袁方成

（華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院，湖北 武漢430079）

引言

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，是繼20世紀(jì)80年代中國(guó)政府在城市啟動(dòng)社區(qū)建設(shè)之后，于2006年推行的另一場(chǎng)大規(guī)模的社會(huì)建設(shè)活動(dòng)。迄今為止，此項(xiàng)活動(dòng)已在全國(guó)約十分之一的縣和行政村展開。按照政策設(shè)計(jì)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)將改變廣大農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民居住分散、村莊基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和公共服務(wù)缺乏的現(xiàn)狀，重新構(gòu)建新的鄉(xiāng)村社會(huì)“生活共同體”。對(duì)于這一社會(huì)實(shí)踐的動(dòng)機(jī)、價(jià)值、過(guò)程及成效等方面，學(xué)界和社會(huì)從一開始就產(chǎn)生了分歧意見(jiàn)。與此相對(duì)應(yīng)的是，不同地區(qū)的農(nóng)民既產(chǎn)生了消極、回避、沉默、抵制、拖延的情緒，也出現(xiàn)了積極、肯定、呼應(yīng)、支持、參與的意見(jiàn)，這些態(tài)度和行動(dòng)表現(xiàn)出明顯的差異性特征。

在全國(guó)普遍性的追求地方政績(jī)的宏觀背景下，為何不同地區(qū)的農(nóng)民群體的反應(yīng)差別如此巨大？考察學(xué)界的解釋，農(nóng)民的滿意或不滿意程度既與我國(guó)東、中、西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方政府的財(cái)政投入水平有關(guān)，更取決于農(nóng)民的切身利益和權(quán)利是否以及在何種程度上得到了保障。那么，這一社會(huì)建設(shè)的政策和過(guò)程究竟如何引發(fā)了農(nóng)民的利益和權(quán)利的變化？其中從政府政策制定到農(nóng)民行為反饋的邏輯演進(jìn)又是怎樣的？

本文首先評(píng)析了既有研究中關(guān)于農(nóng)民態(tài)度差異的解釋。地方經(jīng)濟(jì)差異、政府財(cái)政投入水平固然會(huì)影響到農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施水平和推進(jìn)速度，從而影響農(nóng)民的滿意度，受眾的感受更與地方政府的政策設(shè)計(jì)和運(yùn)作密切相關(guān)。本文將農(nóng)村的集體產(chǎn)權(quán)治理作為關(guān)鍵性變量，考察了當(dāng)前農(nóng)村從村委會(huì)體制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)換過(guò)程。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的開放性、流動(dòng)性和異質(zhì)性的不斷增強(qiáng)，既有的村治格局正面臨著沖擊與挑戰(zhàn)。最基礎(chǔ)性和核心的變化是鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)與形態(tài)。再次，本文考察了不同地區(qū)在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中對(duì)農(nóng)民的宅基地、村莊“三資”所采取的政策，這些“模糊化”或“清晰化”的地方政策蘊(yùn)含著改革思路的內(nèi)在差異，也在很大程度上影響甚至決定了廣大農(nóng)民的不同態(tài)度。繼而，本文從社區(qū)建設(shè)的政策制定、集體產(chǎn)權(quán)變革的收益分配以及產(chǎn)權(quán)變革的運(yùn)作方式三個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)各地農(nóng)民的不同意見(jiàn)反饋、行為選擇和行動(dòng)表達(dá)進(jìn)行深入的剖析，由此構(gòu)建起產(chǎn)權(quán)治理變革與農(nóng)民態(tài)度之間的邏輯關(guān)聯(lián)。最后本文對(duì)這種關(guān)聯(lián)性進(jìn)行了總結(jié)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)治理的總體發(fā)展趨向是鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系從模糊走向清晰，從封閉走向開放，這將從根本上改變社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)，重塑農(nóng)民與政府之間的權(quán)利關(guān)系。

一、爭(zhēng)議中的問(wèn)題

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：一場(chǎng)新的社會(huì)實(shí)驗(yàn)

按照通常的理解，社區(qū)是一定地域范圍內(nèi)的社會(huì)共同體?！耙欢ǖ牡赜颉薄ⅰ肮餐募~帶”、“社會(huì)交往”以及“認(rèn)同意識(shí)”是社區(qū)或共同體最基本的要素和特征。①社區(qū)的產(chǎn)生和發(fā)展并非完全是自然或自發(fā)的過(guò)程，也是人們有意識(shí)的參與、干預(yù)和行動(dòng)的結(jié)果。在中國(guó)，社區(qū)建設(shè)最初出現(xiàn)于大城市，它被定義為“在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問(wèn)題，促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量的過(guò)程。”②

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)起步較晚。2006年10月黨的十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出在全面開展城市社區(qū)建設(shè)的同時(shí)積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。黨的十七大報(bào)告也將“把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”納入階段性目標(biāo)中。近年來(lái)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成為中國(guó)農(nóng)村改革和發(fā)展中的重要目標(biāo)和任務(wù)，被賦予了重要的現(xiàn)實(shí)意義。

自2001年啟動(dòng)以來(lái)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)經(jīng)歷了試點(diǎn)（2001—2006）、實(shí)驗(yàn)（2007—2008）和全覆蓋（2009—）三個(gè)階段。2009年，民政部決定在全國(guó)開展“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)全覆蓋”創(chuàng)建活動(dòng)，標(biāo)志農(nóng)村社區(qū)建設(shè)開始步入加速發(fā)展的新時(shí)期。迄今為止，民政部在全國(guó)已經(jīng)設(shè)立了296個(gè)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)縣（市、區(qū)），占全國(guó)2858個(gè)縣（市、區(qū)）的10%。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2004—2011年全國(guó)村級(jí)社區(qū)服務(wù)中心累積建立了76122個(gè)，占全國(guó)594658個(gè)行政村的12．8%。③短短幾年時(shí)間內(nèi)，成為中央和各級(jí)地方政府著力推動(dòng)的重要工程，快速在農(nóng)村地區(qū)全面展開。

肯定VS質(zhì)疑：社會(huì)與學(xué)界的爭(zhēng)議

對(duì)于這一探索性實(shí)踐，社會(huì)和學(xué)界從一開始就存在明顯的意見(jiàn)分歧，并引發(fā)了較為激烈的爭(zhēng)議。從政策初衷和設(shè)計(jì)的角度來(lái)看，相關(guān)政府部門和不少學(xué)者均賦予了高度的價(jià)值評(píng)判和現(xiàn)實(shí)期望。④他們認(rèn)為，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，中國(guó)的大部分村莊必須得到改造，農(nóng)民也有必要改善自己的居住條件。農(nóng)民遷居新區(qū)以后，精神面貌和社區(qū)治理結(jié)構(gòu)都會(huì)發(fā)生變化。⑤這有助于提高農(nóng)民的組織化程度，改變農(nóng)民和農(nóng)村的弱勢(shì)地位；有利于節(jié)約耕地，守住18億畝耕地的“紅線”；可節(jié)約農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，有效增加農(nóng)村公共品供給；并通過(guò)住房抵押促進(jìn)農(nóng)村金融發(fā)展。⑥農(nóng)村社區(qū)的文化功能也能夠得以彰顯?！斑@些農(nóng)村社區(qū)文化活動(dòng)改變了農(nóng)民日出而作、日落而息的單調(diào)生活習(xí)慣，新文化氛圍的改變，豐富了他們的生活?！雹?/p>

批評(píng)者的質(zhì)疑目光主要落在地方政府的政策目的及其實(shí)施效果。他們指出，這一場(chǎng)由政府推動(dòng)的村莊轉(zhuǎn)為農(nóng)村社區(qū)的工程，其目的不純：通過(guò)宅基地置換出大量工業(yè)用地，目的不在社區(qū)建設(shè)本身而是工業(yè)建設(shè)。農(nóng)民自主選擇權(quán)與決定權(quán)可能流于形式，公共產(chǎn)品供給的目的難以達(dá)到。⑧部分媒體則批評(píng)一些地方把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)理解為扒舊房蓋新房、拆平房建樓房、撤小村并社區(qū)，把新型農(nóng)村社區(qū)建成了華而不實(shí)的面子工程、形象工程。⑨這些“消滅村莊”、“大拆大建”及“逼農(nóng)民上樓”的行為，是“土地財(cái)政”及行政機(jī)器驅(qū)動(dòng)下的“偽城市化”。⑩

消極VS積極：農(nóng)民的態(tài)度反饋

作為農(nóng)村社區(qū)主體——不同地區(qū)的農(nóng)民，面對(duì)這一場(chǎng)浩大的工程實(shí)驗(yàn)，其態(tài)度和行為也表現(xiàn)出明顯的差異性。

山東省諸城市的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)開展得較早，它是“全國(guó)首批農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)全覆蓋示范市”。2007年6月該市宣布，撤銷全市1249個(gè)行政村，取而代之建立208個(gè)農(nóng)村社區(qū)，全市70萬(wàn)農(nóng)民全部被納入“2公里社區(qū)服務(wù)圈”。新的農(nóng)村社區(qū)的興建，需要對(duì)原有居住較為分散的村莊空間進(jìn)行合理的規(guī)劃和優(yōu)化，這就意味著需要地域相近的村民居住更為集中，地方政府往往會(huì)采取農(nóng)戶的宅基地置換新建小區(qū)住房的方法。相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，有的村莊農(nóng)民住房的拆遷進(jìn)度仍不到10%。入住樓房的也只有80多戶，剩余1000多戶村民不愿搬進(jìn)樓房。大多采取觀望的態(tài)度。其“看”、“等”和“拖”等被動(dòng)姿態(tài)，在政府行政力量的強(qiáng)力推動(dòng)面前，往往會(huì)演變?yōu)檩^為激烈的正面沖突。2010年9月16日，村民周洪發(fā)拿出村民們針對(duì)房屋拆遷置換提出的意見(jiàn)，同時(shí)拿出一份按有一百余個(gè)村民手印的拆遷反對(duì)書，上書：“堅(jiān)決不拆平房，不住高樓”。不住高樓和換開發(fā)商成為共同的訴求。?

在經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)的江蘇地區(qū)，這種因?yàn)殚_發(fā)的社區(qū)住宅樓而引發(fā)的極端沖突也屢屢出現(xiàn)。邳州市壩頭村被整體拆遷之后，2009年10月，該村村民徐傳玲由于自家財(cái)力有限，不能承受補(bǔ)差價(jià)購(gòu)買新的公寓住房而選擇自殺。?河南商丘的農(nóng)民則抱怨“這哪是建設(shè)新農(nóng)村，分明是亂占耕地搞商品房開發(fā)?！?全國(guó)的總體性調(diào)查結(jié)果，也顯示農(nóng)民對(duì)社區(qū)建設(shè)中政府行為及其后果的疑惑、擔(dān)憂乃至于反對(duì)。1999—2011年在中國(guó)17個(gè)農(nóng)業(yè)大省299個(gè)縣展開的抽樣調(diào)查中，對(duì)征地“不滿意”的人數(shù)是“滿意”人數(shù)的2倍以上，而“很不滿意”的群體是“非常滿意”的6倍。?

然而，面對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)這一新生事物，不少農(nóng)民的想法與政府政策不謀而合：農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，有助于基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，改善農(nóng)民的居住環(huán)境和生活條件，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。在全國(guó)1150位農(nóng)民調(diào)查中，當(dāng)問(wèn)及“您是否愿意合并村莊，建設(shè)小區(qū)，集中居住”，近半數(shù)被訪者中有45．7%認(rèn)為需要，僅有五分之一認(rèn)為不需要。?農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的必要性得到相當(dāng)一部分農(nóng)民的認(rèn)可。

近年來(lái)，政府在農(nóng)村社區(qū)的資金投入力度不斷加大，最近一項(xiàng)針對(duì)農(nóng)民的社區(qū)建設(shè)滿意度的調(diào)查結(jié)果顯示，94%的受訪者認(rèn)為國(guó)家對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的投入越來(lái)越大，而自身受益最大的方面依次是社會(huì)治安和食品安全方面的改善、農(nóng)村社區(qū)文化教育和環(huán)境問(wèn)題的改善等與日常生活緊密相連的基本的生活條件與環(huán)境。?浙江省溫州市遷入新社區(qū)的村民談到，他們的居住質(zhì)量大幅度提高，并享受到城市社區(qū)才有的公共設(shè)施建設(shè)成果，因此對(duì)新建住宅向中心點(diǎn)集聚的意見(jiàn)比較統(tǒng)一。?

