的可能;另一方面，則要注意財(cái)政支持中日常公用經(jīng)費(fèi)和校舍改造經(jīng)費(fèi)的協(xié)調(diào)平衡，提高前者的支持標(biāo)準(zhǔn)，使義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)條件得到真正改善。三是經(jīng)費(fèi)投入程序規(guī)范化。一直以來，各級政府對義務(wù)教育的特殊支持通常采用專項(xiàng)資金的方式。這種做法雖然普遍，但卻不盡合理。嚴(yán)格規(guī)范省級統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)投入的程序，既可以限制政府自身的權(quán)力濫用，也可以加強(qiáng)政府對經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督。

其次，義務(wù)教育籌資責(zé)任模塊化。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和省級統(tǒng)籌固然為欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育規(guī)范化建設(shè)注入了必要的資金。但其?？顚Ｓ煤偷胤秸峁┵Y金配套的條件要求，使得欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府不僅在是否要求支持時(shí)面臨選擇，而且即使在獲得支持之后，也面臨巨大的財(cái)政壓力。事實(shí)上，我國《義務(wù)教育法》第44條已經(jīng)明確規(guī)定，農(nóng)村義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)，由各級人民政府根據(jù)國務(wù)院的規(guī)定分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)。這與發(fā)達(dá)國家義務(wù)教育籌資責(zé)任集中、相對集中和共同分擔(dān)三種模式下各級政府間義務(wù)教育籌資責(zé)任的具體分擔(dān)無疑具有共通之處。［6－8］只是，我國的法律法規(guī)既未規(guī)定如何分項(xiàng)目，也未規(guī)定如何按比例。這也為各級政府相互推諉或扯皮埋下了伏筆。另外，與發(fā)達(dá)國家主要由州政府承擔(dān)義務(wù)教育籌資責(zé)任相比，我國省級政府的籌資職能并未完全發(fā)揮，也在相當(dāng)程度上降低了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的供給水平。顯然，在我國現(xiàn)有財(cái)政分權(quán)體制和欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級政府財(cái)力未能發(fā)生根本改變的前提下，只有調(diào)整省、縣兩級政府義務(wù)教育籌資責(zé)任，才能從根本上解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的實(shí)質(zhì)性短缺現(xiàn)象。其一，應(yīng)由省級政府承擔(dān)義務(wù)教育學(xué)校教職工工資福利的籌資責(zé)任。唯此，才能真正發(fā)揮省級統(tǒng)籌的作用，從根本上促進(jìn)省域內(nèi)的義務(wù)教育公平。其二，應(yīng)由縣級政府承擔(dān)義務(wù)教育日常公用經(jīng)費(fèi)和基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)的籌資責(zé)任。唯此，也才可以從根本上解放縣級財(cái)力，將有限的財(cái)力投入到最現(xiàn)實(shí)的需求之中，并發(fā)揮最佳的效益。

