吳鵬森

信訪制度的改革新思維
——從閘北區(qū)“信訪代理制”說起

吳鵬森＊

信訪制度是具有中國特色的制度，但半個(gè)多世紀(jì)以來，其性質(zhì)與功能發(fā)生了重大的變化，從體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的制度安排，演變?yōu)槌钢鈬曳ㄖ谓ㄔO(shè)進(jìn)程的制度，甚至直接成為社會不穩(wěn)定的重要形式。必須要對信訪制度重新進(jìn)行科學(xué)定位，并在體制和機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新，才能真正發(fā)揮信訪制度在民意表達(dá)，民權(quán)維護(hù)和幫助國家治國理政方面的積極作用。

信訪制度創(chuàng)新 社會矛盾化解機(jī)制 閘北區(qū)信訪代理機(jī)制

“信訪”，就字面意義上說，是“信”和“訪”的合稱，是人民群眾以通信或訪問的方式，向有關(guān)部門對現(xiàn)行政策提出看法或建議，對失職官員或不正常的官場現(xiàn)象進(jìn)行舉報(bào)或反應(yīng)，對自己受損的合法權(quán)益要求上級部門給予解決的下情上達(dá)機(jī)制和民眾利益訴求機(jī)制。近年來，信訪成了中國官員頭痛和學(xué)界熱議的名詞?？梢哉f，人們對于大規(guī)模的信訪潮，無論在制度上、機(jī)制上還是心理上都還沒有作好適應(yīng)的準(zhǔn)備。如何看待信訪制度？本文通過對近年來學(xué)術(shù)界爭議的梳理，提出自己的一點(diǎn)看法。

一、信訪代理制：從一個(gè)創(chuàng)新案例說起

讓我們先從閘北區(qū)的“信訪代理制”這個(gè)案例談起。上海的閘北區(qū)屬相對落后的中心城區(qū)，由于歷史原因，導(dǎo)致其棚戶簡屋多、困難群眾多、流動人口多、財(cái)政收入少，成為全市聞名的城市管理“洼地”。 進(jìn)入新世紀(jì)后，隨著經(jīng)濟(jì)走出低谷，財(cái)政收入好轉(zhuǎn)，閘北區(qū)政府加大了社會管理和舊區(qū)改造力度，由此導(dǎo)致信訪矛盾日益尖銳，信訪秩序日趨復(fù)雜，社會穩(wěn)定的壓力劇增。為了降低信訪的壓力，減輕訪民的負(fù)擔(dān)，把信訪問題引入一個(gè)良性軌道，閘北區(qū)委區(qū)政府推出了一項(xiàng)信訪新舉措──信訪代理制。

所謂信訪代理制，就是針對域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所引發(fā)的社會矛盾和群眾需要通過信訪解決的難題，建立統(tǒng)一的專業(yè)代理機(jī)構(gòu)為之代辦，明確責(zé)任主體，規(guī)范工作流程，進(jìn)行分類操作。具體內(nèi)容可以概括為以下幾個(gè)方面：

1.構(gòu)建三級代理平臺。（1）群訪和涉及多部門的信訪案件由區(qū)級代理，（2）初信初訪由街鎮(zhèn)級代理，（3）民生問題由居村級代理。“三級代理”明確了區(qū)、職能部門和街鎮(zhèn)、居委會的“分級代理”責(zé)任，為各類疑難信訪案件搭建了統(tǒng)一的代理平臺。

2. 建立專業(yè)代理機(jī)構(gòu)。區(qū)設(shè)立信訪代理科，街鎮(zhèn)設(shè)“信訪代理室”，居村設(shè)立“信訪代理站”，樓組建立信訪代理志愿者隊(duì)伍。

3.明確信訪代理范圍。將初信初訪、民生問題、涉及多部門問題、群訪等四類信訪事項(xiàng)列入代理范圍，并實(shí)行“兩個(gè)全代理”：涉及民生問題全代理和初信初訪全代理。

4.動員社會力量廣泛參與。引入工青婦等群團(tuán)組織、律師、心理咨詢師、專業(yè)社工、人民調(diào)解員等第三方力量參與解決群眾訴求的信訪代理工作，進(jìn)一步拓寬社會力量參與化解矛盾的渠道，營造全社會共促和諧的良好氛圍，變一元調(diào)處為多元調(diào)處。

5. 創(chuàng)新工作方法。實(shí)施專業(yè)接待與信訪代理對接，簡易代理和程序代理并舉。（1）簡化信訪工作程序。對于群眾來訪，均為其指定一名信訪代理員，按照自愿、公平、公正的原則，由代理人與信訪人就信訪事項(xiàng)簽訂代理書，由代理人代為到有關(guān)部門反映情況訴求，提出意見建議，幫助信訪當(dāng)事人促成信訪事項(xiàng)妥善解決，實(shí)現(xiàn)一次接待，全程代理。（2）開設(shè)“專家門診”。每周四，在區(qū)信訪辦、各街鎮(zhèn)信訪接待窗口，均開設(shè)黨政領(lǐng)導(dǎo)接訪的“專家門診”，代理涉及多個(gè)部門的信訪案件。（3）變“坐診”為“巡診”。設(shè)立民生、動拆遷和綜合等信訪代理專場，組織相關(guān)職能部門和科室到窗口接訪，直接代理群眾來訪，積極推動信訪代理工作的觸角延伸、關(guān)口前移。