社區(qū)集中居住的另一層價(jià)值，是可以加速農(nóng)村土地的有效流轉(zhuǎn)。四川省的田野調(diào)查中，正在田間耕作的農(nóng)民高喊著“（社區(qū)）這個(gè)事情搞得好，歡迎業(yè)主（開發(fā)商）來(lái)投資！”?湖北、山東、河南、江西、江蘇等地的調(diào)查，也反映出“農(nóng)民”在向“社區(qū)居民”轉(zhuǎn)換過(guò)程中較為接受、配合和支持的積極心態(tài)。

懸疑的解釋

面對(duì)這一項(xiàng)全國(guó)性的試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)，為什么不同地區(qū)的農(nóng)民群體的反應(yīng)和評(píng)價(jià)差別如此巨大？民眾通常會(huì)首先歸結(jié)于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的差異。?國(guó)家民政部304個(gè)“農(nóng)村社區(qū)實(shí)驗(yàn)縣（市、區(qū)）”中，東部地區(qū)42個(gè)，是中部地區(qū)（12個(gè)）的3倍多，而西部地區(qū)僅有3個(gè)。?約占總數(shù)各10%的發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)實(shí)驗(yàn)縣（市、區(qū)），其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和財(cái)政收入總量相差10 倍乃至更高。這與我國(guó)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的地域特征相吻合，也不妨作為東中西部發(fā)展差距的一種反映。然而，這些實(shí)驗(yàn)縣（市、區(qū)）本身并非是所在省份最富裕的地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)收入水平和農(nóng)村社區(qū)財(cái)政投入的作用和影響，主要體現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)進(jìn)度、硬件服務(wù)設(shè)施的規(guī)模、管理運(yùn)行的效率等差別方面。并沒(méi)有權(quán)威性的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)直接說(shuō)明，各地農(nóng)民對(duì)社區(qū)建設(shè)所持有的不同態(tài)度。也沒(méi)有總體性的數(shù)據(jù)證明，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民對(duì)待農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的總體態(tài)度傾向，較不發(fā)達(dá)地區(qū)有明顯不同。

除了地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異外，政府和學(xué)界最具共性的解釋，是關(guān)鍵在于農(nóng)民是否從改革中得到實(shí)惠。換言之，農(nóng)民的切身利益和權(quán)利在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中是否得到了保障和增進(jìn)。農(nóng)民在社區(qū)建設(shè)中對(duì)政府政策措施懷有疑惑、抵觸情緒，消極抵制甚至發(fā)生正面沖突，主要是由于現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，征地補(bǔ)償費(fèi)分配操作缺乏規(guī)范、農(nóng)民缺乏參與權(quán)和知情權(quán)、征地費(fèi)被少數(shù)人貪占等。遷入社區(qū)后，農(nóng)民的生活成本上升、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不到位、缺乏穩(wěn)定的就業(yè)預(yù)期。農(nóng)民在改革中所遭受的這些不同境遇，又是因何而生呢？

一般而言，受眾感受與政府的政策設(shè)計(jì)、具體運(yùn)作及政策效應(yīng)密切相關(guān)。各地農(nóng)村社區(qū)建設(shè)短短幾年的發(fā)展，已經(jīng)出現(xiàn)了各具特色的實(shí)踐典型。之所以能在短期內(nèi)取得明顯的進(jìn)展和成效，其共同點(diǎn)在于行政組織體系“領(lǐng)導(dǎo)高度重視、統(tǒng)一指導(dǎo)思想、建立領(lǐng)導(dǎo)體制和運(yùn)行機(jī)制、采取有效的工作方法以及加大財(cái)政投入”等舉措。與之比較，在若干矛盾沖突比較激烈的地方出現(xiàn)的“超越了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展承載能力的、由政府強(qiáng)制推動(dòng)的村莊撤并問(wèn)題”，被歸納為是“某些地方政府出于政績(jī)的考慮和對(duì)政策的誤讀造成的結(jié)果?！庇捎跊](méi)有處理好政府、村民、社區(qū)之間的各項(xiàng)關(guān)系，造成村民與當(dāng)?shù)卣臎_突。農(nóng)民參與社區(qū)建設(shè)的積極性不高、對(duì)社區(qū)事務(wù)態(tài)度冷漠甚至抵制，與地方政府采取強(qiáng)制拆遷的手段也有緊密關(guān)聯(lián)。很顯然，政府的政策操作方式產(chǎn)生了直接的效果。

但更為吊詭的是，同一地區(qū)地方政府的多重作為，產(chǎn)生了農(nóng)民“熱烈支持”與“激烈反對(duì)”矛盾一體共存的局面。2007年河北省廊坊市香河縣將新民居建設(shè)作為“三年大變樣、推進(jìn)城鎮(zhèn)化”的重要載體，形成了以建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)為導(dǎo)向、全面提升農(nóng)村三化建設(shè)水平的“香河模式”，全縣280個(gè)村街已納入新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)改造序列。在調(diào)查中，不少農(nóng)民對(duì)新的生活方式表示接受和歡迎。然而，該縣從2008年以來(lái)，打著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、建設(shè)新農(nóng)村的旗號(hào)，通過(guò)“以租代征”等方式，大規(guī)?！叭φ肌备?，老百姓表現(xiàn)強(qiáng)烈不滿。

客觀上看，“壓力性體制”下政府采用“運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制”來(lái)追求地方政績(jī)，是地方政府具有普遍性的運(yùn)作特征。上級(jí)政府通過(guò)以自上而下、政治動(dòng)員的方式來(lái)調(diào)動(dòng)各種資源、集中各方力量集中“攻堅(jiān)”和“攻關(guān)”，農(nóng)村社區(qū)硬件設(shè)施和管理制度建立和完善的速度較快，短期內(nèi)能達(dá)到較為直觀和外在的效果。而追究地方政績(jī)、擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積以及拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目的，也可能在操作中造成對(duì)農(nóng)民群體利益的損害和侵犯。既然是各地政府在同一種體制運(yùn)作和行為模式下，為什么獲得的回應(yīng)和反饋差異如此巨大？換言之，當(dāng)社區(qū)建設(shè)被導(dǎo)入鄉(xiāng)村社會(huì)，農(nóng)民的權(quán)利和利益在新舊體制變遷中如何發(fā)生改變，并由此帶來(lái)不同的反應(yīng)和行為？

很顯然，學(xué)界既有研究并未能形成從政府的政策制定、執(zhí)行從而到農(nóng)民反饋的總體解釋，無(wú)論是“經(jīng)濟(jì)決定論”、“政策模式”還是“政府行為”的角度，其結(jié)論和發(fā)現(xiàn)是個(gè)案性的、局部的、非連貫而不充分的，未能將各種似是而非、自相矛盾的個(gè)案和觀點(diǎn)，納入到完整而一致的標(biāo)準(zhǔn)中衡量和評(píng)判。

但上述討論仍具有重要的啟發(fā)價(jià)值：政府政策制定的動(dòng)機(jī)、政策執(zhí)行到最終的農(nóng)民反應(yīng)環(huán)節(jié)，并不是單向度的線性決定關(guān)系。無(wú)論是政府的政策初衷的界定、政策設(shè)計(jì)特征與執(zhí)行效果的評(píng)估，抑或?qū)r(nóng)民的反應(yīng)行為的評(píng)判，都需要置于完整的制度轉(zhuǎn)換和制度變革過(guò)程中去比較分析和討論。圍繞著這一過(guò)程中對(duì)農(nóng)民的反應(yīng)與行為的深究，本文所力求回答的是：在從村委會(huì)制向社區(qū)制的轉(zhuǎn)換過(guò)程中，農(nóng)民的態(tài)度反應(yīng)和切身利益的分化，是如何產(chǎn)生和傳導(dǎo)的？哪種因素發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用？其內(nèi)在的生成邏輯如何？

二、產(chǎn)權(quán)治理與社區(qū)變遷

Lipset很早就洞察了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于政治和社會(huì)穩(wěn)定所具有的決定性作用。正如面對(duì)著中國(guó)農(nóng)村快速變化的現(xiàn)實(shí)，學(xué)界局限于村民自治體制本身的討論，已經(jīng)無(wú)法充分解釋已經(jīng)出現(xiàn)的新變化和新問(wèn)題一樣，對(duì)于當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)矛盾問(wèn)題的形態(tài)及其變化，也需要從其基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)入手。

產(chǎn)權(quán)治理：一個(gè)關(guān)鍵性變量

產(chǎn)權(quán)通常被理解為指通過(guò)法律界定和維護(hù)的人們對(duì)財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。它是一束權(quán)利，是所有權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等權(quán)利的統(tǒng)一。并由此構(gòu)成一定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和制度安排。在這一體系中，所有權(quán)和占有權(quán)是產(chǎn)權(quán)組合中最為基礎(chǔ)和重要的部分。它們的性質(zhì)決定了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的基本性質(zhì)，并支配著財(cái)產(chǎn)的運(yùn)用及其他方面的權(quán)力。

鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)的治理需要明確兩個(gè)問(wèn)題：第一，集體產(chǎn)權(quán)的構(gòu)成如何？其邊界和范圍是什么？第二，集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)主體性如何體現(xiàn)？或者說(shuō)，集體經(jīng)濟(jì)組織在多大程度上以及如何體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體的人格化？在中國(guó)的廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民生產(chǎn)資料的集體所有是鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)性特征。鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)既是經(jīng)濟(jì)形式，同時(shí)也是社會(huì)組織形式。通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)，可以擴(kuò)大鄉(xiāng)村公共組織的經(jīng)濟(jì)資源和組織資源，從而強(qiáng)化鄉(xiāng)村集體組織的社會(huì)動(dòng)員、社區(qū)管理以及公共服務(wù)的能力。此外，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)于凝聚農(nóng)民的集體意識(shí)，進(jìn)而強(qiáng)化鄉(xiāng)村公共生活和基層治理的認(rèn)同感，也發(fā)揮了重要的作用。

鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)的治理，是農(nóng)村社區(qū)治理的核心內(nèi)容和重要形式。在鄉(xiāng)村社會(huì)和社區(qū)多種生產(chǎn)資料和經(jīng)濟(jì)資源中，對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)和生活有決定意義的生產(chǎn)資料的所有權(quán)制度，決定和支配著鄉(xiāng)村社會(huì)和社區(qū)整個(gè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及權(quán)力結(jié)構(gòu)。生產(chǎn)資料所有制關(guān)系的變化必然導(dǎo)致人們?cè)谏a(chǎn)過(guò)程中的相互關(guān)系以及交換關(guān)系和分配關(guān)系的變化，從而引起社會(huì)權(quán)力構(gòu)成發(fā)生變化。不同時(shí)期的農(nóng)村社區(qū)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及社區(qū)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)和管理方式，在相當(dāng)程度上決定和制約著社區(qū)權(quán)力資源不同的配置和運(yùn)用方式，進(jìn)而形成不同的社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理方式。圍繞著以農(nóng)村土地制度為核心的集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及其治理，對(duì)農(nóng)民生活及社會(huì)和社區(qū)的社會(huì)政治及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)具有決定性的影響。