最后，義務(wù)教育籌資渠道多元化。舉辦義務(wù)教育學(xué)校是政府的責(zé)任。但是，政府支持義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校建設(shè)的籌資渠道可以多元化。一是落實(shí)相關(guān)補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)政策，吸引民間資金投向義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)。當(dāng)前，民辦義務(wù)教育學(xué)校已經(jīng)成為義務(wù)教育學(xué)校的一個(gè)重要組成部分。從政府籌資的角度來看，民辦義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校的數(shù)量越多、比例越高，說明政府在義務(wù)教育籌資方面越成功。但事實(shí)上，與公辦學(xué)校相比，民辦義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校的比例即使在發(fā)達(dá)地區(qū)也不高。相關(guān)材料顯示，東莞市公辦義務(wù)教育學(xué)校在2008年底已經(jīng)全部達(dá)到規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn);而到2011年4月，東莞市認(rèn)定的民辦義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校才只有68所。［9］根據(jù)《廣東省城鎮(zhèn)免費(fèi)義務(wù)教育實(shí)施辦法》的規(guī)定，地方政府應(yīng)該按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，給予民辦義務(wù)教育學(xué)校補(bǔ)貼。但實(shí)際上，許多地方政府的財(cái)政補(bǔ)貼并未到位，或者長期拖欠。與此同時(shí)，作為獎(jiǎng)勵(lì)，雖然廣東省設(shè)立了民辦義務(wù)教育專項(xiàng)資金，但根據(jù)廣東省教育廳《關(guān)于申報(bào)2011年省民辦教育專項(xiàng)資金的通知》的規(guī)定，每個(gè)地級市當(dāng)年可以申報(bào)上述獎(jiǎng)勵(lì)的民辦義務(wù)教育學(xué)校只有三四所，受惠面太小。因此，真正落實(shí)縣級政府的民辦義務(wù)教育補(bǔ)貼，適當(dāng)增大省級民辦教育專項(xiàng)資金對民辦義務(wù)教育學(xué)校的支持力度，擴(kuò)大民辦義務(wù)教育學(xué)校的受惠面，是現(xiàn)階段縣級和省級政府需要考慮而且必須要做的事情。二是支持設(shè)立義務(wù)教育發(fā)展基金會(huì)，持續(xù)支持義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校建設(shè)。一直以來，廣東省各級政府都在謀求財(cái)政之外的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支持。但由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，無論是企業(yè)還是其他社會(huì)組織支持義務(wù)教育的能力都非常弱。義務(wù)教育籌資仍然處在“等、靠、要”的狀況。要改變上述現(xiàn)象，就應(yīng)該積極主動(dòng)創(chuàng)新義務(wù)教育的籌資機(jī)制。設(shè)立義務(wù)教育發(fā)展基金會(huì)，不僅可以開辟義務(wù)教育資金籌措的新渠道，滿足義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校建設(shè)的長期需要，而且基金會(huì)本身的法律身份對于規(guī)范資金運(yùn)作與管理以及保障義務(wù)教育的公益性，都具有很強(qiáng)的針對性和適切性。

三、完善政府的管理職能，全面提高義務(wù)教育學(xué)校師資水平

義務(wù)教育學(xué)校是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育目標(biāo)的基本組織形式。作為義務(wù)教育學(xué)校教育教學(xué)任務(wù)的直接承擔(dān)者，教師的專業(yè)素養(yǎng)對義務(wù)教育的質(zhì)量產(chǎn)生著決定性影響。根據(jù)2011年10月召開的“廣東省教師工作會(huì)議”所提供的相關(guān)數(shù)據(jù)，與珠三角地區(qū)相比，欠發(fā)達(dá)地區(qū)普遍存在農(nóng)村學(xué)校教師數(shù)量既超編又不足、小學(xué)段教師較多而初中段教師不足以及主科教師比較充足而副科教師明顯不足等矛盾。教師在學(xué)歷水平和實(shí)際專業(yè)涵養(yǎng)方面的差距則更是明顯。截至2010年底，欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市、縣鎮(zhèn)和農(nóng)村小學(xué)專任教師專科以上學(xué)歷的比例分別為89.53%、84.23%和71.48%，與同期發(fā)達(dá)地區(qū)的97.01%、92.47%和90.23%相去甚遠(yuǎn)。另外，欠發(fā)達(dá)地區(qū)初中教師本科以上學(xué)歷比例僅為49.62%，珠三角地區(qū)初中教師本科以上學(xué)歷比例則達(dá)到了84．83%。［10］除此之外，欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育教師的教學(xué)理念、教學(xué)研究及創(chuàng)新意識和能力等也亟待提高。要建設(shè)義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校，就必須全面提升義務(wù)教育的教師隊(duì)伍水平;而要提高教師隊(duì)伍水平，則需要進(jìn)一步有針對性地完善各級政府的管理職能。