應(yīng)該說，在各地都為信訪問題焦頭爛額的情況下，閘北區(qū)的“信訪代理制”不失為一種變被動為主動的基層社會管理創(chuàng)新之舉。據(jù)說實(shí)踐效果是好的，暢通了百姓訴求渠道，強(qiáng)化了基層干部的服務(wù)觀念，落實(shí)了責(zé)任主體的信訪責(zé)任，維護(hù)了信訪人的權(quán)益，規(guī)范了信訪秩序，形成了“群眾張嘴、干部跑腿”的新型信訪工作格局。最關(guān)鍵的是，這一新機(jī)制及時(shí)促使信訪人能夠回歸理性，有效地化解了矛盾，維護(hù)了社會穩(wěn)定。實(shí)施幾年來，信訪總量明顯下降。

“信訪代理制”實(shí)施過程中所創(chuàng)新的一些工作方法，無疑對于理順信訪關(guān)系，降低信訪成本，增進(jìn)干群關(guān)系是有很大幫助的。但是，信訪代理制能否解決當(dāng)前我國信訪領(lǐng)域所面臨的困境，還需要實(shí)踐的檢驗(yàn)。突出的問題有幾個(gè)方面：

第一，當(dāng)前中國信訪問題之所以突出，并演變成困擾各級政府的維穩(wěn)難題，不是信訪技術(shù)問題造成的，而是社會轉(zhuǎn)型過程中各種矛盾增多和不斷激化造成的。中國的現(xiàn)代化是一種政府主導(dǎo)型的現(xiàn)代化，這種主導(dǎo)性常常導(dǎo)致政府直接成了老百姓信訪中的對象或矛盾一方。一方面，在政府直接經(jīng)管的土地征用、經(jīng)濟(jì)開發(fā)、城市擴(kuò)建、市政建設(shè)、市場管理等等方面，政府常常是直接和信訪當(dāng)事人構(gòu)成了矛盾沖突的對立面；另一方面，在市場化的經(jīng)濟(jì)場域里所形成的資本與民眾的矛盾中，政府因?yàn)橐铀偻苿咏?jīng)濟(jì)發(fā)展，也自覺不自覺地站在資本一邊。在這種情況下，政府如何能夠?yàn)樾旁L當(dāng)事人進(jìn)行所謂的“代理”？即使是引入所謂“第三方”，只要是政府組織的，或政府購買的“服務(wù)”，他們?nèi)绾文軌蜃龅娇陀^公正，真正地為信訪當(dāng)事人提供服務(wù)？如果他們真的堅(jiān)持客觀立場，站在訪民一邊，為訪民說話，維護(hù)訪民的利益，政府會答應(yīng)嗎？對此，人們不得不有所懷疑。如果政府能夠爽快地答應(yīng)訪民的要求，那還要信訪代理制干嗎？豈非多此一舉？

第二，對于那些超越基層政府的信訪要求，信訪代理制更難達(dá)到目的。我國的信訪機(jī)構(gòu)非常龐雜，涉及各個(gè)部門和各個(gè)層級。信訪問題的性質(zhì)也極為復(fù)雜，涉及社會生活的各個(gè)方面。作為基層政府如何能夠通過代理服務(wù)來滿足信訪當(dāng)事人的各種不同的利益要求？特別是有些信訪涉及的問題非常復(fù)雜，歷史與現(xiàn)實(shí)、經(jīng)濟(jì)與政治、公域與私域等等因素相互交織在一起。有些問題還涉及非常復(fù)雜的體制問題，不說是基層政府，就是中央政府也很難解決，否則就不會對信訪潮感到“頭大”。

第三，在我國的信訪大潮中，的確有那么極少數(shù)人，就是要通過信訪來死纏硬磨，以謀取不正當(dāng)利益。還有一些信訪當(dāng)事人，當(dāng)初提出的要求是情有可原的，甚至是合理的，但由于當(dāng)事人的偏執(zhí)和固執(zhí)，始終無法接收一些變通的處理辦法，久而久之，不僅問題沒有得到解決，也把自己折磨成“精神病”。對于這類信訪當(dāng)事人，信訪代理制如何解決他們的問題？在一些地方用人民幣解決人民內(nèi)部矛盾的辦法是否在這里也存在？

第四，信訪代理制的代理成本是多少？如何計(jì)算？誰來埋單？如果由政府埋單，那么用全體納稅人的錢來為少數(shù)信訪人服務(wù)是否合理？更重要的是，這種社會矛盾化解模式是否會進(jìn)一步助長人們遠(yuǎn)離司法軌道，回歸傳統(tǒng)的靠“上訪”解決問題的老路？

由此看來，“信訪代理制”不可能從根本上解決當(dāng)前突出的信訪問題，它至多對某些當(dāng)事人能夠起到信息溝通、政策咨詢和心理按摩的作用。

二、信訪：何以成了問題？

上述這個(gè)案例告訴我們，信訪看起來很簡單，其實(shí)很復(fù)雜，決不是靠基層政府的“制度創(chuàng)新”能夠解決的，它涉及我國的許多根本性制度和社會的深層次問題。

其實(shí)，信訪制度在中國有悠久歷史傳統(tǒng)，堯舜時(shí)代就有所謂的進(jìn)善之旌、誹謗之木、敢諫之鼓[1]《大戴禮記·保傅》記載，為了便于臣民發(fā)表意見，“于是有進(jìn)善之旌(堯置之，令進(jìn)善者立于旗下)，有誹謗之木(堯置之，立木為表，使民書政之得失)，有敢諫之鼓(舜置之，使諫者，擊之以自聞)”。參見《史記·孝文帝本紀(jì)》、《呂氏春秋·自知》、《后漢書·楊震傳》。。信訪活動在外國也很發(fā)達(dá)，美國、英國、德國、意大利等發(fā)達(dá)國家都可以找到類似的閱信、接訪制度或社會政治現(xiàn)象[2]加布里埃爾·A·阿爾蒙德、西德尼·維巴.公民文化[M].上海:東方出版社,2008:178、181、190.。這些國家的領(lǐng)導(dǎo)人每年都會收到大量的來信，也都配備了專門的工作人員為領(lǐng)導(dǎo)人處理這些來信，許多領(lǐng)導(dǎo)人都很注意對一些來信親自審查和簽發(fā)。[3]李俊.社會安全閥理論與信訪制度[J].廣西社會科學(xué)，2002年第4期。