因此，鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)的治理，是理解鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的關(guān)鍵性變量。然而，學(xué)界對(duì)20世紀(jì)中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)政治結(jié)構(gòu)及治理方式的發(fā)展和變遷的研究中，這一命題往往被忽視和遺漏。正如同西方學(xué)界在對(duì)中國(guó)改革和鄉(xiāng)村發(fā)展的研究中，所有權(quán)問(wèn)題并沒(méi)有作為一個(gè)中心論題來(lái)分析，因而得出不少錯(cuò)誤和片面的結(jié)論一樣，由于對(duì)鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)及集體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的忽視，學(xué)界對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的構(gòu)造及鄉(xiāng)村治理的方式，往往難以作出準(zhǔn)確和全面的評(píng)判。值得注意的是，當(dāng)討論中國(guó)1980年代鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動(dòng)力時(shí)，鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)問(wèn)題重新得到研究者的重視。Jean認(rèn)為地方和基層政府猶如“經(jīng)濟(jì)公司”，而基層干部則相當(dāng)于“政治企業(yè)家”。她將此歸結(jié)為一種“地方政府法團(tuán)主義”（Local State Corporatism）。近年來(lái)，學(xué)者們逐步注意到鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力運(yùn)作及鄉(xiāng)村的民主與權(quán)力資源及村的經(jīng)濟(jì)背景等的關(guān)聯(lián)，特別是鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)尤其是鄉(xiāng)村現(xiàn)存的集體產(chǎn)權(quán)的作用和影響。由此看來(lái)，對(duì)于鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)治理的考察，不僅要關(guān)注產(chǎn)權(quán)變革后集體化程度的高低，更需要重視由此所呈現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性變化及其差異。

村民自治的終結(jié)？

新中國(guó)成立以來(lái)，建立于土地等生產(chǎn)資料集體所有制基礎(chǔ)上的人民公社，既是國(guó)家下沉到鄉(xiāng)村社會(huì)的政權(quán)機(jī)構(gòu)，又是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的組織形態(tài)，全面滲入并控制著村莊的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展之中。在高度封閉的地域范圍內(nèi)，公社通過(guò)控制集體資源來(lái)開展政治動(dòng)員，并支配廣大農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和日常生活。廣大農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利受到很大程度的約束和限制。

20世紀(jì)70年代末期，人民公社逐漸瓦解。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，意味著農(nóng)民被賦予了更多的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，村莊集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)方式發(fā)生了重大改變。這種歷史性變遷，特別是村莊集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的內(nèi)在變革，催生了村莊治理的制度創(chuàng)新。以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督“四大民主”為鮮明特征的村民自治制度逐步建立起來(lái)，成為人民公社制度解體之后的新的制度安排。與人民公社不同的是，村民通過(guò)法定的選舉權(quán)利和方式?jīng)Q定村莊的自治組織和領(lǐng)導(dǎo)者，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊地域范圍內(nèi)公共事務(wù)的管理和服務(wù)，他們與村集體組織之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系得到明確。新的土地集體所有基礎(chǔ)上的村莊集體經(jīng)濟(jì)，成為村民自治產(chǎn)生與運(yùn)行的重要經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)，也為之提供了重要的公共權(quán)威資源和財(cái)政基礎(chǔ)，并在制度運(yùn)作中發(fā)揮出至關(guān)重要的作用。

隨著農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入擴(kuò)展，農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化速度進(jìn)一步加快，對(duì)城鄉(xiāng)土地的合理利用提出了新的要求。沿著完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，以促進(jìn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置的思路，黨的十七屆三中全會(huì)提出了“推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變”，“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體?！痹谛碌闹贫葎?chuàng)新過(guò)程中，諸如單戶分散經(jīng)營(yíng)、大戶規(guī)模經(jīng)營(yíng)、企業(yè)下鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)、合作社經(jīng)營(yíng)等多種土地承包經(jīng)營(yíng)方式，在全國(guó)各地大規(guī)模出現(xiàn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的加速，使其所蘊(yùn)含的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和人－地關(guān)系愈加復(fù)雜，以土地征收和流轉(zhuǎn)為主線而衍生的各種矛盾糾紛也日益頻繁和激烈。農(nóng)地關(guān)系的調(diào)整，推動(dòng)著鄉(xiāng)村治理格局以及政府和農(nóng)民關(guān)系的深刻變化。

另一方面，市場(chǎng)化條件下村莊的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)組織的多元化，促進(jìn)了鄉(xiāng)村社會(huì)地域、人員、資源、信息等全方位的開放性和流動(dòng)性，也沖擊著村莊治理的制度安排。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的初期，村集體經(jīng)濟(jì)的組織架構(gòu)、集體資產(chǎn)的占有和處置等方面高度統(tǒng)一，農(nóng)民利益趨同化。這一時(shí)期作為村集體組織載體的村委會(huì)在實(shí)質(zhì)上擁有對(duì)土地等集體資產(chǎn)的占有、處置和收益分配權(quán)，具有較高的權(quán)威性。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制及統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制架構(gòu)下，村莊集體與廣大村民之間的關(guān)聯(lián)較為緊密，村民對(duì)村集體的依賴性較強(qiáng)。因此，產(chǎn)生于后人民公社時(shí)代的村治制度能夠?qū)χ鸩椒稚⒑头只拇迕窭婢S持有效的統(tǒng)合，村民對(duì)村集體的認(rèn)同度仍然較高，村莊的凝聚力和聚合性也相當(dāng)強(qiáng)。

然而，隨著鄉(xiāng)村工業(yè)化的加速，各類非農(nóng)產(chǎn)業(yè)迅速興起，大量農(nóng)民日益從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中脫離出來(lái)，離開生產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)入城鎮(zhèn)。村莊的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從過(guò)去的單一化的農(nóng)業(yè)形態(tài)，逐步轉(zhuǎn)換為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并存的格局，轉(zhuǎn)換為個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、股份制經(jīng)濟(jì)、合作經(jīng)濟(jì)與村莊集體經(jīng)濟(jì)并存發(fā)展的格局。村莊經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多元化和多樣性的經(jīng)濟(jì)組織的出現(xiàn)，進(jìn)而促成了村莊內(nèi)的階層分化和群體利益分化。一種經(jīng)濟(jì)制度在它包含的利益格局發(fā)生變化，或者說(shuō)當(dāng)一種經(jīng)濟(jì)制度的潛在收益喪失殆盡時(shí)，其內(nèi)在就會(huì)形成一種要求變遷的動(dòng)力。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在變遷動(dòng)力，正體現(xiàn)在多樣性的經(jīng)濟(jì)組織、資源要素和經(jīng)營(yíng)方式，對(duì)傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)模式的突破，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了村民自治賴以存在的特定基礎(chǔ)和范圍。

考察村莊治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)條件，我們可以看到，當(dāng)前的村治制度的主體是具備了本村村籍的農(nóng)民，其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是土地和資產(chǎn)的集體所有制，其邊界為行政村地域范圍，其成員的維系紐帶是戶籍—地籍關(guān)系，其顯著特征是村莊的集體經(jīng)濟(jì)組織和集體組織具有高度的同一性。這就決定了村民自治是一種封閉性、排他性的自治模式。如前所述，當(dāng)村莊治理的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)已經(jīng)開始發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化時(shí)，既定體制逐漸無(wú)法吸納、平抑和消解由此變化引起的各種分化和矛盾，是否會(huì)由此誘發(fā)制度自身的根本性變革呢？

農(nóng)村社區(qū)：開放性挑戰(zhàn)

卡爾·波拉尼深刻認(rèn)識(shí)到“人類經(jīng)濟(jì)嵌入并纏結(jié)于經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)的制度之中。將非經(jīng)濟(jì)的制度包容在內(nèi)是極其重要的。對(duì)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行而言，宗教和政府可能像貨幣制度或減輕勞動(dòng)強(qiáng)度的工具與機(jī)器的效力一樣重要?！奔热晦r(nóng)村的集體產(chǎn)權(quán)制度必然與“一系列用來(lái)建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的政治、社會(huì)和法律基礎(chǔ)規(guī)則”相適應(yīng)，這一制度安排的運(yùn)行機(jī)制和現(xiàn)實(shí)功能必然對(duì)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)的治理績(jī)效具有重要的影響力。一旦制度安排的發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展水平和要求，制度“失衡”和“失靈”的消極效應(yīng)就會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)，誘發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)各種矛盾，甚至于影響到社會(huì)穩(wěn)定與和諧。社會(huì)面對(duì)來(lái)自宏觀環(huán)境的壓力，以及人們?cè)趹?yīng)對(duì)外部環(huán)境過(guò)程中提出的改革與創(chuàng)新的要求，應(yīng)當(dāng)按照自身的結(jié)構(gòu)做出相應(yīng)的修正和改變，進(jìn)行新的制度安排。新中國(guó)成立以來(lái)在不同階段的村莊治理中所出現(xiàn)的諸多問(wèn)題和矛盾，與其產(chǎn)生和運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)具有內(nèi)在的必然聯(lián)系。

當(dāng)前，隨著村莊經(jīng)濟(jì)和社會(huì)開放性的日益增強(qiáng)，特別是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易逐步放開，原來(lái)劃定的個(gè)人和集體土地的邊界、個(gè)人與集體之間的土地權(quán)利關(guān)系發(fā)生了重大變化，這就使村莊的地域和戶籍邊界都發(fā)生明顯的變化。原有的村莊邊界已變得相對(duì)模糊，超出了原來(lái)土地和行政規(guī)劃的范圍。具有多種身份的社區(qū)居民、多樣性的社區(qū)組織、多種行業(yè)的企業(yè)和多元化的經(jīng)營(yíng)方式、多重社會(huì)關(guān)系等內(nèi)涵的新型農(nóng)村社區(qū)正在形成之中。這些新型農(nóng)村社區(qū)的規(guī)模不盡相同，有的與之相吻合，有的大大超過(guò)原有行政村的范圍，還有的集中于自然村的范圍，但它們都已經(jīng)明顯有別于既有的村莊集體組織，人員、資源、組織、信息等方面日益增強(qiáng)的開放性和流動(dòng)性，成為這些社區(qū)的重要特征。

據(jù)此，我們可以回應(yīng)學(xué)界的分析和解釋，新型農(nóng)村社區(qū)體現(xiàn)了鄉(xiāng)村社區(qū)高度開放性、流動(dòng)性和異質(zhì)性的基本特性。而這一過(guò)程中出現(xiàn)的種種新矛盾和新問(wèn)題，并非是村民自治制度自身所孕育和派生的，它們來(lái)源于村莊的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變革與村治制度之間的摩擦與碰撞，也恰恰體現(xiàn)了正在發(fā)生的廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的根本性轉(zhuǎn)型。

抽象上看，在鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)層面的治理活動(dòng)中，政府和農(nóng)民的行為選擇具有不同的動(dòng)機(jī)和目標(biāo)。對(duì)于農(nóng)民而言，他們選擇的行為方式主要是基于能否帶來(lái)收益的最大化和風(fēng)險(xiǎn)的最小化。包括經(jīng)濟(jì)上的利益、個(gè)人的自尊和社會(huì)聲譽(yù)、個(gè)人自由及政治安全等等；而政府同樣也是基于自身的利益，強(qiáng)調(diào)和推動(dòng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但它們所主要考慮的是行政效能和治理成本。在既定條件下，哪一種方式是最易于達(dá)到政府目標(biāo)且成本最小的組織管理方式，無(wú)疑是政府的首要選擇。因此，理性的政府與理性的農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的行為選擇上存在著利益的分歧和矛盾。在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的改革過(guò)程中，農(nóng)民不斷獲得了經(jīng)濟(jì)上的相對(duì)獨(dú)立性和較大的社會(huì)政治自由，農(nóng)民更加經(jīng)常和積極地維護(hù)自己的權(quán)利。干群之間的矛盾也愈加直接化、表面化和激烈化，直觀地表現(xiàn)為種種形式的農(nóng)民上訪和抗拒行為不斷。

