廖 凡

英國(guó)的金融消費(fèi)者保護(hù)制度以其綜合監(jiān)管體制和“大一統(tǒng)”的金融消費(fèi)者概念為基礎(chǔ)，特征鮮明。全球金融危機(jī)之后，英國(guó)決定對(duì)其金融監(jiān)管體制進(jìn)行全面改革。新近正式通過的《2012年金融服務(wù)法》規(guī)定撤銷作為綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)的金融服務(wù)局 (Financial Services Authority，F(xiàn)SA)，另設(shè)審慎監(jiān)管局 (Prudential Regulation Authority，PRA)和金融行為監(jiān)管局 (Financial Conduct Authority，F(xiàn)CA)，并由FCA承繼FSA的消費(fèi)者保護(hù)職能。在監(jiān)管體制更迭之外，有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)的具體制度設(shè)計(jì)也有了若干發(fā)展和變化。本文擬對(duì)這些更迭、發(fā)展和變化加以分析，尋求可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

一、立法進(jìn)程與改革主線

《2000年金融服務(wù)與市場(chǎng)法》(Financial Services and Markets Act 2000，以下簡(jiǎn)稱《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》)是英國(guó)的金融監(jiān)管基本法，確立了以FSA作為單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)的綜合監(jiān)管體制，并建立了金融領(lǐng)域消費(fèi)者保護(hù)的基本框架。面對(duì)既有監(jiān)管體制在全球金融危機(jī)中暴露出的內(nèi)在缺陷，新一屆英國(guó)政府于2011年6月16日發(fā)布題為《金融監(jiān)管新方法:改革藍(lán)圖》的白皮書，全面闡述了其金融監(jiān)管改革方案。2012年1月26日，英國(guó)政府正式向議會(huì)提交《〈2012年金融服務(wù)法〉草案》(Draft Financial Services Bill 2012)。草案在下議院和上議院分別通過后，于2012年12月19日獲得御準(zhǔn) (Royal Assent)，成為《2012年金融服務(wù)法》(Financial Services Act 2012)。該法計(jì)劃于2013年4月1日起開始實(shí)施，相關(guān)輔助立法 (secondary legislation)正在陸續(xù)制定之中①關(guān)于部分輔助立法的公開征求意見稿及公眾反饋匯總，見“Financial Services Act 2012:summary of consultation responses on draft secondary legislation and Government response”.。作為其主體內(nèi)容之一，《2012年金融服務(wù)法》對(duì)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》進(jìn)行了全面修改。鑒此，除非另作說明，下文提及和引用《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》時(shí)均指此番修改后的版本。

概而言之，《2012年金融服務(wù)法》廢棄了FSA統(tǒng)領(lǐng)下的單一監(jiān)管體制，代之以“準(zhǔn)雙峰”模式②之所以稱之為“準(zhǔn)雙峰”模式，是因?yàn)榕c澳大利亞的經(jīng)典“雙峰”模式不同，《白皮書》框架下的審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)位于英格蘭銀行集團(tuán)內(nèi)部 (盡管在運(yùn)作上保持獨(dú)立)，并且審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)和行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)都在英格蘭銀行的指導(dǎo)下運(yùn)作，而不是像澳大利亞證券與投資委員會(huì)和澳大利亞審慎監(jiān)管局那樣彼此分庭抗禮同時(shí)又都獨(dú)立于本國(guó)中央銀行 (澳大利亞儲(chǔ)備銀行)。此外，澳大利亞審慎監(jiān)管局只負(fù)責(zé)銀行、保險(xiǎn)公司和大部分養(yǎng)老金的審慎監(jiān)管，而擬設(shè)立的英國(guó)審慎監(jiān)管局還可以對(duì)符合特定標(biāo)準(zhǔn)的證券公司進(jìn)行審慎監(jiān)管，從而保留了綜合監(jiān)管的某些特征。。具體來說，在英格蘭銀行之下新設(shè)金融政策委員會(huì) (Financial Policy Committee，F(xiàn)PC)，作為宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)控和應(yīng)對(duì)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn);新設(shè)審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)PRA，作為英格蘭銀行的子公司，負(fù)責(zé)對(duì)各類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管;將剝離審慎監(jiān)管職能后的FSA更名為FCA，負(fù)責(zé)監(jiān)管各類金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)行為，促進(jìn)金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，并保護(hù)消費(fèi)者。換言之，F(xiàn)SA的審慎監(jiān)管職能和行為監(jiān)管職能將分別由PRA和FCA承繼，而后兩者在與宏觀審慎監(jiān)管有關(guān)的方面都將接受金融政策委員會(huì)的指導(dǎo)。