但是，中國今天的信訪，無論是和古代相比，還是和其他國家相比，都有自己的特殊性。新中國成立初期建立的人民來信來訪制度，本是為了體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的政權(quán)性質(zhì)的一種制度安排，它既是人民群眾通過來信來訪表達(dá)利益訴求，尋求上層救濟(jì)的重要途徑，也是普通公民對國家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)督的重要形式，同時(shí)也是黨政機(jī)關(guān)了解民意和化解矛盾的重要渠道和機(jī)制。中國信訪制度的提出，從根本上說是源于人民政權(quán)的基本性質(zhì)?！吨腥A人民共和國憲法》第二十七條規(guī)定，“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！钡谒氖粭l規(guī)定，“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”。這些規(guī)定正是信訪制度的憲法依據(jù)，正是在憲法精神指導(dǎo)下，國務(wù)院1996年制定了《信訪條例》，并于2005年作了修訂，《信訪條例》規(guī)定，信訪人有權(quán)就信訪事項(xiàng)通過信訪或走訪形式，向依法有權(quán)作出處理決定的本級或者上一級機(jī)關(guān)提出。

從新中國成立之初到上世紀(jì)80年代中期，我國信訪的內(nèi)容主要是兩種類型，一是為國家出謀劃策和揭發(fā)壞人壞事，它表現(xiàn)了人民群眾在新政權(quán)下當(dāng)家作主的精神面貌，也體現(xiàn)了人民群眾關(guān)心國家大事，積極履行公民義務(wù)的神圣職責(zé)；二是因自身遭受不公待遇而尋求上層救濟(jì)。由于改革前的中國經(jīng)歷了一波又一波的政治運(yùn)動，出現(xiàn)了大量冤假錯案，當(dāng)事人希望通過信訪的方式尋求平反。特別是1979年至1982年，出現(xiàn)了一波史無前例的信訪高潮，“信訪迅速從國家政治生活中的邊緣位置走到了中心位置。人民來信數(shù)量之多，來訪人數(shù)之多，重復(fù)信訪和越級上訪特別是進(jìn)京上訪之多，國家投入處理上訪問題的人數(shù)之多，解決問題之多，都是史無前例的”[1]刁杰成.人民信訪史略[M].北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1996:230.。隨著大規(guī)模、持續(xù)不斷的政治運(yùn)動的結(jié)束和各種冤假錯案的大規(guī)模平反，這種信訪活動迅速減少。

但是，到上世紀(jì)90年代中后期，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國的信訪出現(xiàn)大規(guī)模的回潮現(xiàn)象，信訪總量持續(xù)12年上升，信訪規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了以前的任何一個(gè)時(shí)期。2005年后，全國信訪總量雖然有所下降，但全年總量仍在1000萬件（人）次左右的高位運(yùn)行。由于多年的積累，解決信訪問題的難度越來越大。這一波的信訪大潮在內(nèi)容上完全不同于以前，它是我國進(jìn)入現(xiàn)代化中期以后，各種社會矛盾集中爆發(fā)的產(chǎn)物。更重要的是，在這一波信訪大潮中，信訪的形式也在發(fā)生重大變化，突出表現(xiàn)為越級上訪、進(jìn)京上訪增勢迅猛；信訪問題集中，并呈現(xiàn)出反復(fù)性的特點(diǎn)；信訪方式趨于激烈，一些訪民的上訪行為明顯超越了法定的界限，甚至出現(xiàn)了圍堵黨政機(jī)關(guān)、攔截公務(wù)車輛、堵塞鐵路公路交通、舉行集體游行，甚至出現(xiàn)自焚等過激行為，嚴(yán)重影響到社會穩(wěn)定。珠海市的調(diào)查顯示，該市信訪出現(xiàn)如下特點(diǎn)：一是來信來訪數(shù)量多。2010 年至 2012年 11 月，共受理群眾來信來訪 31670 件次，其中接待群眾來訪 4477 批 27742 人次；二是信訪反映的問題相對集中。主要集中在勞動社會保障、涉法涉訴、城鄉(xiāng)建設(shè)、醫(yī)療糾紛、購房合同糾紛和小區(qū)物業(yè)管理、機(jī)構(gòu)改革、環(huán)境保護(hù)、退轉(zhuǎn)軍人待遇等問題上；三是集體訪占相當(dāng)比重，解決難度不斷加大。三年中，集體訪達(dá) 1156 批 22092 人次；四是信訪方式出現(xiàn)極端化傾向。一部分信訪人員通過堵路、游行、拉標(biāo)語橫幅、持刀具，甚至自殘、自殺威脅等極端方式表達(dá)訴求，這些極端方式防范困難、示范性強(qiáng)、社會影響惡劣，處置難度大。[2]市黨代表法制調(diào)研組.用法制手段化解社會矛盾——關(guān)于做好新形勢下我市信訪工作維護(hù)我市社會穩(wěn)定的調(diào)研報(bào)告，珠海特區(qū)報(bào)2013 年2 月18 日第6 版。珠海市的情況其實(shí)具有相當(dāng)大的代表性。信訪制度創(chuàng)設(shè)之初的目的是要體現(xiàn)人民政權(quán)的性質(zhì)和滿足信訪人的利益表達(dá)與政治參與需求，但現(xiàn)在的信訪活動所涉及的內(nèi)容及其所波及的影響卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了信訪的制度預(yù)期，尤其是其中的越級訪、群體訪和形式極端的個(gè)體訪，更是將信訪演變成為一個(gè)嚴(yán)重威脅社會穩(wěn)定的政治問題，這是制度設(shè)計(jì)者絕對沒有想到的。

