張文宏

公益服務園區(qū)：社會組織發(fā)展和社會管理創(chuàng)新的一種新探索
——以浦東公益服務園為例

張文宏＊

浦東新區(qū)政府在加快社會建設、推進社會體制改革、社會管理體制創(chuàng)新和完善社會組織培育機制等方面走出了一條新路。其在實踐中形成的專業(yè)孵化機制、規(guī)范引領機制、人才輸送機制，公共服務機制、項目發(fā)展機制和供需對接機制等六大機制，和組織形態(tài)、服務功能、政府決策及社會管理等四大創(chuàng)新的經驗，有較大的借鑒價值和示范效應。

公益服務園 社會組織 社會管理創(chuàng)新

黨的十八大指出：“加強社會建設，必須加快推進社會體制改革。要圍繞構建中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制?！笔舜鬄樯鐣M織發(fā)展、社會管理體系建設和社會組織體制改革確定了明確的方向。近期召開的國務院常務會議專門研究了推進政府向社會力量購買公共服務的問題，并將“創(chuàng)新方式，提供更好的公共服務”，作為“惠及人民群眾、深化社會領域改革的重大措施”。而提供更好的公共服務又是加快服務業(yè)發(fā)展、擴大服務業(yè)開放、引導有效需求的關鍵之舉，也是推動政府職能轉變，推進政事、政社分開，建設服務型政府的必然要求。本文通過對浦東新區(qū)公益服務園建設歷程的追蹤，從中探索社會組織培育和發(fā)展、社會建設和社會管理創(chuàng)新的新途徑。

浦東新區(qū)公益服務園是中國大陸首個公益組織集聚的創(chuàng)意、創(chuàng)業(yè)園區(qū)，于2008年試運行，2009年12月正式開園。目前園區(qū)建筑面積6300平方米，共有39家公益機構入駐，其中包括4家基金會、1家研究中心和34家公益機構。4年多來，已經形成了良好的公益生態(tài)，眾多優(yōu)秀機構在國內享有較高知名度。該公益服務園于2012年榮獲第六屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”和“上海市社會建設十大創(chuàng)新項目”等獎項。從其成立、發(fā)展和壯大的歷程中，我們至少可以看到:

一、公益服務園的成立是中國社會轉型從經濟領域向社會領域深化和發(fā)展的必然產物

中國的社會轉型的主要特征就是社會的形態(tài)結構、組織方式和利益結構發(fā)生了重大的變化。原來由政府集中統(tǒng)一組織的社會生活，正逐步向由政府、市場和社會等部門共同組織過渡，計劃經濟時代的單一行政管理模式已經不能適應社會發(fā)展的需要，因此需要市場來組織社會經濟生活和介入社會治理。但是，市場也有其局限性，有些公共服務項目無法完全按照市場配置的方式來完成，也即通常所說的“政府失靈”和“市場失靈”，因此，應充分利用民間資源、動員社會力量來幫助政府滿足公眾的各種需要，尤其是社會弱勢群體的需要和訴求。民間資源不僅包括資金和物質等有形資源，更重要的是公眾參與、職業(yè)精神和社會創(chuàng)新，通過公共部門、市場部門和社會部門三方的合作，形成一種新的社會管理方式。機關事業(yè)單位改革和政府職能轉變的最終目的就是將傳統(tǒng)的政府行政管理轉化為廣義的社會治理，由原來的一員管理轉化為多元治理，即政府的行政式管理、市場的經營性管理以及社會的自治式管理，并逐步形成政府、企業(yè)和民間組織之間自主、合作、互補、依賴的關系[1]鄭樂平.上海民間組織報告[A]//黃曉.中國民間組織報告：2008[M].北京：社會科學文獻出版社，2008.。

二、公益服務園的成功是政府職能轉變的有益探索

浦東新區(qū)長期以來就非常重視社會組織的培育和發(fā)展。自2005年6月國務院正式批準浦東新區(qū)進行綜合配套改革試點以來，浦東新區(qū)一直致力于構建“小政府、大社會”的社會管理新格局。在“小政府”的體制下，浦東新區(qū)致力于培育與之相匹配的“大社會”，不斷加大對社會組織的服務和扶持力度。政府的歸政府，市場的歸市場，社會的交由社會?！罢绶珠_”帶來了更多的“政社互動”、“政社合作”，也為普通百姓帶來了更為優(yōu)質多樣的公共服務。