當(dāng)我們把這種矛盾和分歧嵌入到當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的場(chǎng)景之中，從集體產(chǎn)權(quán)治理的角度來(lái)看，與之相緊密的是問(wèn)題是：在當(dāng)前既有的村治格局面臨著開放性的社區(qū)發(fā)展的沖擊與挑戰(zhàn)背景之下，鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)的治理是否發(fā)生著變化？以及發(fā)生著怎么樣的變化？這些變化如何傳遞給農(nóng)民以至于農(nóng)民做出不同的行為選擇？換言之，集體產(chǎn)權(quán)治理的變化是否以及在何種程度上維護(hù)和實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的權(quán)利和收益？由此是否以及在什么程度上對(duì)政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了何種的作用和影響？以及鄉(xiāng)村社會(huì)和社區(qū)的總體發(fā)展？

三、“模糊化”抑或“清晰化”：產(chǎn)權(quán)治理的地方政策

不可否認(rèn)，“土地財(cái)政”是當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要特征。在新一輪地方政府主導(dǎo)的城市和城鎮(zhèn)規(guī)模的快速擴(kuò)張中，土地財(cái)政扮演了重要的角色。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)建設(shè)用地總量已經(jīng)超過(guò)4．7億畝，其中村莊用地（不含獨(dú)立于村莊之外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）高達(dá)2．5億畝，且呈逐年增加的態(tài)勢(shì)。很顯然，政府要獲得更多的土地資源，必須考慮并解決生活在其上的眾多農(nóng)民的居住需求問(wèn)題。

為此，通過(guò)土地和房屋等一系列置換政策，促成村民的相對(duì)集中居住格局，成為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。社區(qū)這種新的生產(chǎn)和生活單元的產(chǎn)生，不僅僅意味著農(nóng)民能夠獲得像城市社區(qū)那樣的平展硬化的街道、統(tǒng)一處理垃圾的地方、使用便利的供水和排水設(shè)施、可以?shī)蕵?lè)和學(xué)習(xí)的公共場(chǎng)所、看病方便的村衛(wèi)生室、能夠收看到更多更好的電視節(jié)目等等。更重要的是，隨著農(nóng)民居住空間格局的變化，農(nóng)戶的宅基地、耕地以及其他“集體”資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和狀態(tài)也發(fā)生著不同的變化，“人—地”關(guān)聯(lián)進(jìn)入一輪新的“集體化”進(jìn)程之中。

地權(quán)改革的地方樣本

在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，不同地區(qū)開展了大規(guī)模的遷村并點(diǎn)，推動(dòng)農(nóng)民從分散零居轉(zhuǎn)向集中聚居，相當(dāng)部分的農(nóng)村社區(qū)被規(guī)劃為集中居住型社區(qū)。對(duì)于農(nóng)民新舊居住條件轉(zhuǎn)換關(guān)系的處理，主要有三種方式：一是利用土地出讓金，對(duì)搬遷的農(nóng)戶給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，促其向“中心村”聚集；二是運(yùn)用各種配套政策，鼓勵(lì)農(nóng)村居住聚集融合；三是利用城郊村、鎮(zhèn)（街道）中村改造的機(jī)會(huì)，引入市場(chǎng)招標(biāo)機(jī)制，通過(guò)舊房改造和完善基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)吸引農(nóng)民集中居住。

表面上看，各地的社區(qū)建設(shè)方案的差異主要體現(xiàn)在拆遷補(bǔ)償?shù)乃健⒓芯幼〉臉?biāo)準(zhǔn)以及其他輔助性條件方面。一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和條件要優(yōu)厚一些，但這并非是政府政策推進(jìn)是否順暢、農(nóng)民是否接受的關(guān)鍵。當(dāng)我們把這些具有代表性的方案和實(shí)踐，嵌入到各地不同的發(fā)展格局之中，特別是將與之相對(duì)應(yīng)的土地和集體資產(chǎn)的處置并列起來(lái)觀察，其改革思路和內(nèi)涵則顯現(xiàn)出顯著的差異。

山東：“五不變”

山東的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在全國(guó)起步較早。集中居住型是山東大部分地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃類型。在遷建新社區(qū)的過(guò)程中，對(duì)于農(nóng)民宅基地，基本上沿用了過(guò)去的管理制度。2009年省政府提出要開展農(nóng)村宅基地有償取得和退出試點(diǎn)等改革，但其政策重心在于強(qiáng)調(diào)確認(rèn)和規(guī)范農(nóng)民的土地權(quán)利，“保障農(nóng)村宅基地和村莊整理后節(jié)約的土地仍屬農(nóng)民集體所有”，“加強(qiáng)宅基地管理制度，即執(zhí)行‘一戶一宅’，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)?！薄拔宀蛔儭闭呔哂醒永m(xù)性和穩(wěn)定性的特征，即在組建農(nóng)村社區(qū)的同時(shí)，原建制村組的土地承包關(guān)系不變；原建制村的各項(xiàng)承包、租賃合同及合理優(yōu)惠政策不變；原村級(jí)資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變；原自然村村名不變；原村民的福利待遇不變。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中的宅基地置換和土地流轉(zhuǎn)，在一定程度上緩解了城市建設(shè)用地緊張、農(nóng)村建設(shè)用地大量閑置的矛盾，也改善了農(nóng)民的生活條件和生活水平。但宅基地在置換過(guò)程中的權(quán)屬關(guān)系發(fā)生了重大變化，不同縣市的農(nóng)民遷入新居后，失去對(duì)原有宅基地的處置權(quán)，獲得的是具有集體產(chǎn)權(quán)或個(gè)體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的房產(chǎn)證，其交易受到相當(dāng)大的限制。有的地方規(guī)定，社區(qū)新建住宅屬于原村集體資產(chǎn)，其所有權(quán)屬于村集體。另外一些地方則規(guī)定，農(nóng)民擁有新建住宅的產(chǎn)權(quán)證，但一旦計(jì)劃出售，則必須出售給原村集體。原村集體資產(chǎn)處于“懸置”的狀態(tài)。

重慶：“地票”制度

2008—2009年期間，重慶的全國(guó)和市級(jí)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)縣每年分別選擇10個(gè)以上的村開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，2010年全市新農(nóng)村建設(shè)“千百工程”實(shí)施村全面開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，2012年在全市所有行政村全面推行。同一時(shí)期，重慶市開始著手建立“地票”制度。對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民而言，當(dāng)“地票”交易成功后，他們的土地收益和保障體現(xiàn)在三方面：一是根據(jù)當(dāng)?shù)卣鞯夭疬w補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)獲得房屋及其附著物的補(bǔ)償；二是獲得購(gòu)房補(bǔ)助，標(biāo)準(zhǔn)是復(fù)墾區(qū)縣100平方米鄉(xiāng)鎮(zhèn)房屋市場(chǎng)價(jià)的20%；三是仍然保留復(fù)墾所增加的耕地的承包權(quán)。

為了打通城鄉(xiāng)之間的戶籍障礙，重慶還明確提出“鼓勵(lì)轉(zhuǎn)戶（申請(qǐng)由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城市戶口）農(nóng)民退出農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)及農(nóng)房?！薄暗仄薄钡暮诵膬r(jià)值，在于土地從不可轉(zhuǎn)移的實(shí)物形態(tài)的資產(chǎn)，通過(guò)市場(chǎng)交易，轉(zhuǎn)化為可流動(dòng)的、可增值的資產(chǎn)，從而使農(nóng)民的土地權(quán)利得以確認(rèn)和明晰。這在很大程度上可以避免過(guò)去不少地方屢屢出現(xiàn)的政府行政強(qiáng)征而引發(fā)的官民沖突。對(duì)于農(nóng)民提出農(nóng)村宅基地及附屬設(shè)施用地復(fù)墾的申請(qǐng)，必須提供證明其具有穩(wěn)定的工作和生活來(lái)源，這樣就可以避免可能出現(xiàn)的“失地”農(nóng)民后續(xù)生活困難的局面；對(duì)于村集體經(jīng)濟(jì)組織提出農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾的申請(qǐng)，必須經(jīng)過(guò)該組織三分之二及其以上的成員或成員代表同意，并簽署書面協(xié)議，避免集體利益可能受到的損害。

四川：土地確權(quán)

四川于2007年開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)。隨后，2008年1月，成都市確定以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，以“還權(quán)賦能”、“農(nóng)民自主”為核心，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。通過(guò)明確界定村民地權(quán)（長(zhǎng)期）并建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)還權(quán)賦能，為村民自主決策做了權(quán)利和市場(chǎng)的雙重準(zhǔn)備。

成都的做法與重慶相比，都是進(jìn)一步明確農(nóng)民的土地權(quán)利。而最大的差異在于，兩者實(shí)施土地確權(quán)的方式和內(nèi)容有異。重慶主要是以基層干部包村到戶的方式，通過(guò)政府行政權(quán)力實(shí)施確權(quán)，容易造成官民之間或農(nóng)民之間的分歧和沖突。成都充分考慮到農(nóng)村土地歷史遺留問(wèn)題的復(fù)雜性，在實(shí)施土地確權(quán)時(shí)，除政府提供土地測(cè)量服務(wù)和政策配套外，涉及村民之間的爭(zhēng)議糾紛，主要交予村內(nèi)村民自主設(shè)置的自治機(jī)構(gòu)——村民議事會(huì)來(lái)處理。凡有爭(zhēng)議的地塊，通過(guò)議事會(huì)議定。確權(quán)原則是，在登記農(nóng)村房屋和土地時(shí)原則上按現(xiàn)有戶主登記，承包地確給現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)者，農(nóng)房確給現(xiàn)有戶主，宅基地確給現(xiàn)有使用者，如果需要變更權(quán)利主體人的，雙方必須簽訂各類標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議書。政府對(duì)農(nóng)民所確認(rèn)的土地使用權(quán)等權(quán)益，予以充分認(rèn)定，在“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證”上的使用年限一欄，登記為“長(zhǎng)久”，并將集體土地所有權(quán)明確到村民小組一級(jí)。

浙江溫州：“三分三改”

2006年年底，溫州市在各縣（市、區(qū)）選擇1－2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或3－5個(gè)村作為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位，全面開展試點(diǎn)工作。2007年底完成試點(diǎn)任務(wù)，基本形成了試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和社區(qū)模式。截至2012年5月，新的農(nóng)村社區(qū)布點(diǎn)規(guī)劃覆蓋到全市所有行政村范圍，5405個(gè)村被合并調(diào)整為691個(gè)農(nóng)村新社區(qū)。

新社區(qū)的政策指向是“三分三改”。其中，“資地分開”是把集體資產(chǎn)中的非土地與土地這兩個(gè)部分分開，以此作為其分類處置的基礎(chǔ)，以便于各類資產(chǎn)按照市場(chǎng)運(yùn)作的方式實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)和優(yōu)化配置；“股改”是對(duì)村莊非土地部分的集體資產(chǎn)采取股份制的改革方式，并按現(xiàn)代企業(yè)的制度要求運(yùn)作。對(duì)于村莊土地資產(chǎn)，則建立土地合作社進(jìn)行管理；“地改”，就是在權(quán)屬關(guān)系不變、用途范圍不變、數(shù)量品質(zhì)不變這“三不變”的前提下，推動(dòng)農(nóng)用地的入市流轉(zhuǎn)。農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)可助其進(jìn)鎮(zhèn)入城，農(nóng)村集體建設(shè)用地則進(jìn)入市場(chǎng)獲得經(jīng)濟(jì)收益。