信訪之所以成為一個(gè)日益嚴(yán)重的社會和政治問題，不僅擾亂了國家機(jī)關(guān)的正常秩序，而且對社會穩(wěn)定的大局構(gòu)成威脅，主要原因無非在兩個(gè)方面：一是中國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展導(dǎo)致各種社會矛盾的集中暴發(fā)，二是中國的政治制度、法律制度、社會管理制度以及相應(yīng)的機(jī)制建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展步伐，不能很好地適應(yīng)當(dāng)代快速發(fā)展帶來的新環(huán)境和新要求。改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，這種粗放式發(fā)展模式帶來的社會問題越來越多。城市競相擴(kuò)張過程中，因農(nóng)地征用和城鎮(zhèn)拆遷補(bǔ)償問題不斷引發(fā)群體性突發(fā)事件；因工業(yè)生產(chǎn)造成嚴(yán)重的環(huán)境污染導(dǎo)致公民與企業(yè)、政府之間的糾紛不斷升級；企業(yè)惡意拖欠農(nóng)民工工資，損害底層群眾合法權(quán)益的現(xiàn)象幾乎處于無人過問的狀態(tài)，從而滋生了各種社會矛盾；交通事故、醫(yī)療事故、安全事故引發(fā)的糾紛層出不窮?？傊?，進(jìn)入現(xiàn)代化建設(shè)的中期階段后社會矛盾日益突出，社會沖突日益激烈的現(xiàn)實(shí)構(gòu)成了當(dāng)前信訪不斷增多的社會基礎(chǔ)。與此同時(shí)，我國的政治制度、法律制度、社會保障制度、社會管理體制特別是司法體制尚不能很好地適應(yīng)這種日益變化的社會形勢，立法不足，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，司法不公，已經(jīng)嚴(yán)重地?fù)p害了國家的司法權(quán)威，損害了公民對國家正常裁判、調(diào)解社會矛盾的信心。同時(shí)，由于法治的不健全，也使另外一些人看到機(jī)會，覺得有“空子”可鉆，他們利用國家的法治不健全、脆弱的“維穩(wěn)心理”，通過纏訪施壓，為自己謀取不正當(dāng)?shù)睦?，而一些地方政府和相關(guān)部門在“維穩(wěn)”壓力下，不得不違心地?zé)o原則地滿足一些纏訪者要求，從而進(jìn)一步助推了不正常的信訪浪潮。

信訪制度之所以從基于人民當(dāng)家作主的政權(quán)性質(zhì)所衍生出來的一項(xiàng)良政安排，演變成為一個(gè)嚴(yán)重的社會政治問題，固然有劇烈社會轉(zhuǎn)型的客觀背景，但最直接的原因還是信訪制度本身存在著一些嚴(yán)重的缺陷。

1.信訪制度功能錯位。

我國當(dāng)初建立的信訪制度主要是為了下情上達(dá)，讓各級黨政部門領(lǐng)導(dǎo)能夠直接聽到來自基層的聲音。與此同時(shí)，人民群眾也就實(shí)現(xiàn)了對政府及其工作人員進(jìn)行社會監(jiān)督的功能。當(dāng)然，如果公民受到不公平、不公正的對待，有了冤情，通過信訪可以得到及時(shí)的糾正。這樣，就使傳統(tǒng)的信訪制度承擔(dān)了溝通、監(jiān)督和救濟(jì)等多種功能。其中溝通和監(jiān)督功能是最符合信訪制度的本意。某種意義上，它是執(zhí)政黨履行人民群眾當(dāng)家作主的民主承諾的替代品。因?yàn)檎嬲娜嗣癞?dāng)家作主是人民有權(quán)直接進(jìn)行國家管理，或者能夠決定誰有機(jī)會進(jìn)行國家管理。也就是說，如果人民能夠直接決定誰能管理國家，那當(dāng)然是當(dāng)家作主的最好體現(xiàn)，現(xiàn)在，不能達(dá)到這一點(diǎn)，如果能夠退而求其次，人民能夠直接向國家相關(guān)部門提出自己的建議，或?qū)Σ环Q職的官員進(jìn)行舉報(bào)和監(jiān)督，也不失為當(dāng)家作主的一種體現(xiàn)。但是，后來的演變逐漸脫離了最初的宗旨，信訪主要是底層群眾利益受損后尋求上層救濟(jì)的一種渠道，信訪部門也逐漸承擔(dān)起對基層社會矛盾的調(diào)解和裁判職能。這樣信訪制度就逐漸偏離了其最初的民主功能定位，把本應(yīng)由司法機(jī)關(guān)、調(diào)解機(jī)關(guān)以及民間自治組織承擔(dān)的功能背到自己的身上。信訪部門過多履行起調(diào)解、裁判和救濟(jì)的功能，給了老百姓很高的期待，而實(shí)際上它又無權(quán)對受理的案件做出真正的裁決，從而導(dǎo)致許多矛盾向其自身涌來。這種信訪不僅干擾和沖擊了司法機(jī)關(guān)的相關(guān)職能，而且使民眾滋生出一種信“訪”不信“法”的觀念和思維定式。