浦東新區(qū)政府將社會組織視為承接政府職能轉變的有效載體，從認識導向、政策扶持、經費保障等各個方面促進社會組織的發(fā)展，將培育本土社會組織與引進（區(qū)外的）社會組織相結合，使一大批具有公益精神和專業(yè)理念的社會組織在浦東落地生根，漸成規(guī)模，日益在新區(qū)社會建設中擔當重任；同時，在社會組織發(fā)展路徑方面也多方嘗試，積極探索，尋求既具有浦東特色、又符合社會組織自身規(guī)律的發(fā)展模式。由原來單一的行政式管理和控制轉變?yōu)榻y(tǒng)籌規(guī)劃、政策支持、資金保障、確定準入標準和社會組織遴選等多重角色。

購買公共服務是政府履行職能的一種新型方式，也是推進行政管理體制改革和政社合作互動的重要內容。上海是我國內地最早探索政府購買公共服務的城市。1995年，浦東新區(qū)社會發(fā)展局委托上?；浇糖嗄陼芾砥謻|新區(qū)羅山市民會館，即“羅山會館”模式，是中國最早階段政府向社會組織購買公共服務的實踐，它打破了以往依靠政府單方面投入和運作的機制。近年來，浦東新區(qū)以建立健全政府購買公共服務機制為突破口，積極推動政府職能轉變和社會組織發(fā)展，政府與社會組織的新關系逐漸重構。2002年，浦東新區(qū)在國內率先將購買公共服務的費用全部納入財政預算，并通過契約式管理和第三方專業(yè)評估保證政府購買公共服務的質量。除直接購買服務外，浦東新區(qū)還采取運營補貼、房屋補貼等多項政策措施支持社會組織發(fā)展。僅去年，新區(qū)政府購買公共服務資金就達兩億元。

由于社會組織的社會管理服務具有低成本、高效率、專業(yè)性和可選擇等優(yōu)勢，浦東新區(qū)政府以政社合作平臺為依托，探索“政府購買服務”的政社合作方式，將涉及政府公共服務、事務性強的部分事項，如教育領域、社會救助等方面，通過公開招標、項目發(fā)包、項目申請、委托管理等方式，向各類社會組織購買服務。浦東在將政府購買公共服務制度化的同時，在原有“項目直接購買”的基礎上，探索引入適度競爭，吸引社會組織參與“公益項目招投標”、“公益創(chuàng)投大賽”等活動。在2009年上海首屆社區(qū)公益創(chuàng)投大賽中，浦東14家社會組織的15個項目被政府部門認購，政府認同度大為提高。2012年，新區(qū)有100多個項目參與了上海市社區(qū)公益項目招投標，53個項目成功立項，資金總額超過2000萬元。

在浦東公益服務園的醞釀階段，浦東新區(qū)民政局就提出了建立公益服務園的總體構想，并就功能定位、規(guī)劃設計與發(fā)展遠景等提出了具體的指導性意見；在浦東公益服務園的初創(chuàng)階段，新區(qū)財政局通過出臺優(yōu)惠政策、提供資金支持等方式，使浦東公益園得以順利建成并盡快運轉，并為入駐公益服務園的社會組織提供房租補貼，解決了社會組織的后顧之憂；2009年，浦東新區(qū)的社會組織共有1400多家，但是公益服務園只能容納20多家社會組織。經過深入細致的調查研究和反復論證，最終確定了四種類型入駐：一是受政府委托對新區(qū)某一行業(yè)發(fā)展具有統(tǒng)籌管理作用的機構，如新區(qū)居家養(yǎng)老服務指導中心；二是在全區(qū)層面為公益組織提供培訓、能力建設、規(guī)劃設計等支持性服務的機構，如映如公益事業(yè)發(fā)展中心；三是專業(yè)社工機構，如浦東社工協(xié)會、樂群社工服務社；四是具有孵化職能的公益組織，如浦東非營利組織發(fā)展中心（NPI）。入駐機構的遴選標準，決定了公益服務園的總體定位，使公益服務園能夠真正發(fā)揮引領全區(qū)公益事業(yè)發(fā)展的作用[2]姬中憲.園區(qū)模式：社會組織發(fā)展的一種新路徑[J].江蘇行政學院學報，2012，(1).。