《2012年金融服務(wù)法》將金融領(lǐng)域消費(fèi)者保護(hù)的主導(dǎo)職責(zé)賦予了FCA。根據(jù)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》第1B條，F(xiàn)CA有一項(xiàng)總體戰(zhàn)略目標(biāo) (strategic objective)和三項(xiàng)具體操作目標(biāo)(operational objective)。戰(zhàn)略目標(biāo)是確保英國(guó)金融市場(chǎng)良好運(yùn)行;操作目標(biāo)則包括消費(fèi)者保護(hù)目標(biāo) (確保消費(fèi)者受到適當(dāng)程度的保護(hù))、健全性目標(biāo) (保護(hù)和增強(qiáng)英國(guó)金融體系的健全)和競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo) (促進(jìn)對(duì)消費(fèi)者有利的有效競(jìng)爭(zhēng))，其中消費(fèi)者保護(hù)被放在第一位。與此相對(duì)，PRA的一般目標(biāo)則是促進(jìn)受PRA許可人員 (PRA-authorized persons)的安全性和穩(wěn)健性(《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》第2B條)③對(duì)于PRA和FCA的各自監(jiān)管范圍，《2012年金融服務(wù)法》采取的是明示PRA的監(jiān)管范圍，除此之外則均由FCA監(jiān)管的采用立法方式明確。在這里有兩個(gè)關(guān)鍵概念，即“受PRA監(jiān)管之活動(dòng)”(PRA-regulated activities)和“受PRA許可人員”(PRA-authorized persons)，前者決定PRA的屬事管轄范圍，后者決定PRA的屬人管轄范圍。受PRA監(jiān)管之活動(dòng)是更廣意義上的“受監(jiān)管活動(dòng)”(regulated activities)的一部分，是指由PRA負(fù)責(zé)進(jìn)行審慎監(jiān)管的金融活動(dòng)。《2012年金融服務(wù)法》沒有具體定義何謂“受PRA監(jiān)管之活動(dòng)”，而是授權(quán)財(cái)政部以命令的形式加以明確，并規(guī)定財(cái)政部可以授權(quán)PRA確立相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和制定相關(guān)規(guī)則。 “受PRA許可人員”則是更廣意義上的“被許可人員” (authorized persons)的一部分，是指經(jīng)PRA許可從事包括一種或多種受PRA監(jiān)管之活動(dòng)在內(nèi)的受監(jiān)管活動(dòng)的被許可人員。所有吸收存款機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)公司均為“受PRA許可人員”;除此之外，若PRA認(rèn)為某些投資公司有可能對(duì)金融系統(tǒng)穩(wěn)定性或該公司集團(tuán)內(nèi)的一個(gè)或多個(gè)受PRA監(jiān)管實(shí)體造成重大風(fēng)險(xiǎn)，亦可將其納入審慎監(jiān)管范圍。由此，PRA負(fù)責(zé)對(duì)吸收存款機(jī)構(gòu) (包括銀行、住房貸款協(xié)會(huì)和信用社)、保險(xiǎn)公司和大型或復(fù)雜投資公司 (證券公司)進(jìn)行審慎監(jiān)管，F(xiàn)CA負(fù)責(zé)對(duì)上述主體進(jìn)行行為監(jiān)管;FCA負(fù)責(zé)對(duì)一般投資公司、投資交易所 (證券交易所)及其他金融機(jī)構(gòu) (如保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司、基金管理公司等)進(jìn)行審慎和行為監(jiān)管。換言之，銀行、保險(xiǎn)公司和某些投資公司 (即具有審慎重要性的金融機(jī)構(gòu))由PRA和FCA進(jìn)行雙重監(jiān)管 (dual regulation)，而其他所有金融機(jī)構(gòu)則由FCA單獨(dú)監(jiān)管。詳見廖凡、張怡《英國(guó)金融監(jiān)管體制改革的最新發(fā)展及其啟示》，《金融監(jiān)管研究》2012年第2期。。

當(dāng)然，這并不意味著作為“雙峰”另一極的PRA在消費(fèi)者保護(hù)方面毫無發(fā)言權(quán)。首先，PRA除一般目標(biāo)外，還有一項(xiàng)與保險(xiǎn)有關(guān)的特別目標(biāo)，即確保保單持有人或可能成為保單持有人的人受到適度保護(hù)(《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》第2C條);而根據(jù)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》對(duì)“金融消費(fèi)者”的寬泛界定，保單持有人無疑屬于金融消費(fèi)者④關(guān)于金融消費(fèi)者的概念和范圍，詳見下文討論。。其次，在金融服務(wù)賠償計(jì)劃(Financial Services Compensation Scheme，F(xiàn)SCS)的運(yùn)作，包括相關(guān)規(guī)則的制定方面，PRA和FCA有所分工。最后，在某些可能影響金融系統(tǒng)穩(wěn)定的特定情形下，PRA可以阻止FCA采取監(jiān)管行動(dòng)，這種“否決權(quán)”無疑會(huì)對(duì)FCA履行包括消費(fèi)者保護(hù)在內(nèi)的監(jiān)管職責(zé)產(chǎn)生一定程度的影響和約束。

二、明確金融消費(fèi)者的概念和范圍

《2012年金融服務(wù)法》對(duì)金融消費(fèi)者的概念和范圍作了進(jìn)一步的澄清和擴(kuò)展。根據(jù)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》第1G條，“消費(fèi)者”是指具有下列情形之一的人員:(1)使用、曾經(jīng)使用或者可能使用“受監(jiān)管的金融服務(wù)”;(2)對(duì)“受監(jiān)管的金融服務(wù)”擁有相關(guān)權(quán)利或利益;(3)已經(jīng)或可能投資于金融工具;(4)對(duì)金融工具擁有相關(guān)權(quán)利或利益。從中可以看出兩點(diǎn):第一，消費(fèi)者的范圍不限于金融服務(wù)提供者的現(xiàn)有客戶，過去的客戶和未來可能的客戶也在范圍之內(nèi)。例如，照此規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)“兜售” (offer)服務(wù)的對(duì)象即屬消費(fèi)者，即使尚未正式建立合同關(guān)系。第二，消費(fèi)者不僅包括直接同金融服務(wù)提供者簽訂合同、接受服務(wù)的人員，還包括對(duì)金融服務(wù)或金融工具擁有相關(guān)權(quán)利和利益的人員。根據(jù)第1G條，所謂“擁有相關(guān)權(quán)利和利益”是指某人的權(quán)利和利益來源于或者可以其他方式歸因于其他人對(duì)金融服務(wù)的使用或者對(duì)金融工具的投資，或者可能受到以其代表或受托人身份行事的其他人對(duì)金融服務(wù)的使用或者對(duì)金融工具的投資的不利影響。例如，照此規(guī)定，保險(xiǎn)受益人即屬消費(fèi)者。