2.信訪機(jī)構(gòu)雜多無序，成本高，效率低。

如果說，中國的信訪機(jī)構(gòu)滿天飛，一點(diǎn)不為過。從中央到地方，各級黨委、人大、政府、法院和檢察院以及其他相關(guān)職能部門都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。這些信訪機(jī)構(gòu)之間是什么關(guān)系？人們并不清楚。可以明確的是，這些機(jī)構(gòu)之間缺乏權(quán)力隸屬關(guān)系，其職能和運(yùn)作方式差異也很大。各級信訪機(jī)構(gòu)最常見的做法是對信訪案件層層轉(zhuǎn)辦，而各個(gè)信訪機(jī)構(gòu)之間信息不能共享，對信訪問題的處理也缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)果導(dǎo)致信訪人往往為了同一件事在上下級或不同部門之間往返奔走，大大增加了信訪人的經(jīng)濟(jì)、時(shí)間、精力等各項(xiàng)成本，也嚴(yán)重影響到信訪工作效率，導(dǎo)致信訪制度的高成本、低效益。信訪作為一種救濟(jì)手段，看似便捷、廉價(jià)，實(shí)則繁瑣、昂貴，信訪成本很高。不僅信訪人需要花費(fèi)大量的時(shí)間、金錢，甚至在人身安全和精神等方面都要付出極大的代價(jià)，而且公共成本也極其昂貴，各級政府需要大量的接待人員和預(yù)算，并配有各種設(shè)備。一些地方政府為了“截訪”，幾乎都有長期在京的工作人員專門負(fù)責(zé)，其人力、物力、財(cái)力的耗費(fèi)更是無法計(jì)數(shù)。

3.信訪“人治”色彩濃厚，影響法治進(jìn)程。

受傳統(tǒng)文化影響，中國老百姓具有“清官情結(jié)”，更愿意接受“無訟”解決方式，希望通過某個(gè)高官的批示，能將自己的問題一下子解決。另一方面，我國的法制的確不健全，法治化水平低，領(lǐng)導(dǎo)也喜歡作“批示”，要求相關(guān)部門“特事特辦”。這種領(lǐng)導(dǎo)批示就解決個(gè)案來說，的確有很大的促進(jìn)作用。但從長遠(yuǎn)和全局來說，卻在無形之中助長了一種“人治”風(fēng)氣，提高了人們企圖通過領(lǐng)導(dǎo)人的批示和干預(yù)來實(shí)現(xiàn)自己利益的想象，導(dǎo)致信訪人不斷升級信訪層次，喜歡進(jìn)京上訪，使得各種問題和矛盾進(jìn)一步向中央集中，也使本來意在解決、疏導(dǎo)矛盾的信訪機(jī)構(gòu)本身成了矛盾積聚的部門。長此以往，“人治”思想愈加揮之不去，群眾權(quán)益遭到侵害時(shí)更加忽視司法而喜歡求助于信訪，導(dǎo)致原本不強(qiáng)的法制觀念更加淡薄，嚴(yán)重影響了我國全面建設(shè)法治國家的進(jìn)程。

4.信訪導(dǎo)致中央和地方的雙重困境

信訪的目的是給人民提供一條司法之外的便捷救濟(jì)通道，使人民有機(jī)會維護(hù)自己的合法權(quán)益，有機(jī)會向國家提出建議，有能力直接監(jiān)督政府。但是，在實(shí)踐中，這些制度設(shè)置的初衷并未得到很好的實(shí)現(xiàn)，反而出現(xiàn)了許多意料不到的麻煩，給中央和地方都帶來無法擺脫的困擾。中央一直強(qiáng)調(diào)要打破官僚主義的阻礙，不能對正常上訪群眾搞攔堵；但同時(shí)又要求把矛盾和糾紛解決在基層，實(shí)行“分級負(fù)責(zé)，歸口辦理”，禁止越級上訪，并對地方黨政機(jī)關(guān)實(shí)行信訪責(zé)任追究制，甚至按信訪量給地方排名，將其納入政績考核體系。這種剛性責(zé)任制既有利于各級黨委、政府高度重視信訪工作，下更大決心及時(shí)化解矛盾。但也導(dǎo)致一些地方政府由于無法順利解決信訪所涉及的問題，轉(zhuǎn)而采取截訪、堵訪等措施，或?yàn)槠较⑹露硕鵁o原則妥協(xié)退讓，讓一些纏訪戶獲得不應(yīng)有的利益，從而進(jìn)一步助長了非法上訪行為，并對中央政府造成更大的沖擊。

三、信訪改革，路在何方？

如何解決當(dāng)前信訪面臨的困境，學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)大體可以歸納為三種思路：（1）主張回歸司法道路，徹底廢除信訪制度（“取消派”）；（2）強(qiáng)調(diào)中國國情，確保社會穩(wěn)定，不僅不能廢除現(xiàn)代信訪制度，而且應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化信訪部門的權(quán)力（“強(qiáng)化派”或“擴(kuò)權(quán)派”）；（3）主張正視當(dāng)前信訪制度存在的各種弊端，痛下決心，對信訪制度進(jìn)行徹底改革（“改良派”）。

“取消派”認(rèn)為，我國信訪制度存在著諸多的弊端，體制不順、功能錯位、程序缺失，信訪機(jī)構(gòu)不具有行政職能和相應(yīng)權(quán)力，無法解決問題，反而導(dǎo)致各種暴力“截訪”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，對公民權(quán)利造成極大侵害。由于當(dāng)前信訪過程中的確在一定程度上存在著“信訪不信法、信上不信下，信鬧不信理”以及“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”現(xiàn)象，人們便將“罪孽”歸咎于信訪制度本身，甚至將其視作“惡法”，建議根本取消信訪制度。有的學(xué)者甚至認(rèn)為，信訪機(jī)構(gòu)是在憲法和法律框架之外的疊床架屋，是一種不合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)和不規(guī)范的糾紛解決機(jī)制，它的存在不利于法治的推行，應(yīng)該用更符合法治精神的司法救濟(jì)來取代。