三、公益服務園使社會組織的功能定位更加清晰和明確

公益服務園在實踐過程中不斷探索其功能定位和角色邊界，做到有所為有所不為，逐漸形成了“引領示范、培育孵化”、“自我協(xié)調、自我管理、自我服務”和“服務社會、合作發(fā)展共贏”的三大特色功能。由于入駐公益服務園的機構多為樞紐型、支持性的公益性社會組織。因此，公益服務園利用其政策支持、資金扶持和空間支持的優(yōu)勢，對于新興的小型社會組織發(fā)揮著孵化平臺的作用，公益服務園已成為新區(qū)社會組織的根據(jù)地。例如，非營利組織發(fā)展中心(NPI)已在全國孵化40多家公益組織。已經孵化出殼的“多背一公斤”、“新途”、“青翼”等社會組織和專業(yè)的社工機構，如今成長為業(yè)內知名的品牌公益組織。眾多社會組織在公益服務園的支持下順利出殼、不斷發(fā)展壯大。對于沒有進入公益服務園的社會組織而言，公益服務園則發(fā)揮著引領示范的作用。

浦東公益服務園建立以后，眾多入駐的社會組織面臨著一些共同的問題，如物業(yè)管理、衛(wèi)生保潔、公共空間使用與管理、網絡維護等。面對這些公共問題，政府主管部門并沒有按照傳統(tǒng)的行政管理模式處理，而是調動社會組織的自主意識，以社會的方式解決社會的問題；同時，社會組織也表現(xiàn)出了自我協(xié)調、自我管理、自我服務的強烈意識。最終由最早入駐公益服務園的10家社會組織發(fā)起成立了浦東新區(qū)公益組織項目合作促進會，由其全權負責公益服務園的公共服務，并代表園內機構與政府進行良性互動，后來公益組織項目合作促進會演變?yōu)槠謻|新區(qū)的公益組織合作交流的平臺。

浦東公益服務園既是一個服務平臺，其服務內容包括為社區(qū)、社會提供的公共服務，和社會組織之間的自我服務；也是一個合作互動交流發(fā)展的中心，社會組織依據(jù)此平臺與政府部門、企事業(yè)單位、社區(qū)、高校及科研機構等建立了密切的合作關系；公益服務園還是新理念、新模式形成、交流和碰撞的場所。公益服務園內的從業(yè)人員多以高學歷、高素質、年輕化、有留學經歷的專業(yè)人士為主，各家社會組織通常會把全新的公益理念與運行模式與同行分享，并在不同類型的社會組織的實際運作過程中加以檢驗、修正和完善。公益理念和運行模式的分享和交流，使公益服務園的公益理念呈現(xiàn)出多元化、差異化和平等化的態(tài)勢，從而出現(xiàn)了“百花齊放、百家爭鳴”的新區(qū)社會組織發(fā)展格局。

四、公益服務園在運轉、管理和服務機制及實踐領域的創(chuàng)新探索值得借鑒

公益服務園作為社會建設領域的新生事物，離不開制度創(chuàng)新。幾年來，浦東新區(qū)先后制定了《關于促進民間組織發(fā)展的若干意見》，出臺了《“十二五”期間促進浦東新區(qū)社會組織發(fā)展的財政扶持意見》和《實施細則》，加大了對社會組織的扶持力度。而制度創(chuàng)新的一個重要方面是，改革了社會組織的登記管理模式。在民政部與上海市民政局的支持下，浦東新區(qū)率先開展區(qū)級行業(yè)協(xié)會登記即管理模式改革試點，突破行業(yè)協(xié)會登記的政策瓶頸。除了一如既往地加大政策扶持力度，打造社會組織生態(tài)鏈條外，浦東新區(qū)還特別注重搭建供需對接服務平臺，在公益園建立了“公益超市”，探索需求發(fā)布、供給回應、供需匹配和價格發(fā)現(xiàn)機制。政府強大的支持，使浦東的社會組織取得了長足發(fā)展。2012年，新區(qū)各類社會組織發(fā)展到1500多家，約占上海市社會組織總量的1/7，廣泛覆蓋社會福利、社會救助、社區(qū)服務、公益事業(yè)等領域。同時，品牌機構壯大，有兩家社會組織榮獲“全國先進社會組織”稱號，44家社會組織被評估為3A至5A級社會組織。