產(chǎn)權(quán)改革使得農(nóng)民獲得更大的自由度。溫州農(nóng)戶可以跨行政村直至跨鎮(zhèn)，以鎮(zhèn)為單位異地建房，以農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住宅。對(duì)搬遷聚集到中心鎮(zhèn)、規(guī)劃新社區(qū)的農(nóng)戶，政府給予辦理集體（國(guó)有）土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)登記。取得集體土地使用證和房屋所有權(quán)證的住房，可以設(shè)定抵押權(quán)，變住房財(cái)產(chǎn)為資本。農(nóng)戶既可以自愿以合法宅基地（房屋）有償置換新社區(qū)的公寓房，也可作價(jià)領(lǐng)取貨幣補(bǔ)償自行購(gòu)買商品房。

從宅基地到“三資”

從一開始，社區(qū)建設(shè)中宅基地置換新住房就充滿了爭(zhēng)議。在當(dāng)前農(nóng)地制度下，農(nóng)民對(duì)宅基地?fù)碛袑?shí)質(zhì)處置權(quán)。而在社區(qū)建設(shè)中地方政府面對(duì)國(guó)家土地政策的層層限制，往往通過(guò)促使農(nóng)民集中居住到多層住宅中的方式，獲得農(nóng)民的宅基地面積和搬遷后居住面積中間的差額，來(lái)增加城鎮(zhèn)用地指標(biāo)。按照我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬于集體所有、家庭使用，是農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)財(cái)產(chǎn)。宅基地和房產(chǎn)是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的兩個(gè)性質(zhì)和功能不同的組成部分。農(nóng)民在宅基地上可以新建和修繕自己的住房，擁有較為完整的處置權(quán)。而當(dāng)農(nóng)民遷入新居后，只擁有或者名義上擁有房產(chǎn)，并不能自行處置。單純地以擁有獨(dú)立宅基地的房產(chǎn)換取沒(méi)有獨(dú)立宅基地的房產(chǎn)，對(duì)于農(nóng)民不僅是經(jīng)濟(jì)利益損失，而且是土地權(quán)利的喪失。

農(nóng)民土地置換后集中居住，面臨著兩個(gè)問(wèn)題：一是集中居住的土地的性質(zhì)是什么？這些用于新建社區(qū)住宅的土地，如果屬于國(guó)有性質(zhì)，則可以進(jìn)行市場(chǎng)交易。如果屬于集體建設(shè)用地，農(nóng)民遷入新樓后，仍舊需要土地證，而其所居住房屋則不能買賣?；蛘咝枰凑鞯厥掷m(xù)，繳納土地出讓金，使其轉(zhuǎn)換為國(guó)有性質(zhì)后，才能進(jìn)入市場(chǎng)。實(shí)際上，很多農(nóng)民集中居住的小區(qū)并未辦理相關(guān)手續(xù)，大量住房面向市場(chǎng)出售；二是置換出來(lái)的宅基地的性質(zhì)是什么？《土地管理法》規(guī)定，集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)。從調(diào)研的情況來(lái)看，遷騰出來(lái)的宅基地在復(fù)墾后主要用于置換建設(shè)用地。而農(nóng)民集中住樓后遷騰出的部分宅基地，則被用于房地產(chǎn)開發(fā)，在市場(chǎng)交易中土地性質(zhì)已發(fā)生了根本性變化。

由此看來(lái)，政府要征用農(nóng)民的宅基地和耕地，表面上看，是征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容是否公平的問(wèn)題。從根本上說(shuō)，從行政村到社區(qū)轉(zhuǎn)化過(guò)程中，“人—地”關(guān)系的變更，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的土地權(quán)屬調(diào)整和利益分配問(wèn)題日益突出，土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜、土地調(diào)整形式多樣、集體土地用益物權(quán)的種類發(fā)生變化，特別是土地所有權(quán)、使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)屬調(diào)整和利益分配問(wèn)題越來(lái)越突出。因此，政府所要真正面對(duì)和處理的，是以怎樣的方式來(lái)處置以土地為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)。

無(wú)論是政府還是農(nóng)民，現(xiàn)實(shí)中所面對(duì)的村莊“集體”是日益“模糊”的概念。長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家實(shí)施的農(nóng)村土地集體所有制，其特征主要是農(nóng)地的所有權(quán)屬于村民集體，在保證國(guó)家和集體利益的前提下，它通過(guò)承包合同等形式分配給農(nóng)民土地，農(nóng)民依法擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但誰(shuí)是村莊集體的真正代表？現(xiàn)行法律或?qū)r(nóng)村土地所有權(quán)主體未能作出明確規(guī)定，或雖有所規(guī)定但與相關(guān)法律存在矛盾。就當(dāng)前的土地法權(quán)體系而看，存在著主體的多級(jí)性和不確定性、所有權(quán)和使用權(quán)的相互替代，以及國(guó)家對(duì)農(nóng)民集體行使所有權(quán)的超法律限制等缺陷。產(chǎn)權(quán)主體的模糊性使征地問(wèn)題復(fù)雜化。農(nóng)村集體資產(chǎn)的復(fù)雜性，決定其處置的復(fù)雜性，也決定了在擱置產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議的條件下，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償毫無(wú)標(biāo)準(zhǔn)和難以操作，農(nóng)民利益的受損必然屢屢發(fā)生。

除了農(nóng)民的宅基地和耕地之外，另一塊重要的資產(chǎn)是其他屬于集體所有的資源性資產(chǎn)（包括各種灘涂、水面、荒山等）、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)（村辦公樓、公益設(shè)施等）和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)（集體企業(yè)、固定投資和其他無(wú)形資產(chǎn)），也包括行政村的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。在社區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，各地的政策也有明顯差異。

山東、湖北等省主要是維持原有“集體”的處置權(quán)和分配權(quán)。山東規(guī)定，原來(lái)各村5%內(nèi)的機(jī)動(dòng)地、宅基地、建設(shè)規(guī)劃預(yù)留地、“四荒”地、集體積累等集體資產(chǎn)由新的社區(qū)管理組織進(jìn)行統(tǒng)籌整合和使用。社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)建設(shè)的用地由社區(qū)管理組織以原行政村人口和土地面積作為參照，采取原行政村土地“滾動(dòng)”的方式聚集、開發(fā)和使用。村集體所有的商貿(mào)用地、機(jī)動(dòng)地、林權(quán)、水利項(xiàng)目及原行政村辦公場(chǎng)所等資產(chǎn)，經(jīng)村民代表會(huì)議討論，并通過(guò)政府部門的資產(chǎn)評(píng)估和產(chǎn)權(quán)界定，按照國(guó)家政策進(jìn)行拍賣、競(jìng)價(jià)發(fā)包。湖北的政策大致相同，是推行農(nóng)村集體“三資”委托代理服務(wù)。堅(jiān)持集體資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)、收益權(quán)“四權(quán)”不變，與村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂書面委托代理協(xié)議，在代理服務(wù)中心設(shè)立統(tǒng)一的銀行賬戶，由代理服務(wù)中心對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一管理。

重慶則實(shí)行集體資產(chǎn)股份化，把農(nóng)民變成股東，建立較穩(wěn)定的分紅機(jī)制。全面清理村集體資產(chǎn)，列出詳細(xì)資產(chǎn)清單，摸清資產(chǎn)狀況，并經(jīng)村民代表大會(huì)認(rèn)定。對(duì)村集體資產(chǎn)進(jìn)行股份化，確定股權(quán)份額，對(duì)集體資產(chǎn)收益分配采取預(yù)算制，實(shí)現(xiàn)收益到人。村社一般在年初或年末，將集體資產(chǎn)收益扣除村兩委開支、福利支出、提取村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金后，按股權(quán)份額分紅，對(duì)集體資產(chǎn)實(shí)行公司化運(yùn)作，村民通過(guò)股東大會(huì)對(duì)公司進(jìn)行監(jiān)督，以確保資產(chǎn)保值增值。

成都的“確權(quán)”改革也全面覆蓋到村集體資產(chǎn)。在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)參股、控股、收購(gòu)、兼并等方式，打破原有的區(qū)域界限，實(shí)行跨區(qū)域的合并、重組；鼓勵(lì)股份經(jīng)濟(jì)合作組織通過(guò)產(chǎn)權(quán)出讓，吸引外來(lái)資金、人才，提升股份經(jīng)濟(jì)合作組織經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力；探索有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種新型經(jīng)濟(jì)合作組織的培育，加快構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)法人制度，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)型，制訂農(nóng)村集體資產(chǎn)抵（質(zhì)）押貸款條件和資產(chǎn)評(píng)估辦法，允許以農(nóng)村集體土地使用權(quán)進(jìn)行抵押。

溫州對(duì)集體資產(chǎn)的處置則更為精細(xì)和徹底，分類進(jìn)行用益物權(quán)改革。在“三分三改”中，實(shí)行農(nóng)民戶籍與集體產(chǎn)權(quán)分開，對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)中除了土地之外的其他資產(chǎn)進(jìn)行股份制改革。股改以后，農(nóng)民對(duì)其所有股份享有自由處置權(quán)，宅基地的用益物權(quán)可以變現(xiàn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。同時(shí)，將集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)與變現(xiàn)后貨幣資產(chǎn)全部按股量化到戶；可以先不清產(chǎn)核資，直接確定社員在集體資產(chǎn)中所占的股份；也可以根據(jù)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的狀況，由社員依量化的股份現(xiàn)金配股。建立集體資產(chǎn)資源的登記清查制度、民主管理制度、公開招標(biāo)制度、合同管理制度和責(zé)任追究制度。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體“三資”管理組織網(wǎng)絡(luò)化、產(chǎn)權(quán)明晰化、監(jiān)督多元化、運(yùn)行公開化、管理信息化。

由此可見(jiàn)，從宏觀總體層面看，在從行政村轉(zhuǎn)向社區(qū)的過(guò)程中，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的治理逐步走向明晰。這一過(guò)程的實(shí)質(zhì)是集體產(chǎn)權(quán)發(fā)生了內(nèi)在的變化和轉(zhuǎn)移，土地的權(quán)利并沒(méi)有清晰地、完整地界定到個(gè)人。盡管如此，不同地區(qū)的“模糊化”或“明晰化”政策及其操作，反映了各地政府對(duì)待這一過(guò)程的不同理解和態(tài)度，影響著制度變革的進(jìn)程和績(jī)效，也在很大程度上決定了作為村莊集體的主體——廣大農(nóng)民的不同反應(yīng)。

四、多樣性抉擇：理解農(nóng)民的算計(jì)

政府主導(dǎo)下的社區(qū)建設(shè)，在實(shí)踐中推進(jìn)速度比較快。圍繞著農(nóng)村社區(qū)進(jìn)程中農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的處置，地方政府有各自不同的考慮和政策設(shè)計(jì)，在土地利用、收入分配乃至于社會(huì)穩(wěn)定層面造成一系列復(fù)雜的影響和后果。農(nóng)民新住房的置換成本高還是增值更明顯？住宅質(zhì)量有無(wú)保障？農(nóng)村存儲(chǔ)空間有無(wú)規(guī)劃？能否滿足生產(chǎn)生活需要？生活習(xí)慣難以改變還是享受完善基礎(chǔ)設(shè)施？住樓后生活成本增加還是就業(yè)機(jī)會(huì)擴(kuò)展？各地農(nóng)民看似雜亂無(wú)序的爭(zhēng)議及行動(dòng)，仍然是由集體產(chǎn)權(quán)治理這一條主線所牽引。

規(guī)則誰(shuí)主導(dǎo)