“強(qiáng)化派”則相反，認(rèn)為現(xiàn)行信訪制度存在的主要問題之一是信訪部門權(quán)力有限，面對群眾的信訪問題無能為力。如果要信訪部門解決問題，就要給信訪部門相應(yīng)的權(quán)力。他們認(rèn)為，現(xiàn)行信訪制度的功能定位和受理范圍的劃定在現(xiàn)階段是基本可行的，它對于緩解矛盾、解決糾紛、穩(wěn)定社會、促進(jìn)發(fā)展都起到了好的作用。多數(shù)上訪人的上訪是有理由的，他們的合法權(quán)利確實(shí)受到了基層政府和相關(guān)部門以及一些不法官員的侵害而又得不到維護(hù)。信訪是“民意上達(dá)”的通道，也是各種社會矛盾和糾紛的縮影，通過信訪可以幫助高層直接而廣泛地了解民情、社情、國情。信訪是公民權(quán)利救濟(jì)的重要途徑，現(xiàn)行的仲裁、復(fù)議、訴訟等制度不可能包攬解決所有的社會糾紛，公民確有大量不屬于仲裁、復(fù)議、訴訟范圍內(nèi)的權(quán)利侵害事件需要通過信訪解決。為此，強(qiáng)化派主張賦予信訪部門更大的權(quán)力，讓他們能夠直接處理相關(guān)的矛盾糾紛，切切實(shí)實(shí)地把信訪渠道改造成有能力為當(dāng)事人排憂解難的裁判機(jī)關(guān)。

取消派和強(qiáng)化派無疑代表著兩種極端，雙方都存在一些根本性問題需要解決。對取消派來說，最大的問題是，信訪之所以如潮涌般存在，就是因?yàn)樗痉ㄙY源不充分、司法權(quán)威不足的結(jié)果。如果司法權(quán)威足夠，司法資源充分，何來老百姓的大規(guī)模信訪問題？在目前的司法形勢下，如何能夠叫老百姓放棄信訪，回歸司法？對強(qiáng)化派來說，最大的問題是，信訪畢竟不是執(zhí)法部門，也不是裁判機(jī)關(guān)，如果將信訪部門的權(quán)力擴(kuò)充得足夠大，豈不是將其變成了第二個(gè)執(zhí)法部門了嗎？如此，何來法治社會？何來依法治國？何來社會主義法治國家？

我們認(rèn)為，取消派和強(qiáng)化派都是不可取的。對待信訪制度，既要著眼于長遠(yuǎn)，從建設(shè)社會主義法治國家的最終目標(biāo)出發(fā)，又要著眼于現(xiàn)實(shí)，考慮到目前中國的法治進(jìn)程和普通老百姓對化解社會矛盾糾紛的思維定式和習(xí)慣做法。根據(jù)中國的國情和當(dāng)前的法治現(xiàn)狀，我們認(rèn)為，從政權(quán)性質(zhì)、法律依據(jù)、社會需要、司法現(xiàn)狀和文化傳統(tǒng)的多個(gè)角度來看，在一定時(shí)期內(nèi)維持現(xiàn)行信訪制度的存在仍然是必要的。雖然信訪制度的確存在著許多問題，但至少在目前還沒有一種能夠取而代之的制度。如果哪一天，中國的司法有足夠的權(quán)威，司法公正得到普遍認(rèn)同，司法資源足夠解決公民的所有矛盾和沖突，那時(shí)候，信訪制度不用廢除，也會自然壽終正寢。

因此，在現(xiàn)階段，信訪制度仍是一種必要的制度安排。問題是如何對現(xiàn)行信訪制度進(jìn)行必要的改革，杜絕其種種弊端，發(fā)揮其正面功能。對此，有許多學(xué)者做過深入的研究，提出了各種合理化的建議，綜合各家觀點(diǎn)，結(jié)合本人研究，我們將信訪制度改革的基本思路歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：

1.對信訪制度進(jìn)行重新功能定位

現(xiàn)行信訪制度在社會監(jiān)督功能和社會救濟(jì)功能的定位上比較含糊，信訪者往往把信訪當(dāng)成優(yōu)于司法救濟(jì)或者司法救濟(jì)失敗后的最終救濟(jì)渠道。過度強(qiáng)調(diào)信訪的救濟(jì)功能，會強(qiáng)化上級官員個(gè)人在信訪救濟(jì)方面的作用，強(qiáng)化老百姓的“清官”情結(jié)，導(dǎo)致信訪制度對司法權(quán)威的消解。因此，必須對信訪制度的功能重新定位，從法治國家建設(shè)的高度來認(rèn)識信訪制度改革問題，從政治體制現(xiàn)代化的角度重新確定信訪制度的功能目標(biāo)，將信訪的政治參與功能與權(quán)利救濟(jì)功能分開，突出信訪的政治參與和社會監(jiān)督功能，把公民權(quán)利救濟(jì)功能從信訪制度中分離出去，回歸司法救濟(jì)渠道。