浦東新區(qū)公益園在發(fā)展過程中形成了六種鮮明的運轉、管理和服務機制：專業(yè)孵化機制，通過各類支持性社會組織幫助新生的社會組織發(fā)展。孵化器這種培育中小型科技企業(yè)的成熟模式被引入到社會組織的培育中，處于草創(chuàng)階段但具有良好發(fā)展勢頭的小型公益組織，能夠在公益服務園中發(fā)育、成熟和壯大；規(guī)范引領機制，通過先行一步的經驗和長期的實踐為公益界提供行業(yè)準入標準和運行規(guī)范；人才輸送機制，匯聚高學歷、高素質的年輕人，碰撞思想，鍛煉能力，打造人才梯隊；公共服務機制，通過社會組織的自我管理、自我協(xié)調為入駐的社會組織提供服務；項目發(fā)展機制，優(yōu)先吸納面向社區(qū)具有項目發(fā)展能力的社會組織入駐；供需對接機制，為政府、社會組織以及企業(yè)的項目合作提供對接平臺。

公益服務園還在實踐領域實現(xiàn)了四大創(chuàng)新。組織形態(tài)的創(chuàng)新，把發(fā)展單一的服務性組織拓展到培育樞紐型、支持型、專業(yè)性的組織和資助型的基金會，打造多層次的公益生態(tài)；服務功能的創(chuàng)新，把簡單的場地、資金扶持拓展到能力提升、文化培育、業(yè)態(tài)完善等多個要素，發(fā)揮多元化、復合型服務社會和社區(qū)的引擎功能；政府決策的創(chuàng)新，通過有形的物理平臺助推政社合作，完善公共政策和社會政策，同時發(fā)現(xiàn)需求，催生新政策，成為相關政策的試驗田和助推器；社會管理機制創(chuàng)新，實現(xiàn)了直接管理到間接管理、再到社會組織的自我服務、自我協(xié)調和自我管理，寓管理于服務之中，把“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”落到實處。

五、公益服務園為傳統(tǒng)產業(yè)的轉型提供了一個范例

浦東新區(qū)公益服務園的前身是上海紡織集團的東星手帕廠。在產業(yè)結構調整和功能區(qū)再造的過程中，經過現(xiàn)代風格的再設計和改造的廠區(qū)被打造成一個創(chuàng)意和創(chuàng)業(yè)園區(qū)，在浦東新區(qū)公益服務園成立之前已建立了鑫靈開業(yè)創(chuàng)業(yè)園區(qū)，吸納了大量自主創(chuàng)業(yè)的小型企業(yè)入駐。浦東公益服務園開園后，公益創(chuàng)業(yè)又成為解決勞動力就業(yè)、鼓勵高學歷人才自主創(chuàng)業(yè)的一個新方向，并與工業(yè)創(chuàng)業(yè)園區(qū)形成了良好的互動和互補關系。作為浦東公益服務園的產權所有者，東星手帕廠主動讓渡空間，為新區(qū)公益園的啟動提供場地，承擔了舊廠區(qū)建筑空間的功能設計、改造和裝修，保證公益園的各項服務功能得以發(fā)揮。傳統(tǒng)企業(yè)主動讓渡建筑空間、提供前期服務的改革思維，為上海市乃至其他城市舊廠區(qū)改造和發(fā)展提供了新途徑，符合政府、企業(yè)、社會三方合作發(fā)展共贏的未來大趨勢，也為傳統(tǒng)產業(yè)的升級換代和結構轉型提供了一個成功的范例。

總之，浦東新區(qū)公益服務園的發(fā)展和壯大歷程，為政府、企業(yè)和社會三方力量作為主體參與社會建設、培育社會組織、探索社會管理創(chuàng)新走出了一條新路，其在實踐中形成的六大機制和四大創(chuàng)新有較大的借鑒意義和示范效應。

*張文宏，男， 上海大學社會學院院長，博士生導師。