《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》對(duì)“受監(jiān)管的金融服務(wù)”(regulated financial services)和“金融工具”(financial instruments)的界定進(jìn)一步明確了金融領(lǐng)域消費(fèi)者的范圍。根據(jù)該法第1H條，“受監(jiān)管的金融服務(wù)”包括如下服務(wù):(1)被許可人員在從事受監(jiān)管活動(dòng)過程中提供的服務(wù);(2)被許可人員在從事與吸收存款有關(guān)的消費(fèi)者信貸業(yè)務(wù)過程中提供的服務(wù);(3)被許可人員在向他人發(fā)出投資邀請(qǐng)過程中提供的服務(wù);(4)投資公司或信貸機(jī)構(gòu)提供的相關(guān)輔助服務(wù);(5)指定代表人提供的服務(wù);(6)支付服務(wù)提供商提供的支付服務(wù);(7)電子貨幣發(fā)行商在發(fā)行電子貨幣過程中提供的服務(wù);(8)發(fā)起人向證券發(fā)行人提供的服務(wù);(9)初級(jí)信息提供商向金融工具發(fā)行人提供的服務(wù)。在此，“受監(jiān)管活動(dòng)”(regulated activities)的范圍也非常廣泛。《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》第22條規(guī)定，“受監(jiān)管活動(dòng)”是指以營(yíng)業(yè)方式從事的、與規(guī)定種類的投資有關(guān)或者與某人的財(cái)務(wù)狀況信息有關(guān)的活動(dòng)。作為輔助立法的英國(guó)財(cái)政部《〈金融服務(wù)與市場(chǎng)法〉(受監(jiān)管活動(dòng))指令》①The Financial Services and Markets Act 2000(Regulated Activities)Order 2001，http://www.legislation.gov.uk/uksi/2001/544/contents/made，2013-03-03.則進(jìn)一步規(guī)定，受監(jiān)管活動(dòng)具體包括吸收存款、發(fā)行電子貨幣、作為本人訂立或執(zhí)行保險(xiǎn)合同、作為本人或代理人進(jìn)行投資交易、安排投資交易、經(jīng)營(yíng)多邊交易設(shè)施、管理投資、協(xié)助管理和履行保險(xiǎn)合同、保管和管理投資、發(fā)送無紙化指令、建立集合投資計(jì)劃、提供投資咨詢意見、從事住房融資活動(dòng)、提供住房融資咨詢意見等，幾乎覆蓋了整個(gè)金融服務(wù)領(lǐng)域。這里的“被許可人員”(authorized persons)是指經(jīng)PRA或FCA許可從事一種或多種受監(jiān)管活動(dòng)的自然人、法人和非法人實(shí)體②參見《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》第31、55A條。The Financial Services and Markets Act 2000(Regulated Activities)Order 2001，http://www.legislation.gov.uk/uksi/2001/544/contents/made，2013-03-03.。但是，根據(jù)第1G條，如果被許可人員以外的人員從事受監(jiān)管活動(dòng)，那么使用、曾經(jīng)使用或者可能使用其服務(wù)的人也構(gòu)成消費(fèi)者。換言之，未經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)許可提供金融服務(wù)并不影響服務(wù)對(duì)象的消費(fèi)者身份。另一個(gè)重要概念“金融工具”則是直接援引了2004年歐盟《金融工具市場(chǎng)指令》的定義，主要指向證券產(chǎn)品和金融衍生產(chǎn)品。根據(jù)《金融工具市場(chǎng)指令》附件1第C節(jié)，金融工具包括可轉(zhuǎn)讓證券，貨幣市場(chǎng)工具，集合投資計(jì)劃單位，與證券、貨幣、利率或商品有關(guān)的期權(quán)、期貨、掉期、遠(yuǎn)期協(xié)議或其他衍生合約，信用風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移衍生工具，以及金融差價(jià)合約③Directive 2004/39/EC of The European Parliament and of the Council of 21 April 2004 on markets in financial instruments amending Council Directives 85/611/EEC and 93/6/EEC and Directive 2000/12/EC of the European Parliament and of the Council and repealing Council Directive 93/22/EEC，L 145/1，30.4.2004，Annex I，Section C.。

可見，《2012年金融服務(wù)法》所規(guī)定的金融消費(fèi)者的范圍相當(dāng)廣泛，不限于自然人，不限于非專業(yè)人員，甚至也不限于中小企業(yè)。正如英國(guó)財(cái)政部在其輔助立法草案中所指出的:“金融服務(wù)在經(jīng)濟(jì)中扮演的角色使得消費(fèi)者從個(gè)人零售客戶和小企業(yè)到專業(yè)投資者和大公司不一而足。因此，‘消費(fèi)者’的定義……相對(duì)寬泛，既包括非企業(yè)消費(fèi)者也包括企業(yè)消費(fèi)者?！雹貶M Treasury，“A new approach to financial regulation:draft secondary legislation”，October 2012，p.29，http://www.hmtreasury.gov.uk/consult_fin_regulation_draft_secondary_leg.htm，2013-03-03.但是，金融消費(fèi)者概念的廣泛和周延并不意味著保護(hù)方式和手段的一成不變。根據(jù)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》第1C條，F(xiàn)CA在確定何種程度的消費(fèi)者保護(hù)為適當(dāng)時(shí)，必須考慮到:(1)不同種類的投資或交易所包含的程度不等的風(fēng)險(xiǎn);(2)不同消費(fèi)者所擁有的程度不等的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí);(3)消費(fèi)者及時(shí)獲得準(zhǔn)確適當(dāng)?shù)男畔⒑徒ㄗh的需要;(4)消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的決定負(fù)責(zé)這項(xiàng)一般原則;(5)提供受監(jiān)管金融服務(wù)的人應(yīng)當(dāng)對(duì)消費(fèi)者盡到與相關(guān)投資或其他交易所包含的風(fēng)險(xiǎn)程度以及相關(guān)消費(fèi)者的能力相適應(yīng)的注意義務(wù)這項(xiàng)一般原則;(6)消費(fèi)者針對(duì)不同種類的投資或其他交易所可能具有的不同預(yù)期;(7)消費(fèi)者金融教育機(jī)構(gòu)在履行消費(fèi)者金融教育職責(zé)過程中向FCA提供的任何信息;(8)金融申訴專員服務(wù)機(jī)構(gòu)向FCA提供的任何信息。易言之，大一統(tǒng)的金融消費(fèi)者概念，并不妨礙FCA基于可能的行業(yè)差別、產(chǎn)品差別和個(gè)體差別，對(duì)消費(fèi)者作進(jìn)一步細(xì)分，提供不同力度的保護(hù)。