《信訪條例》中明確規(guī)定，涉法信訪將移交相應(yīng)的司法機(jī)關(guān)處理，信訪機(jī)構(gòu)不再受理。把可以通過行政訴訟或復(fù)議來實(shí)現(xiàn)救濟(jì)的信訪案件轉(zhuǎn)移到這兩個(gè)渠道中去，以彌補(bǔ)法院和行政復(fù)議機(jī)關(guān)收案嚴(yán)重不足的問題，緩解信訪機(jī)構(gòu)因“投訴爆炸”帶來的負(fù)擔(dān)問題。鑒于訴訟救濟(jì)費(fèi)用高，而復(fù)議救濟(jì)兼有程序性和便利性的特點(diǎn)，可以將更多的信訪案件轉(zhuǎn)到復(fù)議機(jī)關(guān)來處理。這樣既可以為當(dāng)事人提供“接近正義”的免費(fèi)班車，又可以使他們在復(fù)議救濟(jì)所遵循的程序中、在司法最終審查權(quán)的原則中逐步認(rèn)識法律，尊重法律，樹立對法治的信心，學(xué)會用法律武器來維護(hù)自己的權(quán)利。這樣，可以進(jìn)一步弱化信訪的權(quán)利救濟(jì)功能并最終取消其救濟(jì)功能，維護(hù)法律的公平正義。這樣說，并非要求信訪部門對于人民群眾的個(gè)人利益訴求不聞不問，在過渡期內(nèi)，仍然可以接受信訪人對個(gè)人利益訴求的來信來訪，但必須明確告知，信訪部門只能做轉(zhuǎn)遞工作，最終要依靠司法途徑解決問題。

在弱化信訪部門的救濟(jì)功能后，進(jìn)一步強(qiáng)化信訪部門的民主政治功能。一是社會監(jiān)督功能。鼓勵人民群眾自下而上地對公共權(quán)利進(jìn)行監(jiān)督，對腐敗官員進(jìn)行及時(shí)舉報(bào)。事實(shí)上，在中紀(jì)委查處的案件中，90%以上的線索來自于信訪舉報(bào)。這說明，發(fā)揮信訪部門的社會監(jiān)督功能是何等的重要，又是何等的有效。二是政治參與功能。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治民主化進(jìn)程的加快，公民的民主意識不斷增強(qiáng)，政治參與需求不斷增加，信訪制度作為一條合法便捷的途徑在公民的政治參與中具有很大的優(yōu)勢，要鼓勵公民通過信訪渠道對國家立法、政府政務(wù)以及其他各種公共政策的制定和公共管理措施提出合理化建議。三是下情上達(dá)功能。信訪部門要繼續(xù)發(fā)揮在國家決策部門和基層民眾之間的信息溝通作用，鼓勵人民群眾將基層民眾的所思所想、意見要求和各種社會動態(tài)的信息傳達(dá)給上層，使決策層能夠直接聽到來自最底層的聲音，從而避免決策失誤。

2.改革信訪體制，實(shí)施集中信訪

現(xiàn)行的信訪機(jī)構(gòu)分為黨的信訪機(jī)構(gòu)、政府的信訪機(jī)構(gòu)、人大的信訪機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)的信訪機(jī)構(gòu)，信訪機(jī)構(gòu)過于龐大復(fù)雜，布局過于分散，每個(gè)機(jī)構(gòu)都各自為政，機(jī)構(gòu)之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的體系，不僅造成信訪機(jī)構(gòu)人員過多，物質(zhì)投入過大，也容易造成各信訪機(jī)構(gòu)互相推諉、辦事效率低下，信訪成本過高，浪費(fèi)社會資源。因此，建立統(tǒng)一的信訪機(jī)構(gòu)很有必要。

從重新設(shè)置的信訪機(jī)構(gòu)的功能定位來看，改革現(xiàn)行信訪體制，撤銷各部門的信訪機(jī)構(gòu)，由黨委和人大統(tǒng)一建立合署辦公的信訪機(jī)構(gòu)是比較好的信訪體制。因?yàn)槟壳按蠖鄶?shù)省市都是省委書記兼人大主任，合署辦公可以節(jié)約信訪成本，提高信訪效率，信訪部門可以通過發(fā)簡報(bào)或其他方式，讓其他各部門能及時(shí)知曉信訪部門所掌握的社會動態(tài)。

信訪是行政行為失當(dāng)引起糾紛的解決機(jī)制。行政主體的行政行為失當(dāng)，一般不能訴諸行政訴訟化解，解決行政行為失當(dāng)引起的糾紛，需要更為獨(dú)立的信訪制度。將信訪與人大制度結(jié)合，有利于促進(jìn)信訪制度從向上負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛳仑?fù)責(zé)。并據(jù)此在人大框架內(nèi)進(jìn)行調(diào)查、聽證，然后對政府提出監(jiān)督要求。這不僅符合我國的政治體制，也有利于人大聽取民眾意見，了解民情，履行人大的監(jiān)督職能，引導(dǎo)信訪走上法制化道路，促進(jìn)國家的民主和法制進(jìn)程。

從長遠(yuǎn)看，將信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置在人大，還可以在條件成熟時(shí)，把信訪功能與人大代表的職能結(jié)合起來，發(fā)揮人大代表的真正代表作用。通過人大代表來履行兩方面的職責(zé)，監(jiān)督公共行政和司法領(lǐng)域的法治狀況；保證公民的基本權(quán)利和自由在公共行政中不受侵犯。人大代表的獨(dú)立性和相應(yīng)的法律地位保證其只對人大負(fù)責(zé)，人大代表的監(jiān)督并沒有裁決案件的權(quán)力，不會影響司法權(quán)威或干涉行政。這樣可以避免我國信訪制度當(dāng)前面臨的困境：要么監(jiān)督失靈，要么干涉司法行政。單從社會治理的技術(shù)層面而言，借鑒西方國家的某些成功范例，結(jié)合中國國情加以適當(dāng)變通，完全可能起到他山之石的效果。