農(nóng)村土地的征收和置換過(guò)程中，雖然《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》等均規(guī)定，應(yīng)聽取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)，但審批征地的市、縣人民政府擁有研究、采用不同意見(jiàn)的最后決定權(quán)。法律雖賦予被征地農(nóng)民對(duì)土地征收的目的、方案等表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)利，但這種權(quán)利并不能保證農(nóng)民對(duì)擬定的征地補(bǔ)償、安置方案的參與權(quán)?？疾旄鞯氐母母镎?，最為直觀和明顯的差別，主要體現(xiàn)在宅基地拆遷中農(nóng)戶的補(bǔ)償條件，或者農(nóng)民遷入新社區(qū)居住的面積標(biāo)準(zhǔn)。而最為重要的規(guī)則制定和決策過(guò)程，則大多由地方政府唱“主角”，普通農(nóng)民的關(guān)注、參與和討論往往被排斥在外。

地方政府在改革中，對(duì)村莊集體產(chǎn)權(quán)所采取控制態(tài)度和“模糊化”政策，直接體現(xiàn)于農(nóng)民的知情權(quán)、協(xié)商權(quán)和參與權(quán)被忽視甚至置否。村民對(duì)于征地補(bǔ)償?shù)摹岸唷迸c“少”、是否“優(yōu)厚”或“公平”的主觀感受，除了與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和自身的收入水平相關(guān)，在很大程度上取決于其對(duì)政策規(guī)則的了解或者參與的范圍和程度。征地后收入不降反升的發(fā)達(dá)地區(qū)上海市7村2281戶失地農(nóng)民仍不滿，其原因正是在于他們不能完全參與征地過(guò)程，充分表達(dá)意見(jiàn)，程序不公平。

盡管各地政策都反復(fù)強(qiáng)調(diào)要保障農(nóng)民利益。如宅基地置換新住房必須以農(nóng)戶自愿為原則，在置換過(guò)程中，必須由農(nóng)民個(gè)體或者集體自愿提出申請(qǐng)，與村委會(huì)簽訂書面協(xié)議之后，才可以開始下一步的操作。村委會(huì)必須召開村民代表大會(huì)對(duì)新的社區(qū)規(guī)劃或建設(shè)方案進(jìn)行表決，由村民或村民代表在方案上公開簽字畫押，并提交公證處公證，以保證相關(guān)的方案和協(xié)議具有法律效力。但在實(shí)際操作中，不少地方農(nóng)民的合理意愿和訴求很難得到重視、尊重和保障。當(dāng)被問(wèn)到新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)搬遷居住、建設(shè)新房是出于自愿或者其他時(shí)，僅約四成的農(nóng)戶回答是自愿，相近比例的農(nóng)戶態(tài)度模糊，認(rèn)為“說(shuō)不清”。還有12%的農(nóng)戶是政府做“思想工作”，6%的農(nóng)戶認(rèn)為是被“強(qiáng)制的”。有的地方規(guī)定原則上老百姓同意拆遷的意愿率達(dá)95%以上，才正式制定政策。實(shí)際的政策實(shí)施中，“歡迎支持”率一般為60%；“隨大流”率為35%；“不滿對(duì)抗”率達(dá)到5%。

農(nóng)民被排除在政策制定的過(guò)程之外，而達(dá)不到他們的預(yù)期目標(biāo)時(shí)，他們會(huì)以各種方式來(lái)對(duì)抗：“磨”，即不管基層干部怎么做溝通工作，就是不簽字；“鬧”，即個(gè)體或者集體上訪區(qū)、縣政府或市級(jí)政府；“拖”，即抱著拖到最后，得利最大的心態(tài)來(lái)應(yīng)對(duì)；“纏”，即要求政府工作人員幫助解決其附設(shè)的其他訴求，就簽協(xié)議。

這些政府眼中所懷有“不滿”、“對(duì)抗”態(tài)度的“釘子戶”，主要的代表性意見(jiàn)一是訴求太高，漫天要價(jià)；二是拆遷可以，但須附設(shè)條件，如落實(shí)子女的在編就業(yè)，申辦各種營(yíng)業(yè)證照等；三是不進(jìn)安置房，必須在規(guī)劃區(qū)劃宅基地自建房屋（這與規(guī)劃相沖突）；四是懷疑政府得益過(guò)高，政策不合理。要在他們之中維護(hù)政策的權(quán)威性和一致性，對(duì)其要么講道理勸說(shuō)，要么以額外的利益來(lái)誘惑，更有極端的就是各種“威脅”手段，比如在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不搬遷的就停水?dāng)嚯姷取．a(chǎn)權(quán)規(guī)則制定的封閉性，造成并加劇了政府、村集體與村民之間的摩擦和緊張，更增加了地方推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的阻力和難度。

重慶、成都等地方對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的明晰化和人格化，有助于農(nóng)民群體更加明確自身的權(quán)益意識(shí)和邊界，進(jìn)而去考慮和追究規(guī)則安排的合理性。重慶市的農(nóng)民認(rèn)為“地票”交易好，但對(duì)土地確權(quán)的過(guò)程不滿意。他談到房前屋后從哪里到哪里屬于誰(shuí)家，并不是由村民協(xié)商劃定。宅基地面積多劃少劃等問(wèn)題，無(wú)法講理，多出的面積會(huì)劃給村集體?！埃ǔ啥迹┳龇ú灰粯樱际牵ㄞr(nóng)民）自己做主公平?！?/p>

在產(chǎn)權(quán)變革的過(guò)程中，農(nóng)民會(huì)更加關(guān)心自己所具產(chǎn)權(quán)的使用和收益，更加關(guān)注改革規(guī)則的制定和細(xì)節(jié)，并加強(qiáng)對(duì)權(quán)利和利益相關(guān)者的監(jiān)督。2011年10月河南省焦作市吸取了其他地方的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在制定該市溫縣溫泉鎮(zhèn)后上作村的新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案、外遷安置補(bǔ)償方案、安置房建造標(biāo)準(zhǔn)和村民福利方案的過(guò)程中，充分征求村民的意見(jiàn)。村民小組會(huì)議、黨小組會(huì)議和群眾代表會(huì)議都有專人負(fù)責(zé)，村民充分討論后，再集中匯總，由村干部和鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)綜合意見(jiàn)集體商討對(duì)策。

農(nóng)民在關(guān)系到自身利益的各種問(wèn)題上，更具有發(fā)言權(quán)，參與的程度和范圍都更為拓展。如對(duì)于農(nóng)戶生活取暖用的煤球房，原來(lái)的設(shè)計(jì)是在居住樓外建造，不少村民認(rèn)為不美觀，影響環(huán)境，于是村干部帶著村民代表去考察鄰縣的做法。經(jīng)過(guò)多次集中討論，最后改為半地下室的存儲(chǔ)結(jié)構(gòu)，便于采光、防潮，以及維護(hù)環(huán)境整潔美觀。由于這些方案的征求均以廣泛的民意為基礎(chǔ)，村民的意愿反映渠道較為順暢。對(duì)于村民所關(guān)心的工程質(zhì)量問(wèn)題，還由村民自行推薦的群眾代表組成“工程建設(shè)監(jiān)事會(huì)”，全程監(jiān)督建設(shè)情況。同時(shí)，及時(shí)張貼公告公開建設(shè)的內(nèi)容、形式、工程進(jìn)度、賬目資金等情況，確保各環(huán)節(jié)工作公開和透明。

蛋糕怎么切

收益分配是產(chǎn)權(quán)的體現(xiàn)。任何一種產(chǎn)權(quán)的擁有抑或變化，都要從經(jīng)濟(jì)上獲得收益從而得以體現(xiàn)。而人們利用財(cái)產(chǎn)獲利的能力大小，取決于產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度，產(chǎn)權(quán)的變化會(huì)引起到經(jīng)濟(jì)利益的波動(dòng)。毫無(wú)疑問(wèn)，建設(shè)用地意味著巨大的經(jīng)濟(jì)利益，獲取建設(shè)用地指標(biāo)是地方政府推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力之一。假使政府花費(fèi)力氣所復(fù)墾的農(nóng)戶宅基地面積，不能折抵為地方建設(shè)用地的指標(biāo)，溫家寶總理所一再批評(píng)的并非少數(shù)的“少數(shù)地方”“片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，擅自開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)或擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，擅自擴(kuò)大掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)?！钡男袨?，就不會(huì)屢禁不止，地方政府顯然不會(huì)有那么高的積極性去推動(dòng)大規(guī)模的運(yùn)動(dòng)式的整村拆遷復(fù)墾。其含義是：具有集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地，在從農(nóng)業(yè)用途向其他城市土地用途轉(zhuǎn)換中，其大部分增值收益被政府和用地單位（村集體或房地產(chǎn)開發(fā)商）分享。

在中國(guó)的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，建設(shè)用地指標(biāo)的“含金量”相當(dāng)高，政府擁有多少指標(biāo)就意味著可以征收多少農(nóng)地，其間所獲得的土地出讓金則可高達(dá)幾十萬(wàn)甚至幾百萬(wàn)。山東省濟(jì)寧市邵莊寺社區(qū)包括住宅及其他社區(qū)公共設(shè)施，總投資接近2億元。社區(qū)規(guī)劃的總戶數(shù)為2100 戶，住宅面積15萬(wàn)平方米，按每平方米800元，僅出售住宅房將得到超過(guò)1．2億元的收入。如加上出售生產(chǎn)用房的收益，將產(chǎn)生數(shù)千萬(wàn)的盈余，其中建設(shè)成本僅占土地指標(biāo)收益的一半。有的地方規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)民的土地全部予以征收（征收標(biāo)準(zhǔn)按省、市公布的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行較低，只有3萬(wàn)元／畝，而政府拍賣價(jià)為200萬(wàn)元／畝，差距近70倍。政府以低價(jià)征（用）收土地后，一經(jīng)出讓，增值高達(dá)數(shù)十倍。利益分配的巨大失衡，很容易引發(fā)失地農(nóng)民的不滿情緒。

村民的土地收益，受到當(dāng)?shù)卣驮姓宕逦瘍煞N組織力量的介入和影響。集體土地所有權(quán)在實(shí)踐中被高度抽象，土地的集體所有權(quán)與農(nóng)民使用權(quán)均具有不確定性，最終誘發(fā)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)被反復(fù)界定。主體范圍和客體范圍不明確，缺乏可操作性，就直接導(dǎo)致土地補(bǔ)償費(fèi)的使用缺乏規(guī)范。有的地方將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中結(jié)余的國(guó)有建設(shè)用地性質(zhì)的土地純收益的80%拿走用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，村集體經(jīng)濟(jì)組織僅獲得剩下的五分之一。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村層層截流，不當(dāng)?shù)氖褂糜滞o農(nóng)民造成更大的損失。全國(guó)性的調(diào)查顯示，除了認(rèn)為征地“補(bǔ)償少”之外，農(nóng)民對(duì)政府征地不滿的另外兩項(xiàng)重要原因正是“征地費(fèi)被少數(shù)人貪占”和“少數(shù)人說(shuō)了算?！辈簧俅寮w把理應(yīng)用于安置的資金（土地補(bǔ)償費(fèi)）和土地（安置用地）挪作他用或營(yíng)私舞弊，也有的將土地補(bǔ)償費(fèi)用來(lái)建村辦公樓。

如果說(shuō)，在產(chǎn)權(quán)變革的規(guī)則制定環(huán)節(jié)，農(nóng)民的參與度尚不能明確的反應(yīng)農(nóng)民的意見(jiàn)，正如農(nóng)民的沉默在政府看來(lái)是默認(rèn)、承認(rèn)和同意政府的決定。站在農(nóng)民的角度，沉默則往往是對(duì)政策不清楚或被排斥對(duì)政策制定發(fā)表意見(jiàn)的質(zhì)疑或反對(duì)的表達(dá)方式。那么，在集體資產(chǎn)變更的收益分配環(huán)節(jié)，農(nóng)民切身利益的得與失，與其態(tài)度和意愿的表達(dá)，關(guān)聯(lián)性則更加直接而明顯的呈現(xiàn)出來(lái)。邵莊寺社區(qū)樓房均價(jià)800元每平方米，除去抵扣老房補(bǔ)償，每戶平均花費(fèi)3萬(wàn)元住上120 平方米左右的新樓房。農(nóng)民不由得不去質(zhì)疑“160—550 元每平方米的價(jià)格拆了我們的好房子，再讓我們以800—1000元的高價(jià)購(gòu)買樓房，還要我們背負(fù)那么高的債務(wù)。這對(duì)我們來(lái)說(shuō)是進(jìn)步，還是倒退？”