三、建立消費(fèi)者團(tuán)體“超級(jí)申訴”機(jī)制

《2012年金融服務(wù)法》建立了頗具特色的“超級(jí)申訴”(super-complaint)機(jī)制。根據(jù)為該法的《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》新增的第234C條，指定消費(fèi)者團(tuán)體 (designated consumer bodies)在其認(rèn)為英國(guó)金融服務(wù)市場(chǎng)上的某個(gè)或某些特質(zhì) (例如市場(chǎng)結(jié)構(gòu)或者企業(yè)行為)正在或可能會(huì)嚴(yán)重?fù)p害消費(fèi)者的利益時(shí)，有權(quán)向FCA提起申訴，即所謂超級(jí)申訴。此處所說的“市場(chǎng)”可以是地區(qū)市場(chǎng)、全國(guó)市場(chǎng)或者國(guó)際市場(chǎng) (英國(guó)作為該市場(chǎng)的一部分)。超級(jí)申訴機(jī)制的價(jià)值在于，單個(gè)消費(fèi)者往往難以獲得判斷市場(chǎng)失靈所必需的信息，因此這一機(jī)制旨在鼓勵(lì)作為消費(fèi)者代表的團(tuán)體以消費(fèi)者的集體名義提起相關(guān)申訴。根據(jù)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》第234E條，F(xiàn)CA必須在接到申訴后90日內(nèi)作出答復(fù)，說明其計(jì)劃如何處理該申訴，特別是其是否會(huì)采取行動(dòng)以及 (如果會(huì))采取何種行動(dòng)。

根據(jù)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》第234C條，指定消費(fèi)者團(tuán)體是指英國(guó)財(cái)政部指定的消費(fèi)者團(tuán)體;財(cái)政部只能指定那些在其看來代表消費(fèi)者利益的團(tuán)體，并且必須以適當(dāng)方式公布其進(jìn)行或撤銷指定所適用的標(biāo)準(zhǔn)。在其公開征求意見的輔助立法草案中，財(cái)政部規(guī)定，任何團(tuán)體要想成為指定消費(fèi)者團(tuán)體，除向FCA證明其代表消費(fèi)者利益外，還需滿足如下標(biāo)準(zhǔn):(1)該團(tuán)體的組成、管理和控制方式足以保證其獨(dú)立、無私且完全誠(chéng)信地行事;(2)該團(tuán)體能夠證明其在代表消費(fèi)者利益方面擁有相當(dāng)程度的經(jīng)驗(yàn)和能力;(3)該團(tuán)體有能力提出涵蓋諸多不同事項(xiàng)的言之成理的超級(jí)申訴;(4)該機(jī)構(gòu)愿意同F(xiàn)CA合作，特別是同意對(duì)FCA就提起超級(jí)申訴一事所發(fā)布的任何指南加以考慮;(5)該團(tuán)體擁有經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu) (trading arm)這一事實(shí)并不當(dāng)然使其喪失被指定資格，條件是該經(jīng)營(yíng)性機(jī)構(gòu)并不控制該團(tuán)體，其所獲得的任何利潤(rùn)僅用于促進(jìn)實(shí)現(xiàn)該團(tuán)體所聲稱之目標(biāo)，且該團(tuán)體已經(jīng)建立了相關(guān)程序來確保妥善處理任何潛在的利益沖突;(6)如果在英國(guó)財(cái)政部看來該團(tuán)體主要代表的是企業(yè) (作為金融服務(wù)消費(fèi)者)的利益，那么該團(tuán)體必須證明其主要代表的是中小企業(yè)的利益②HM Treasury，“A new approach to financial regulation:draft secondary legislation”，pp.113-114.。

有兩點(diǎn)需要特別指出。首先，第234C條明確規(guī)定，此處所稱的“消費(fèi)者”不包括被許可人員，亦即把獲得PRA和FCA許可從事受監(jiān)管金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人排除在外。換言之，盡管被許可人員在其他情形下有可能具有金融消費(fèi)者的身份并獲得相應(yīng)保護(hù)，但在超級(jí)申訴機(jī)制這一特定語境下則不被視為消費(fèi)者，不能由相關(guān)團(tuán)體代表其提起超級(jí)申訴。此舉旨在將那些主要代表受監(jiān)管金融服務(wù)業(yè)利益的組織排除在指定范圍之外，從而防止其濫用這一機(jī)制為其成員獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)①HM Treasury，“A new approach to financial regulation:draft secondary legislation”，p.30.p.12.p.11.。其次，英國(guó)財(cái)政部在其公布的標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)企業(yè)消費(fèi)者進(jìn)行了區(qū)分，僅賦予中小企業(yè)超級(jí)申訴權(quán)。其理由是，中小企業(yè)消費(fèi)者在協(xié)調(diào)處理申訴方面與個(gè)人消費(fèi)者面臨諸多同樣的困難，允許中小企業(yè)的代表提起超級(jí)申訴有助于讓FCA注意到那些影響此類消費(fèi)者利益的問題;而大企業(yè)在向FCA提供情況分析方面并不存在類似的資源限制或者協(xié)調(diào)困難，因此考慮到將該機(jī)制擴(kuò)展至大企業(yè)所需增加的成本，作此擴(kuò)展并無充足理由②HM Treasury，“A new approach to financial regulation:draft secondary legislation”，pp.29-30，pp.117-118.。財(cái)政部還進(jìn)一步明確，“中小企業(yè)”是指雇員少于250人，且年?duì)I業(yè)額不超過5000萬歐元或者年度資產(chǎn)負(fù)債表總額不超過4300萬歐元的企業(yè)③HM Treasury，“A new approach to financial regulation:draft secondary legislation”，pp.29-30，pp.117-118.。