3.完善信訪模式，規(guī)范信訪秩序

首先，要制定信訪法，理順信訪關(guān)系，規(guī)范信訪活動。將信訪制度嵌入人民代表大會制度，需要解決一個(gè)法律問題。因?yàn)楝F(xiàn)行信訪法律體系由國務(wù)院《信訪條例》和各省市自治區(qū)《信訪條例》組成?！缎旁L條例》規(guī)定了全國各級行政機(jī)關(guān)接受信訪的職權(quán)，各省市自治區(qū)《信訪條例》除規(guī)定本轄區(qū)行政機(jī)關(guān)的信訪職權(quán)外，還涵蓋本轄區(qū)人大、法院、檢察院的信訪職權(quán)，但都是比照行政機(jī)關(guān)接受信訪的模式，由人大內(nèi)部信訪部門負(fù)責(zé)，而沒有發(fā)揮人大代表的作用。因此，要改革信訪體制，將信訪制度嵌入人民代表大會制度之中，必須要把制定《信訪法》提上議事日程。同時(shí)，信訪活動本身也需要嚴(yán)格的法律來約束信訪人和信訪機(jī)構(gòu)的行為。既要制定法律保障信訪機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，杜絕互相推諉和不作為、亂作為的現(xiàn)象，也要制定法律對無理訪、纏訪、鬧訪等違反信訪法行為的懲處辦法，保障信訪人和信訪機(jī)關(guān)雙方的行為按照法定程序進(jìn)行，規(guī)范信訪活動。

其次，要完善信訪操作規(guī)程，實(shí)行陽光信訪。所謂“陽光信訪”就是將信訪工作全程規(guī)范化、公開化，在陽光下運(yùn)行。要依托現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立一種集“投訴、查詢、服務(wù)、督辦、分析、管理”等功能于一體的綜合服務(wù)平臺。在這個(gè)平臺上，大力提倡和發(fā)展網(wǎng)絡(luò)信訪，不斷開拓新的信訪渠道，建立信訪工作信息系統(tǒng)，并將全國人大的信訪信息系統(tǒng)與各地的信訪信息平臺互聯(lián)互通，形成反應(yīng)迅速的信訪受理機(jī)制。鼓勵和扶持各類社會中介組織介入信訪代理領(lǐng)域，承擔(dān)社會責(zé)任。組織各種社會團(tuán)體、法律援助機(jī)構(gòu)、相關(guān)專業(yè)人員、社會志愿者等共同參與，通過咨詢、教育、協(xié)商、調(diào)解、聽證等多種方法，依法、及時(shí)合理地處理信訪人的投訴請求，構(gòu)建一個(gè)公正、高效的糾紛解決與權(quán)利保障系統(tǒng)。

在人大設(shè)置獨(dú)立信訪機(jī)構(gòu)，由其通過調(diào)查、質(zhì)詢等手段了解投訴案件情況，提出處理意見，要求行政機(jī)關(guān)按照意見行事。這樣，信訪就能以相對獨(dú)立的地位解決不當(dāng)行政問題，同時(shí)也能有效克服信訪與行政復(fù)議的職能交叉，從結(jié)構(gòu)上優(yōu)化行政糾紛化解體系。[1]黃啟輝.構(gòu)建多元化行政糾紛解決機(jī)制，人民日報(bào)/2013年/1月/14日/第007 版理論

總之，信訪制度是一種中國特色政治制度。在公民法治意識不強(qiáng)的情況下，信訪制度作為一種表達(dá)民意的渠道起著獨(dú)特而重要的作用。

最后，對涉訴信訪要建立終結(jié)機(jī)制。要有效遏制目前出現(xiàn)的“不服即申、越級上訪、纏訪鬧訪”的傾向，明確涉訴信訪終結(jié)的條件、程序和效力，引導(dǎo)當(dāng)事人盡可能在一審、二審和再審程序中化解社會糾紛，降低訪民對涉訴信訪的心理預(yù)期，將案件當(dāng)事人和司法人員從繁重的涉訴信訪壓力中解脫出來。只有信訪人知道了新的信訪制度的功能和流程，才會轉(zhuǎn)向司法渠道尋求個(gè)人合法權(quán)益的維護(hù)。

4.改革與完善信訪考核制度

要理順信訪關(guān)系，必須要改革與完善信訪考核制度，引導(dǎo)各級官員以正確的態(tài)度和一顆平常心看待信訪。中國這樣一個(gè)發(fā)展中大國，正處于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，各種社會矛盾呈現(xiàn)集中式爆發(fā)，導(dǎo)致信訪的大量增長是很正常的現(xiàn)象。要從根本上解決信訪問題，必須要通過和諧社會建設(shè)，增長方式的轉(zhuǎn)變，各項(xiàng)制度的完善，從源頭上減少和抑制各種社會矛盾，才有可能減少信訪量。從某種意義上說，信訪量的增長，特別是對中央信訪量的增長，說明人民群眾對執(zhí)政黨是信任的，是抱有期待的。我們一方面要通過積極工作，認(rèn)真合理地解決每一個(gè)信訪人的信訪訴求，另一方面也要減少對地方政府的壓力，不搞信訪排名，更不能追求所謂“零上訪”。上訪是公民的權(quán)利，無論他有理與否，這種上訪權(quán)利都不能剝奪。因此，各級政府都不得以任何理由“截訪”，甚至迫害上訪人。如果信訪者在上訪中有違法犯罪行為，只能由相關(guān)的執(zhí)法部門依法追究責(zé)任。如果真正做到信訪功能定位的轉(zhuǎn)換，將涉訴涉法信訪都能引導(dǎo)到司法渠道，通過公平公正的司法裁決，贏得人民群眾對司法的信任，樹立起司法權(quán)威，那么，信訪大潮必然會逐步回落，最終回歸到正常的水平。

*吳鵬森，男，中國社會學(xué)會犯罪社會學(xué)專業(yè)委員會首任會長，上海政法學(xué)院社會學(xué)與社會工作系教授，系黨總支書記，城市與犯罪研究中心主任。