政府認(rèn)為，而老百姓看問(wèn)題往往只看數(shù)學(xué)概念上的絕對(duì)“相差數(shù)”，對(duì)政府的拍賣成本不去了解或持懷疑態(tài)度。各地政策中，對(duì)農(nóng)民的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，一般都是依據(jù)《土地法》第四十七條及配套實(shí)施細(xì)則。政府征收后拍賣價(jià)高，一種解釋是政府付出的成本也高。這些成本主要包括被征收人的社保支出、土地整理項(xiàng)目置換征地面積支出（較大）、社區(qū)基礎(chǔ)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出以及政策規(guī)定的各種基金支出（如教育基金、權(quán)利基金等）。也包括一定比例的土地財(cái)政收益。農(nóng)民從自身的利益計(jì)算，當(dāng)土地增值收益歸政府所有后，自身不但失地，安置房再怎么升值，為了有住房，也不可能出售。之所以出現(xiàn)抵制和反對(duì)，拆遷戶得利和政府得利不對(duì)等；失地農(nóng)民的后續(xù)保障（醫(yī)保、社保、低保、就業(yè)等）政策滯后，標(biāo)準(zhǔn)較低。正是因?yàn)檗r(nóng)民被排斥在產(chǎn)權(quán)變革的規(guī)則制定過(guò)程之外，不能了解和掌握與之相關(guān)的重要信息，才導(dǎo)致這種不信任或者懷疑的結(jié)果。

政府也承認(rèn)“群眾工作很不好做，村民關(guān)注的是自身的切身利益，總認(rèn)為自身吃虧，別人收益，政府受益。村民……認(rèn)為政府在欺騙他們，不信任，這類工作很難做?！薄半m說(shuō)政策越明確、越細(xì)化，越利于操作，確實(shí)有利于征地拆遷工作，但這不是根本。最根本的因素在于政府本著‘政績(jī)’和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，敢于不得當(dāng)前利益，最大限度讓利于被拆遷戶的理念來(lái)制定政策。”

如何讓利于民？很多地方都強(qiáng)調(diào)要制定優(yōu)惠政策，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，同時(shí)尊重群眾意愿、注重群眾自主，后者與前者緊密相關(guān)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)往往會(huì)加大對(duì)村民的優(yōu)惠力度。河南省焦作市農(nóng)民的土地置換后，每家可獲賠2—5套置換房，社區(qū)（水、電、太陽(yáng)能熱水、天然氣、地暖、裝修入戶）幼兒園、社區(qū)醫(yī)療中心、老年活動(dòng)中心等“五個(gè)一”工程建筑、祠堂等基礎(chǔ)設(shè)施齊全。縣政府制定多項(xiàng)優(yōu)惠政策，如：免除國(guó)土、城建、人防、電力、文體等部門的行政事業(yè)性收費(fèi)，經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)按最低標(biāo)準(zhǔn)的30%收取。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)所征收的稅款，地方留成部分全部返還社區(qū)，用于社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)?！八院芏嗳硕急容^支持?！庇械牡胤絼t考慮對(duì)村莊弱勢(shì)群體的扶持和補(bǔ)助。浙江溫州行政村改社區(qū)后，修建了一定數(shù)量的廉租房，出租給整村搬遷或集中連片搬遷中無(wú)能力購(gòu)買公寓房的低收入農(nóng)戶或低保戶。這些優(yōu)惠政策，確實(shí)在一定程度上調(diào)和了政府與農(nóng)民之間的關(guān)系。

除了提供建設(shè)生活便利、基礎(chǔ)設(shè)施完善、就業(yè)機(jī)會(huì)多的環(huán)境和條件外，根本上，只有明晰產(chǎn)權(quán)、明確主體，才能確定農(nóng)民的個(gè)體權(quán)利邊界，從而確保在資產(chǎn)增值過(guò)程中分享到發(fā)展的成果，也能夠獲得更為積極的反響和支持。四川省蘆山縣城東社區(qū)開發(fā)駱家營(yíng)居民小組地塊，涉及拆遷戶510戶，土地征收67畝。其農(nóng)戶房屋采取產(chǎn)權(quán)置換（房產(chǎn)證和國(guó)有土地使用證）并獎(jiǎng)勵(lì)20%安置面積，外加按時(shí)簽訂協(xié)議的現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)（2萬(wàn)元）和配套的搬家費(fèi)、過(guò)渡期安置費(fèi)、營(yíng)業(yè)損失費(fèi)等補(bǔ)助政策，還要享受政府對(duì)失地農(nóng)民和房屋被征收人的相關(guān)政策。其臨街商鋪的補(bǔ)償安置也類同房屋安置政策，即產(chǎn)權(quán)置換加獎(jiǎng)勵(lì)。老百姓對(duì)開發(fā)商前去開發(fā)是持歡迎態(tài)度。他們普遍認(rèn)為，大環(huán)境得以徹底改善，自身居住條件或經(jīng)營(yíng)條件有大的改變，并不吃虧，房產(chǎn)權(quán)證在手，還有前景，何樂(lè)而不為。

市場(chǎng)化

社區(qū)建設(shè)中，政府并沒(méi)有明確規(guī)定財(cái)政投入的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，尤其是沒(méi)有確定各級(jí)、各部門的財(cái)政分?jǐn)偙壤爸С鲐?zé)任，中西部經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足的問(wèn)題較為明顯。不少地方“化緣型”投入及“拆東墻補(bǔ)西墻”現(xiàn)象突出。這與政府在很大程度上把大部分精力都花在如何搭建新的社區(qū)架構(gòu)，忽視了產(chǎn)權(quán)改革的推進(jìn)，制約了產(chǎn)權(quán)改革在社區(qū)發(fā)展中的功能不無(wú)關(guān)系，這種思路使得改革被鎖定在低速的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

農(nóng)民所擁有的集體土地權(quán)益，決定了在征地中所能獲得的補(bǔ)償額度。政府壟斷征地這種具有行政行為的市場(chǎng)交易，誘發(fā)了集體土地產(chǎn)權(quán)安排的缺陷，結(jié)果是農(nóng)民利益受到損害。在河北香河縣的土地糾紛中，香河縣鄉(xiāng)政府不僅通過(guò)公權(quán)支持具有官員背景的企業(yè)壟斷市場(chǎng)，還通過(guò)村委會(huì)用集中流轉(zhuǎn)的名義把農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)收走，導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)法參與市場(chǎng)行為，無(wú)法參與定價(jià)，只有被動(dòng)受損。如果香河也像成都一樣，做到了“確實(shí)權(quán)、頒鐵證”，開放農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，香河不會(huì)出現(xiàn)其后那些混亂與糾紛。

當(dāng)然，要達(dá)到這一目標(biāo)，就首先需要構(gòu)建起產(chǎn)權(quán)明晰基礎(chǔ)上的平等交易市場(chǎng)。以“確權(quán)”為前提和基礎(chǔ)，界定農(nóng)民擁有房屋及土地的權(quán)利，才能使土地按照農(nóng)民自身自由的流轉(zhuǎn)，通過(guò)非農(nóng)建設(shè)用地和農(nóng)用地空間置換的方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，讓農(nóng)民真正享受到城市化過(guò)程中的土地增值收益，也有助于緩解工業(yè)化、城市化用地壓力，減輕地方政府的財(cái)政壓力，市場(chǎng)化的運(yùn)作方式被廣泛運(yùn)用到各地的社區(qū)建設(shè)中。2011年4月，河南省焦作市溫縣溫泉鎮(zhèn)后上作村與開發(fā)商鄭州同澤投資有限公司簽訂了《溫縣溫泉鎮(zhèn)后上作村社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目合作協(xié)議書》，由該公司負(fù)責(zé)社區(qū)住宅和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，總投資約8億元人民幣，安置區(qū)總投資為1．519億元。商品房建設(shè)投資4．58億元，資金來(lái)源為開發(fā)商自籌。

如何促使集體產(chǎn)權(quán)的改革與市場(chǎng)對(duì)接？在河南省洛陽(yáng)最新的改革方案中，主要采取三種方式解決產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。第一，在集體建設(shè)用地上的住宅，按國(guó)家有關(guān)政策辦理集體土地房屋所有權(quán)證；第二，在劃撥國(guó)有土地上的新型農(nóng)村社區(qū)居民自用住房，居民領(lǐng)取房屋所有權(quán)證后，享有長(zhǎng)期居住權(quán)。可以出租、贈(zèng)與、繼承、抵押和轉(zhuǎn)讓；第三，在出讓國(guó)有土地上建設(shè)的新型農(nóng)村社區(qū)房屋，辦理國(guó)有土地房屋所有權(quán)證。此房產(chǎn)為完全房產(chǎn)，土地使用期限70年。居民可以進(jìn)行出租、贈(zèng)與、繼承、抵押和轉(zhuǎn)讓。當(dāng)農(nóng)民獲得了實(shí)質(zhì)意義上的土地產(chǎn)權(quán)時(shí)，最重要的就是其中的處置權(quán)。

集體產(chǎn)權(quán)的明晰，有助于各種資源要素更為順暢的進(jìn)入交易市場(chǎng)，不僅有助于保證集體和農(nóng)民個(gè)體的自主權(quán)和獨(dú)立性，也可以在相當(dāng)程度上消除政府行政力量對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，進(jìn)而明晰政治與經(jīng)濟(jì)、政府與社區(qū)集體和村民的權(quán)力邊界。四川省邛崍市羊安鎮(zhèn)界牌社區(qū)成立后，原來(lái)村莊所有宅基地已頒發(fā)給農(nóng)民由成都政府統(tǒng)一制定的地籍和戶籍兩類產(chǎn)權(quán)證。社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)后，通過(guò)村民大會(huì)討論、村民議事會(huì)通過(guò)，向外租賃和發(fā)展村莊企業(yè)，老百姓普遍支持。近年來(lái)，村莊事業(yè)的發(fā)展為他們帶來(lái)福利，收入持續(xù)增長(zhǎng)。產(chǎn)權(quán)的清晰化，推動(dòng)了農(nóng)村清產(chǎn)核資的進(jìn)展通過(guò)農(nóng)村資產(chǎn)的合理流轉(zhuǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)民的更高收入。

五、結(jié)論

在當(dāng)前，中國(guó)正處于從城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)一體和城鄉(xiāng)融合的過(guò)程之中。從村民自治到社區(qū)制，是這一過(guò)程中農(nóng)村基層組織體系的內(nèi)在變革。農(nóng)民的獨(dú)立性、選擇性、流動(dòng)性、多變性、差異性明顯增強(qiáng)；村落與集體從單一、靜止和封閉的組織向多元、開放和流動(dòng)的社會(huì)轉(zhuǎn)變；新型農(nóng)村社區(qū)的地權(quán)關(guān)系、居民關(guān)系日益多元化和復(fù)雜化；社會(huì)利益和社會(huì)群體日益分化、價(jià)值觀念及人們的需求日趨多元化；傳統(tǒng)村級(jí)組織的社會(huì)生產(chǎn)體系、分配體系、管理體制、控制機(jī)制、整合機(jī)制趨于解體。