四、修改金融業(yè)準(zhǔn)入門檻條件

原來的《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》附件6(Schedule 6)對(duì)于受監(jiān)管金融業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入門檻條件(threshold conditions)作了專門規(guī)定?！?012年金融服務(wù)法》授權(quán)英國(guó)財(cái)政部以指令的形式對(duì)上述門檻條件進(jìn)行修改，以適應(yīng)情況變化和改革需要。在其公開征求意見的輔助立法草案中，財(cái)政部對(duì)附件6進(jìn)行了全面修改和補(bǔ)充。

基于金融監(jiān)管體制的改革和監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其權(quán)限分工的變化，輔助立法草案將受監(jiān)管主體分為受PRA許可人員 (即由PRA許可從事金融業(yè)務(wù)并受到PRA和FCA雙重監(jiān)管者)和其他被許可人員 (即由FCA許可從事金融業(yè)務(wù)并只受FCA單獨(dú)監(jiān)管者)，并交叉規(guī)定了四套門檻條件，即FCA對(duì)受PRA許可人員適用的門檻條件、FCA對(duì)其他被許可人員適用的門檻條件、PRA對(duì)保險(xiǎn)公司適用的門檻條件、PRA對(duì)其他受PRA許可人員 (包括銀行和大型或復(fù)雜投資公司)適用的門檻條件。這些門檻條件在體例方面基本相同，大致都包括辦公地點(diǎn)、適當(dāng)資源、有效監(jiān)管和主體適當(dāng)性等幾個(gè)類別④嚴(yán)格說來，F(xiàn)CA和PRA的門檻條件在類別上也存在少量差異:其一，由于法律規(guī)定吸收存款機(jī)構(gòu) (銀行)必須是法人或合伙，保險(xiǎn)公司必須是法人、注冊(cè)互助會(huì) (registered friendly society)或勞合社成員，因此PRA的門檻條件中有關(guān)法律地位的內(nèi)容，而FCA的門檻條件則無;其二，基于行為監(jiān)管的需要，F(xiàn)CA的門檻條件中有關(guān)于業(yè)務(wù)模式的內(nèi)容，而PRA的門檻條件則無。，但在具體內(nèi)容上則各有不同?？紤]到同消費(fèi)者保護(hù)之間的聯(lián)系的密切程度，下面以FCA門檻條件中的適當(dāng)資源和主體適當(dāng)性這兩個(gè)類別為例加以說明。

(一)適當(dāng)資源

對(duì)于受PRA許可人員以外的其他被許可人員 (受FCA單獨(dú)監(jiān)管)，F(xiàn)CA的門檻條件規(guī)定，其擁有的資源 (包括財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)資源)相對(duì)于其從事的受監(jiān)管活動(dòng)而言必須“適當(dāng)”。在這個(gè)問題上，附件6此前的表述是“充足”。措辭上的改變表明，有必要對(duì)相關(guān)資源的數(shù)量和質(zhì)量都加以考慮⑤HM Treasury，“A new approach to financial regulation:draft secondary legislation”，p.30.p.12.p.11.。進(jìn)而言之，判斷被許可人員是否擁有適當(dāng)資源的一般考慮因素包括:(1)其所從事之業(yè)務(wù)的性質(zhì)和規(guī)模;(2)其所提供之服務(wù)在保持連續(xù)性方面存在的風(fēng)險(xiǎn);(3)其是否為某個(gè)集團(tuán)的成員以及此種成員身份所可能帶來的任何影響。判斷被許可人員是否擁有適當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)資源的特殊考慮因素包括:(1)其 (如果其系集團(tuán)成員，則還包括集團(tuán)其他成員)針對(duì)負(fù)債所作的撥備;(2)其 (如果其系集團(tuán)成員，則還包括集團(tuán)其他成員)對(duì)業(yè)務(wù)過程中所發(fā)生之風(fēng)險(xiǎn)的管理手段。而判斷被許可人員是否擁有適當(dāng)?shù)姆秦?cái)務(wù)資源的特殊考慮因素則包括:(1)其管理人員的專業(yè)知識(shí)和技能;(2)其擁有的非財(cái)務(wù)資源是否足以保證其遵守FCA在行使職責(zé)過程中提出或可能提出的任何要求。

對(duì)于受PRA許可人員，F(xiàn)CA相關(guān)門檻條件的表述略有不同，僅要求其必須擁有“適當(dāng)?shù)姆秦?cái)務(wù)資源”。換言之，對(duì)于受到雙重監(jiān)管的市場(chǎng)主體，其財(cái)務(wù)資源的適當(dāng)與否 (即審慎性問題)完全交由PRA來判斷和評(píng)估，F(xiàn)CA僅對(duì)其非財(cái)務(wù)資源提出適當(dāng)性要求⑥HM Treasury，“A new approach to financial regulation:draft secondary legislation”，p.30.p.12.p.11.。而在判斷受PRA許可人員是否擁有適當(dāng)?shù)姆秦?cái)務(wù)資源時(shí)，考慮因素包括上述一般考慮因素和關(guān)于非財(cái)務(wù)資源的特殊考慮因素。

(二)主體適當(dāng)性

對(duì)于受PRA許可人員和其他被許可人員，F(xiàn)CA均要求其必須是適當(dāng)主體。進(jìn)行判斷時(shí)的考慮因素包括:(1)其同任何其他人員的聯(lián)系;(2)其所從事的任何受監(jiān)管活動(dòng)的性質(zhì);(3)確保其以適當(dāng)方式行事的需要，特別是要考慮到消費(fèi)者的利益和英國(guó)金融體系的健全;(4)其是否遵守FCA在其向FCA提供相關(guān)信息方面所規(guī)定的義務(wù)或提出的請(qǐng)求;(5)其管理人員是否有足夠經(jīng)驗(yàn)和技能且行事正直;(6)將其所從事之業(yè)務(wù)被用于金融犯罪目的這種可能性降到最低限度的需要。此外，對(duì)于受FCA單獨(dú)監(jiān)管的被許可人員，由于FCA既要負(fù)責(zé)行為監(jiān)管又要負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管，因此在判斷其主體適當(dāng)性時(shí)還有一個(gè)額外的考慮因素，即其業(yè)務(wù)管理方法是否足以確保其穩(wěn)健、審慎地運(yùn)營(yíng)。