首先，發(fā)揮省級政府的引導(dǎo)職能，為教師資源配置創(chuàng)設(shè)空間。欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育階段教師資源配置面臨雙重壓力:一方面，相對于發(fā)達(dá)地區(qū)而言，缺乏優(yōu)秀教師甚至合格教師;另一方面，即使在本行政區(qū)域內(nèi)部，也存在城鄉(xiāng)之間、教育階段之間以及學(xué)科之間的資源配置差異。發(fā)揮省級政府的引導(dǎo)職能，一是要制定更加積極和有效的教師資源配置政策，為欠發(fā)達(dá)地區(qū)輸送合格和優(yōu)秀教師。從當(dāng)前的實(shí)際需要來講，省級教師資源配置政策的核心就是解決好“有與無”的問題，設(shè)計(jì)更加合理有效的教師資源配置制度，形成新教師補(bǔ)充的長效機(jī)制和優(yōu)質(zhì)師資的短期流動(dòng)機(jī)制。二是要適當(dāng)調(diào)整中小學(xué)教職員編制管理機(jī)制，解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)教師資源配置中的結(jié)構(gòu)性短缺難題。2008年頒布的《廣東省中小學(xué)教職員編制標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施辦法》規(guī)定，義務(wù)教育階段教師的編制由市級政府以縣為單位按年度核定，且不同地區(qū)和不同階段學(xué)校的教師編制原則上不能互相擠占。但由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城市化進(jìn)程加快和人口出生率下降，農(nóng)村教師配置出現(xiàn)既超編又事實(shí)上不足的矛盾現(xiàn)象。因此，省級政府有必要適時(shí)調(diào)整義務(wù)教育階段教師編制管理標(biāo)準(zhǔn)，在編制總額框架下，針對不同類型學(xué)校采取不同核編政策，確定不同核編方案，并重點(diǎn)向農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校傾斜。此外，省級政府還有必要建立義務(wù)教育階段教師編制的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，促進(jìn)教師由“單位人”向“系統(tǒng)人”的轉(zhuǎn)變。三是針對目前農(nóng)村小學(xué)教師“整體超編，階段和學(xué)科缺編”的現(xiàn)狀，為了補(bǔ)充新師資，解決今后教師年齡斷層問題，還應(yīng)積極探討教師提前退休的可行性政策。

其次，發(fā)揮市級政府的協(xié)調(diào)職能，為教師專業(yè)發(fā)展搭建平臺。受地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的制約，也基于“以縣為主”的現(xiàn)行義務(wù)教育管理體制，欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育教師隊(duì)伍普遍存在“補(bǔ)充難、流動(dòng)難和提高難”的現(xiàn)象。提高現(xiàn)有教師專業(yè)素養(yǎng)始終是教師隊(duì)伍建設(shè)的核心工作和主旋律。要凸顯我國《教師法》確立的教師專業(yè)人員身份和地位，提高義務(wù)教育的水平，就需要突破縣域限制，充分調(diào)動(dòng)市級政府促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展的主動(dòng)性和能動(dòng)性，發(fā)揮其在省、縣兩級政府之間的協(xié)調(diào)作用。一是搭建專業(yè)信息互動(dòng)平臺，拓展教師的專業(yè)視野。專業(yè)信息互動(dòng)是專業(yè)化的重要表現(xiàn)形式，也是教師專業(yè)發(fā)展的前提條件和必然結(jié)果。在省域和縣域之間的專業(yè)信息互動(dòng)方面，市級政府完全有能力發(fā)揮“外引”和“內(nèi)統(tǒng)”的職能，為教師的專業(yè)發(fā)展提供更加豐富的專業(yè)信息，引導(dǎo)教師專業(yè)發(fā)展的方向，促進(jìn)教師更新教學(xué)理念，創(chuàng)新教學(xué)模式。二是搭建專業(yè)技能培訓(xùn)平臺，發(fā)展教師的核心技能。教育教學(xué)技能是教師區(qū)別于其他職業(yè)的核心技能?，F(xiàn)有義務(wù)教育教師在職培訓(xùn)進(jìn)修不僅受到縣域管理體制的限制，而且也直接受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的制約。市級政府的參與支持，可以適當(dāng)改變當(dāng)前義務(wù)教育教師培訓(xùn)中“本地一般教師走不出去，外地優(yōu)秀教師請不進(jìn)來”的現(xiàn)象，促進(jìn)教師改進(jìn)教學(xué)方法，提高課堂教學(xué)效率。三是搭建專業(yè)人員交流平臺，促進(jìn)教師的職業(yè)流動(dòng)。人員流動(dòng)是職業(yè)發(fā)展的動(dòng)力。教師的流動(dòng)不僅可以促進(jìn)教師職業(yè)的發(fā)展，而且有利于提高義務(wù)教育的質(zhì)量和水平。由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域優(yōu)秀師資資源有限，縣域內(nèi)教師交流的質(zhì)和量均會(huì)受到不同程度限制。如果能發(fā)揮市域內(nèi)優(yōu)秀師資資源的整合優(yōu)勢，鼓勵(lì)和支持教師跨縣域交流，并建立相應(yīng)的教師交流機(jī)制，對于提升義務(wù)教育教師隊(duì)伍的整體水平無疑將會(huì)產(chǎn)生積極影響。