需要明確的是，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不是“大拆大建”，而是按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要和社區(qū)的需求，在各利益相關(guān)方共同參與、協(xié)商合作下進(jìn)行的社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)建設(shè)，是在原村莊的基礎(chǔ)上進(jìn)行的區(qū)位調(diào)整、結(jié)構(gòu)調(diào)整、公共設(shè)施建設(shè)和原居住環(huán)境的改建，以及社區(qū)組織結(jié)構(gòu)、管理機(jī)制、服務(wù)機(jī)制等諸多方面的改變。最為重要的是，在這一過(guò)程中，不僅僅涉及農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施和各項(xiàng)制度的建立健全，更涉及以集體土地所有制為基礎(chǔ)的社區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的內(nèi)在深刻變化，這一變化與農(nóng)民的個(gè)體權(quán)利和利益的實(shí)現(xiàn)密切相關(guān)。產(chǎn)權(quán)治理成為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的首要和基礎(chǔ)問(wèn)題。

各地的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)不同的效果，集中體現(xiàn)在政策受眾——農(nóng)民群體的反應(yīng)——消極、抵制、觀望、等待、歡迎、支持、參與等反映出明顯的差異化特征。為什么作為社區(qū)主體的廣大農(nóng)民會(huì)產(chǎn)生不同的反應(yīng)和感受？從農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的“產(chǎn)權(quán)治理”——農(nóng)村土地和集體資產(chǎn)角度切入考察，不同地區(qū)地方政府所采取的不同改革模式和政策措施，產(chǎn)生了差異性較大的客觀效果，從中可以得到合理的解釋，并由此呈現(xiàn)出農(nóng)村社區(qū)產(chǎn)權(quán)治理的邏輯。

產(chǎn)權(quán)制度的治理和變革，是政府、村集體和村民的權(quán)利和利益的確認(rèn)和再調(diào)整過(guò)程。農(nóng)民在集體產(chǎn)權(quán)制度安排中的地位，決定了其在征地中所獲得的收益水平。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，農(nóng)民對(duì)成本和收益的計(jì)算是其進(jìn)行決策的前提。合法權(quán)利是否得以界定，以及如何界定，直接影響著他們的成本和收益。產(chǎn)權(quán)治理的目標(biāo)歸根結(jié)底是清產(chǎn)核資、產(chǎn)權(quán)明晰，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益，在集體資產(chǎn)保值增值的過(guò)程中，讓農(nóng)民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

在各地的社區(qū)建設(shè)實(shí)踐中，出于不同的考慮，政府對(duì)社區(qū)土地和集體資產(chǎn)采取了不同處置方式。由產(chǎn)權(quán)治理的變化引發(fā)了農(nóng)民居住條件、經(jīng)濟(jì)收入、未來(lái)預(yù)期等方面的變化，在不同程度上損害或維護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的權(quán)利和利益，從而形成了各地農(nóng)民不同態(tài)度和反應(yīng)，在這些態(tài)度所驅(qū)動(dòng)下的行為，反過(guò)來(lái)又成為地方政府推進(jìn)社區(qū)建設(shè)的助動(dòng)力或者阻力。

通過(guò)對(duì)山東、四川、重慶、河南、浙江等地的實(shí)證考察，當(dāng)一些地方政府政府對(duì)社區(qū)集體產(chǎn)權(quán)采取較為“模糊”的態(tài)度和“懸置”的處理方式，農(nóng)民的個(gè)體權(quán)益和預(yù)期無(wú)法得到較為明確而有保障的實(shí)現(xiàn)，則在社區(qū)建設(shè)中會(huì)產(chǎn)生程度不同的阻力和反對(duì)。盡管政府在短期內(nèi)獲得較為明顯的經(jīng)濟(jì)和政策收益，卻產(chǎn)生諸如激烈對(duì)抗、上訪等大量而顯性的社會(huì)群體性行動(dòng)。表面上看，是對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償不到位。實(shí)際上，是集體產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致交易過(guò)程中出現(xiàn)的摩擦和障礙。在當(dāng)前的產(chǎn)權(quán)制度框架中，地方和基層政府既是土地流轉(zhuǎn)規(guī)則的制定者，也是集體土地資源收益的管理者，也是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的投資主體，還是參與這一收益分配的利益主體。受到短期政績(jī)的和經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，地方政府對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的不當(dāng)限制，直接侵害了農(nóng)戶的土地權(quán)益。因而難以獲取農(nóng)民的支持與合作。這一過(guò)程中所引起農(nóng)民的不滿和抵制，大大增加了社會(huì)成本和政治風(fēng)險(xiǎn)。這并不是地方政府希望看到并樂(lè)于接受的結(jié)果。這也從反面證明，只有當(dāng)產(chǎn)權(quán)被完整的界定時(shí)，政府與農(nóng)民之間圍繞著集體資產(chǎn)的“交易成本”也才能降到最低，雙方的收益才能真正實(shí)現(xiàn)最大化。

日前，國(guó)家《土地管理法修正案（草案）》已經(jīng)獲得通過(guò)。側(cè)重對(duì)征收補(bǔ)償制度的修改，大幅度提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拓寬安置渠道，讓被征地農(nóng)民分享土地收益。無(wú)論主動(dòng)還是被動(dòng)，各地都認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)的重要性，并納入議事日程之中。實(shí)踐證明，倘若政府能進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范農(nóng)民的集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)利邊界，以明晰和維護(hù)農(nóng)民的合理收益，則能獲得其較為正面的回應(yīng)和支持。當(dāng)集體產(chǎn)權(quán)日益明晰，則農(nóng)民獲得產(chǎn)權(quán)收益將得到實(shí)現(xiàn)和保障。將集體資產(chǎn)問(wèn)題和農(nóng)民的土地權(quán)利問(wèn)題解決好，則地方政府的目標(biāo)越容易達(dá)到。政府所主導(dǎo)的社區(qū)建設(shè)能較為順利的推進(jìn)，其經(jīng)濟(jì)收益并未因此而減少。

總體上，我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)治理的基本態(tài)勢(shì)，是土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系由模糊逐漸走向清晰、從封閉走向開放的趨勢(shì)。改革初期，個(gè)人在集體經(jīng)濟(jì)中的股份只能參與分紅，沒(méi)有處置權(quán)，不能轉(zhuǎn)讓、買賣或抵押等。不少地方的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)均未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變。產(chǎn)權(quán)不能流轉(zhuǎn)，意味著離開村集體就等同于個(gè)人產(chǎn)權(quán)的喪失，阻礙了行政村內(nèi)部和外部各類資源的交換和融通，形成強(qiáng)烈的地域封閉性。而現(xiàn)在，不少地區(qū)對(duì)農(nóng)村集體所有各類資源性、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)實(shí)行股份制改造，發(fā)展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作、農(nóng)村社區(qū)股份合作。通過(guò)不斷明晰農(nóng)村承包地和集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，有助于合理劃分個(gè)人與集體、政府的權(quán)力邊界，從而奠定土地要素按照市場(chǎng)化原則進(jìn)行優(yōu)化配置的制度基礎(chǔ)，農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和地方政府等不同利益主體的權(quán)利，都不斷在新的土地制度框架內(nèi)得到分割和明晰，也可以避免因社區(qū)組織和農(nóng)民身份的變化因集體產(chǎn)權(quán)變化而出現(xiàn)新的利益矛盾。

與土地產(chǎn)權(quán)的變遷對(duì)中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮巨大的作用類似，鄉(xiāng)村集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的治理，將大大改變鄉(xiāng)村社會(huì)的資源配置方式，從而使農(nóng)民擁有平等的地位分享改革和發(fā)展的成果。重新構(gòu)建農(nóng)民與集體、政府的權(quán)力和權(quán)利關(guān)系，也將對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的組織和權(quán)力結(jié)構(gòu)及基層政府的職能及行為產(chǎn)生重大的影響，這也將成為“中國(guó)鄉(xiāng)村走上了一條既不同于西方國(guó)家，又不同于中國(guó)過(guò)去的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治發(fā)展之路”的有力佐證。

注釋

①George A．Hillery，Jr．Definitions of Community：Areas of Agreement．RuralSociology20（1995）：194－204．

②國(guó)家民政部：《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，2000年11月3日。

③村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家民政部和各省民政廳相關(guān)統(tǒng)計(jì)，http：／／cws．mca．gov．cn／articletjsj，2012年5月10日，以及民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司：《中國(guó)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展報(bào)告（2009）》，西北大學(xué)出版社2011年版；全國(guó)縣級(jí)和村級(jí)統(tǒng)計(jì)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2011）》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2011年版。

④《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過(guò)，2006年10月11日；民政部：《關(guān)于做好農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》（民函［2006］288號(hào)），2006年9月22日；項(xiàng)繼權(quán)：“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：社會(huì)融合與治理轉(zhuǎn)型”，《社會(huì)主義研究》2008年第2期；項(xiàng)繼權(quán)：“中國(guó)農(nóng)村社區(qū)及共同體的轉(zhuǎn)型與重建”，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第3期；管義偉：“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：邏輯起點(diǎn)與人文關(guān)懷”，《社會(huì)主義研究》2011年第1期。

⑤黨國(guó)英：《如何看‘遷村并居’熱潮》，《人民論壇》，第6頁(yè)。

⑥鄧聿文：《為了那些即將消失的村莊》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2010年8月24日；李昌平：《撤村改社區(qū)、宅基地?fù)Q住房，我頂》，《東方早報(bào)》2010年8月27日。

⑦約翰·奈比斯特、多麗絲·奈比斯特著，魏平譯：《中國(guó)大趨勢(shì)：轉(zhuǎn)型社會(huì)的八大支柱》，北京：中華工商聯(lián)合出版社2009年版，第128頁(yè)。

⑧章偉國(guó)、劉紅：《關(guān)于農(nóng)民土地權(quán)益若干問(wèn)題的思考》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2007年第4期；肖屹等：《土地征用中農(nóng)民土地權(quán)益受損程度研究——以江蘇省為例》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2008年第3期。

⑨楊明生：《新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)要謹(jǐn)防‘走偏’》，《中國(guó)建設(shè)報(bào)》2012年8月21日。

⑩王貴仁：《山東諸城推行農(nóng)村社區(qū)化 宅基地?fù)Q房屋農(nóng)民住樓》，《瞭望》2010年第47期。

?《20余省市農(nóng)民‘上樓’路線圖》，《新周報(bào)》2010年11月5日。

?《多省市強(qiáng)行撤村換取建設(shè)用地以擴(kuò)大土地財(cái)政 二十多個(gè)省市農(nóng)民正在‘被上樓’》，《新京報(bào)》2010年11月2日。

?李鈞德：《封丘‘新型農(nóng)村社區(qū)’：商品房啃耕地》，《新華每日電訊》2009年12月23日。

?Landesa （Rural Development Institute，RDI）．China's Farmers Benefiting From Land Tenure Reform —finding from 2010survey of 17－provinces in rural China show that reforms have boosted farm incomes but significant challenges remain．02－24－2011．

??袁方成、王劍虎：《社區(qū)建設(shè)中的農(nóng)民：認(rèn)知、意愿和公共需求——基于一項(xiàng)全國(guó)性的主題調(diào)查》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2009年第3期。

?李長(zhǎng)健等：《基于農(nóng)民滿意度的我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成效評(píng)估研究》，民政部2012年農(nóng)村社區(qū)建設(shè)理論研究獲獎(jiǎng)報(bào)告，2012年8月8日。

?2012年6月26日浙江省溫州市的訪談。

?2008年10月28日四川省南充市的訪談。

?全國(guó)“農(nóng)村社區(qū)實(shí)驗(yàn)全覆蓋示范單位”具體分布是：東部地區(qū)（42個(gè)），山東（17）、江蘇（12）、浙江（5）、遼寧（2）、廣東（2）、上海（2）、北京（1）、天津（1）；中部地區(qū)（12個(gè)），吉林（3）、黑龍江（2）、湖北（2）、江西（2）、安徽（1）、河南（1）、河北（1）；西部地區(qū)（6個(gè)），甘肅（2）、四川（2）、重慶（2）。