五、強(qiáng)化主管部門與專門機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)

金融服務(wù)賠償計(jì)劃 (Financial Services Compensation Scheme，F(xiàn)SCS)和金融申訴專員服務(wù)(Financial Ombudsman Service，F(xiàn)OS)均系《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》2000年出臺(tái)伊始即建立起來的金融消費(fèi)者保護(hù)專門機(jī)制。前者通過對(duì)符合條件的金融消費(fèi)者 (金融機(jī)構(gòu)客戶)在金融機(jī)構(gòu)無力清償債務(wù)時(shí)統(tǒng)一進(jìn)行限額先行賠付，保障消費(fèi)者利益并維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定;后者則是一種訴訟外替代性糾紛解決機(jī)制，由各位獨(dú)立的申訴專員 (Ombudsman)基于公平公正合理的原則，盡可能快速簡(jiǎn)易 (with minimum formality)地解決金融消費(fèi)者與金融服務(wù)提供者之間符合受案范圍的特定爭(zhēng)議。FSCS和FOS機(jī)制均由獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)①《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》將這兩個(gè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)分別稱之為 “(金融服務(wù)賠償)計(jì)劃管理人”(scheme manager)和 “(金融申訴專員服務(wù))計(jì)劃運(yùn)營(yíng)人”(scheme operator)。，為表述方便起見，下文直接用FSCS和FOS指稱這兩個(gè)機(jī)構(gòu)。作為金融消費(fèi)者保護(hù)的專門機(jī)構(gòu)，F(xiàn)SCS和FOS既具有獨(dú)立的地位和職責(zé)，又受到監(jiān)管主管部門 (原來的FSA，現(xiàn)在的FCA和PRA)的指導(dǎo)和約束，例如必須在后者制定的規(guī)則范圍內(nèi)行事。注重監(jiān)管協(xié)調(diào)是英國(guó)此番金融監(jiān)管改革的一大特點(diǎn)，這一特點(diǎn)也體現(xiàn)在強(qiáng)化主管部門同專門機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)上。

(一)一般規(guī)定

與FOS的監(jiān)管協(xié)調(diào)主要涉及FCA?！?012年金融服務(wù)法》規(guī)定，F(xiàn)OS和FCA必須采取適當(dāng)措施，在履行其職責(zé)的過程中相互合作，并且必須以諒解備忘錄的形式具體說明如何進(jìn)行監(jiān)管協(xié)調(diào);FOS必須將生效備忘錄以其認(rèn)為最能引起公眾注意的方式予以公布。該法還規(guī)定，若FOS認(rèn)為其掌握的任何信息有助于FCA推進(jìn)一項(xiàng)或多項(xiàng)操作目標(biāo) (即消費(fèi)者保護(hù)、金融體系健全和有效競(jìng)爭(zhēng))，則其必須向FCA披露該信息。

與FSCS的監(jiān)管協(xié)調(diào)則既涉及FCA也涉及PRA。為此，《2012年金融服務(wù)法》一方面規(guī)定FCA和PRA必須分別同F(xiàn)SCS簽署上述監(jiān)管備忘錄，并由FSCS以其認(rèn)為最能引起公眾注意的方式予以公布;另一方面責(zé)成英國(guó)財(cái)政部以指令的形式明確FCA和PRA涉及FSCS的規(guī)則制定權(quán)。在其公開征求意見的輔助立法草案中，財(cái)政部就此作了明確規(guī)定。簡(jiǎn)言之，PRA負(fù)責(zé)制定關(guān)于源自存款和保險(xiǎn)合同的賠償請(qǐng)求權(quán)的FSCS賠償規(guī)則，而FCA負(fù)責(zé)制定關(guān)于其他所有賠償請(qǐng)求權(quán)的FSCS賠償規(guī)則②HM Treasury，“A new approach to financial regulation:draft secondary legislation”，p.111.。

(二)FOS的個(gè)案提請(qǐng)權(quán)

與其賦予消費(fèi)者團(tuán)體的超級(jí)申訴權(quán)類似，《2012年金融服務(wù)法》還規(guī)定了FOS對(duì)FCA的個(gè)案提請(qǐng)權(quán)。根據(jù)該法為《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》新增的第234D條，出現(xiàn)下列兩種情形中的任何一種時(shí)，F(xiàn)OS均可提請(qǐng)F(tuán)CA予以注意。情形一是，一個(gè)或多個(gè)受監(jiān)管主體經(jīng)常性地不能滿足監(jiān)管要求，導(dǎo)致消費(fèi)者遭受或可能遭受損失，且消費(fèi)者若就該損失提起法律訴訟，將有權(quán)獲得救濟(jì)。情形二是，一個(gè)或多個(gè)受監(jiān)管主體以特定方式經(jīng)常性地作為或不作為，其行為方式若在FOS機(jī)制下被提起申訴，申訴專員可能會(huì)作出有利于申訴人的決定，且若該申訴屬于FOS強(qiáng)制管轄權(quán)或消費(fèi)者信貸管轄權(quán)范圍①FOS的管轄權(quán)包括強(qiáng)制管轄權(quán)、消費(fèi)者信貸管轄權(quán)和自愿管轄權(quán)。具體討論可參見賈小雷、劉媛《英國(guó)金融申訴專員服務(wù)制度之述評(píng)》，《河北法學(xué)》2011年第9期。，申訴專員可能會(huì)根據(jù)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》第229條第2款 (a)項(xiàng)或 (b)項(xiàng)作出裁決 (亦即裁定被申訴人向申訴人給付公平的金錢賠償，或者指示被申訴人對(duì)申訴人采取在申訴專員看來公正適當(dāng)?shù)男袆?dòng))。根據(jù)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》第234E條，F(xiàn)CA必須在接到提請(qǐng)后90日內(nèi)作出答復(fù)，說明其計(jì)劃如何處理該提請(qǐng)，特別是其會(huì)否采取行動(dòng)以及(如果會(huì))采取何種行動(dòng)。