最后，發(fā)揮縣級政府的監(jiān)督職能，為教師依法履責(zé)提供保障?！读x務(wù)教育法》和《教師法》規(guī)定了義務(wù)教育教師教育教學(xué)行為的法律屬性，而《廣東省義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)》則為教師教育教學(xué)行為提供了更加具體的參照標(biāo)準(zhǔn)。雖然現(xiàn)行義務(wù)教育供養(yǎng)體制尚未能給欠發(fā)達(dá)地區(qū)教師提供良好的工作條件和生活待遇，但它卻不能成為縣級政府放松或放棄義務(wù)教育監(jiān)督職能的理由。發(fā)揮政府的監(jiān)督職能，一方面要嚴(yán)格要求教師依法履行教育教學(xué)職責(zé)，另一方則要為教師依法履責(zé)創(chuàng)造相應(yīng)的制度空間。只有如此，才能真正實(shí)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校的內(nèi)涵發(fā)展。實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職能，縣級政府需要做好如下三件事情:一是要加強(qiáng)法律監(jiān)督，確保教師行為的合法性。政府不僅要指導(dǎo)學(xué)校制定合乎法律和職業(yè)道德的教師行為規(guī)范，而且還有責(zé)任對義務(wù)教育教師的教育教學(xué)行為進(jìn)行監(jiān)督和檢查，對其中的違法行為和違反教師職業(yè)道德的行為予以及時(shí)糾正，并作出相關(guān)處理;二是要落實(shí)專業(yè)監(jiān)督，提升教師職業(yè)的專業(yè)性。政府不僅要根據(jù)法律授權(quán)和政策要求制定義務(wù)教育教師專業(yè)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，為教師專業(yè)素質(zhì)提升指明方向，而且還要對教師的校本教研進(jìn)行督促與指導(dǎo)，組織和落實(shí)對義務(wù)教育教師的專業(yè)評價(jià);三是要強(qiáng)化工作監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)教師工作的有序性。教師工作的有序性不僅是建設(shè)義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校的基本保證，而且更應(yīng)該是義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校建設(shè)的最終成果。為此，政府要不斷完善定崗定編政策，解決教師的結(jié)構(gòu)性短缺問題，還要指導(dǎo)學(xué)校制定教師崗位職責(zé)，使教師工作有規(guī)可依和有章可循，更要督促學(xué)校加強(qiáng)對教師的合同管理，保障教師行使權(quán)利，也約束教師履行義務(wù)。

總之，建設(shè)義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校是政府的責(zé)任。要在廣東省欠發(fā)達(dá)地區(qū)真正實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校建設(shè)的目標(biāo)，不僅需要政府有針對性地重點(diǎn)行使好規(guī)劃、籌資和管理三項(xiàng)職能，而且更需要省、市和縣三級政府在行使上述職能的過程中明確分工和有效合作。

［1］教育部．廣東省義務(wù)教育均衡發(fā)展——主要進(jìn)展、成功經(jīng)驗(yàn)和未來規(guī)劃［EB/OL］．［2011－04－12］．http://www．moe．edu．cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5203/201104/117346．htm．

［2］汕頭市濠江區(qū)人民政府．關(guān)于印發(fā)濠江區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整和規(guī)范化學(xué)校建設(shè)規(guī)劃的通知(汕濠府［2011］20號)，2011．

［3］規(guī)范學(xué)校建設(shè) 提升教育實(shí)力．茂名日報(bào)，2011－07－17(1)．

［4］雷麗珍．省級統(tǒng)籌體制下政府間義務(wù)教育籌資責(zé)任分擔(dān)研究——以廣東省為例．華南師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2011:83－87．

［5］我市教育獲獎(jiǎng)補(bǔ)資金3900萬元．韶關(guān)日報(bào)，2010－08－04(1)．

［6］王曉輝．法國義務(wù)教育的財(cái)政體制．全球教育展望，2002(1)．

［7］駐德使館教育處．德國義務(wù)教育階段教育經(jīng)費(fèi)的承擔(dān)情況．世界教育信息，2002(6)．

［8］周誼．1955－2000年日本義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)研究．外國中小學(xué)教育，2005(4)．

［9］東莞市教育局．轉(zhuǎn)發(fā)省教育廳省財(cái)政廳《關(guān)于加快推進(jìn)義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校建設(shè)的實(shí)施意見》的通知(東教基［2009］51號)，2009．

［10］廣東省教育廳．全省教師隊(duì)伍基本情況(內(nèi)部資料)，2011．