六、借鑒與啟示

(一)金融消費(fèi)者的概念和范圍與金融監(jiān)管體制密切相關(guān)

明確金融消費(fèi)者的概念和范圍，是對(duì)金融消費(fèi)者進(jìn)行有效保護(hù)的前提和基礎(chǔ)。英國(guó)修訂后的《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》上的消費(fèi)者概念非常廣泛，幾乎覆蓋了整個(gè)金融服務(wù)領(lǐng)域的所有交易者和投資者，而這與英國(guó)的綜合監(jiān)管體制密不可分。1997年英國(guó)合并原有的九家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立FSA，并通過《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》確立了其匯集所有金融監(jiān)管職能的單一監(jiān)管者地位。在此基礎(chǔ)上，F(xiàn)SA整合相關(guān)監(jiān)管規(guī)則，制定了統(tǒng)一的《FSA監(jiān)管手冊(cè)》。不僅如此，《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》還建立了FOS機(jī)制，負(fù)責(zé)接受和處理各類金融服務(wù)消費(fèi)者的投訴。正是基于這樣的綜合監(jiān)管體制，涵蓋整個(gè)金融領(lǐng)域的消費(fèi)者概念以及統(tǒng)一的消費(fèi)者保護(hù)制度才具有了可行性和現(xiàn)實(shí)意義。盡管《2012年金融服務(wù)法》將FSA分拆為PRA和FCA，但PRA將只負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管，包括消費(fèi)者保護(hù)在內(nèi)的行為監(jiān)管仍將由FCA統(tǒng)一負(fù)責(zé)，從而使得大一統(tǒng)的金融消費(fèi)者概念仍然具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

反觀我國(guó)，現(xiàn)行法律法規(guī)并未對(duì)“金融消費(fèi)者”一詞加以界定，監(jiān)管部門對(duì)此問題的認(rèn)識(shí)也存在分歧。銀行業(yè)監(jiān)管部門首倡金融消費(fèi)者概念并在其相關(guān)文件和工作中廣泛應(yīng)用，保險(xiǎn)監(jiān)管部門也已普遍采用“保險(xiǎn)消費(fèi)者”的表述。相比之下，證券監(jiān)管部門則對(duì)在證券行業(yè)引入消費(fèi)者概念持保留態(tài)度，主張沿用既有的投資者概念②可資為證的是，保監(jiān)會(huì)于2011年成立了“保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局”，銀監(jiān)會(huì)于2012年成立了“銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局”，而證監(jiān)會(huì)卻將其2011年成立的同類機(jī)構(gòu)命名為“投資者保護(hù)局”，回避了“消費(fèi)者”這一概念。?；蛟S正是緣于金融消費(fèi)者的內(nèi)涵在我國(guó)現(xiàn)有法律框架下的不確定性，特別是金融消費(fèi)者與 (證券)投資者之間的關(guān)系缺乏足夠的澄清和界定，人民銀行才將其2012年成立的同類保護(hù)機(jī)構(gòu)命名為“金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局”而不是“金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局”，以便保持足夠的空間和彈性，避免陷入概念紛爭(zhēng)，為其牽頭協(xié)調(diào)“三會(huì)”的相關(guān)保護(hù)工作提供依據(jù)。

從現(xiàn)有進(jìn)展情況看，我國(guó)的金融消費(fèi)者保護(hù)體制基本承襲了金融分業(yè)監(jiān)管的整體框架:銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)分別負(fù)責(zé)各自行業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)的消費(fèi)者/投資者保護(hù)工作，人民銀行的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局則在承擔(dān)其自身監(jiān)管職責(zé)范圍內(nèi)的消費(fèi)者保護(hù)具體工作的同時(shí)，更多地扮演牽頭定規(guī)、總體協(xié)調(diào)的角色，就金融消費(fèi)者保護(hù)的共同性、一般性問題制定各行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)均須遵守的“通則”，并監(jiān)督、協(xié)調(diào)相關(guān)規(guī)則的實(shí)施。從我國(guó)目前的制度設(shè)計(jì)看，似乎是傾向于在廣義上使用“金融消費(fèi)者”一詞，使其涵蓋整個(gè)金融領(lǐng)域，但這又與我國(guó)現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管體制，尤其是已有的一整套投資者保護(hù)制度不盡合拍。若不將金融消費(fèi)者的概念這一基礎(chǔ)問題討論清楚，當(dāng)下看似熱鬧的金融消費(fèi)者保護(hù)工作就成了無本之木，難有實(shí)質(zhì)性成果。因此，目前的當(dāng)務(wù)之急應(yīng)是厘清金融消費(fèi)者的內(nèi)涵和外延，尤其是金融消費(fèi)者與投資者之間的關(guān)系。

(二)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)于金融消費(fèi)者保護(hù)不可或缺

英國(guó)從單一監(jiān)管體制更迭為“準(zhǔn)雙峰”模式后，監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作的重要性大為凸顯。事實(shí)上，《2012年金融服務(wù)法》以相當(dāng)大的篇幅對(duì)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制作出了規(guī)定，其中最顯著的是作為審慎監(jiān)管者的PRA與作為行為監(jiān)管者的FCA之間的協(xié)調(diào)，此外還涉及PRA及/或FCA與負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管和維護(hù)系統(tǒng)性穩(wěn)定的英格蘭銀行及其下設(shè)的金融政策委員會(huì)之間的協(xié)調(diào)等①參見廖凡、張怡《英國(guó)金融監(jiān)管體制改革的最新發(fā)展及其啟示》，《金融監(jiān)管研究》2012年第2期。。具體到金融消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域，新立法和相關(guān)輔助立法草案也對(duì)監(jiān)管協(xié)調(diào)進(jìn)行了精心設(shè)計(jì)。首先，對(duì)于同時(shí)牽涉PRA和FCA這兩大監(jiān)管主管部門的事項(xiàng)，例如金融業(yè)準(zhǔn)入門檻條件、FSCS賠償規(guī)則等，對(duì)二者的監(jiān)管權(quán)限尤其是監(jiān)管規(guī)則制定權(quán)進(jìn)行清晰的界定和劃分，避免出現(xiàn)監(jiān)管重疊或監(jiān)管真空，使得相關(guān)消費(fèi)者保護(hù)工作有章可循。其次，對(duì)于由FCA單獨(dú)負(fù)責(zé)監(jiān)管的事項(xiàng)，例如FOS的運(yùn)作，亦通過明確FCA的規(guī)則制定權(quán)、規(guī)定FOS的信息披露義務(wù)以及賦予FOS個(gè)案提請(qǐng)權(quán)等方式，強(qiáng)化作為監(jiān)管主管部門的FCA與作為消費(fèi)者保護(hù)專門機(jī)構(gòu)的FOS之間的聯(lián)系、合作和協(xié)調(diào)，強(qiáng)化消費(fèi)者保護(hù)的力度。最后，將監(jiān)管主管部門與消費(fèi)者保護(hù)專門機(jī)構(gòu)之間簽署備忘錄并予以公布規(guī)定為法律義務(wù)，從而將消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域的監(jiān)管協(xié)調(diào)法定化、常態(tài)化、透明化。

就我國(guó)而言，在分業(yè)監(jiān)管的基本格局下，在“一行三會(huì)”均已建立起各自的金融消費(fèi)者保護(hù)部門的現(xiàn)實(shí)情況下，行之有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作機(jī)制對(duì)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者整體保護(hù)、避免監(jiān)管重疊與監(jiān)管真空至關(guān)重要。盡管《中國(guó)人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》明確要求建立包括監(jiān)督信息共享機(jī)制在內(nèi)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的《中國(guó)人民銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》也重申建立人民銀行牽頭下的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，但由于種種原因，這一機(jī)制迄今仍未建立，使得金融消費(fèi)者保護(hù)方面的監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作缺乏依托。為避免各金融行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)畫地為牢各自為政，使得“金融消費(fèi)者保護(hù)”停留在紙面和口號(hào)，必須在監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間建立健全協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，包括監(jiān)管爭(zhēng)議解決機(jī)制。當(dāng)務(wù)之急是盡快根據(jù)上述法律法規(guī)的授權(quán)，建立人民銀行牽頭下的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。然后，作為這一監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的一部分，在明確劃分“一行三會(huì)”的四個(gè)金融消費(fèi)者保護(hù)部門職權(quán)職責(zé)的基礎(chǔ)上，建立起部門間信息共享機(jī)制和聯(lián)席會(huì)議制度，以及金融機(jī)構(gòu)跨市場(chǎng)跨行業(yè)業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)檢查、責(zé)任追究等方面的具體協(xié)調(diào)機(jī)制，真正將對(duì)金融消費(fèi)者的整體保護(hù)落到實(shí)處。進(jìn)而，在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu) (主要通過其金融消費(fèi)者保護(hù)部門)與消費(fèi)者協(xié)會(huì)等專門機(jī)構(gòu)之間建立起必要的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制。

(三)金融消費(fèi)者團(tuán)體申訴機(jī)制大有可為

超級(jí)申訴機(jī)制是英國(guó)《2012年金融服務(wù)法》的一大亮點(diǎn)。消費(fèi)者在市場(chǎng)交易中本就處于弱勢(shì)地位，金融服務(wù)領(lǐng)域的消費(fèi)者更是如此。面對(duì)龐然大物的金融機(jī)構(gòu)和錯(cuò)綜復(fù)雜的金融產(chǎn)品，個(gè)體金融消費(fèi)者囿于有限的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和資源，不僅難以有效地同交易對(duì)手討價(jià)還價(jià)針鋒相對(duì)，在其利益受損時(shí)甚至也難以向監(jiān)管機(jī)構(gòu)充分說明和主張自己的合理訴求。允許專門的消費(fèi)者團(tuán)體或組織基于公益目的，代表眾多消費(fèi)者向監(jiān)管機(jī)構(gòu)“陳情”，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須在規(guī)定期限內(nèi)作出答復(fù)并說明理由，這一機(jī)制無疑可以在相當(dāng)程度上矯正上述力量失衡，使金融消費(fèi)者的合理訴求得到被傾聽、被了解的更多機(jī)會(huì)。首創(chuàng)自英國(guó)《2002年企業(yè)法》(Enterprise Act 2002)的超級(jí)申訴機(jī)制，在一定程度上可以說是將司法領(lǐng)域的集體訴訟機(jī)制移植到了行政執(zhí)法領(lǐng)域，給消費(fèi)者提供了一種保護(hù)自身權(quán)益的有效途徑和解決消費(fèi)糾紛的替代選擇?！?012年金融服務(wù)法》將此機(jī)制進(jìn)一步引入金融服務(wù)領(lǐng)域，無疑是值得肯定的創(chuàng)新。

目前我國(guó)“一行三會(huì)”的金融消費(fèi)者保護(hù)部門建立伊始，相關(guān)工作還基本停留在內(nèi)部協(xié)調(diào)、綜合研究和宣傳教育的階段，接受、處理申訴的職能相對(duì)微弱。盡管如此，仍不妨以前瞻的眼光，在建立健全其投訴受理及相關(guān)處理運(yùn)行機(jī)制時(shí)，將類似超級(jí)申訴機(jī)制的金融消費(fèi)者代表團(tuán)體申訴機(jī)制納入考慮范圍，從而更好地反映金融消費(fèi)者的合理訴求，保護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。