楊 東

一、我國金融消費者保護體系的現(xiàn)狀與存在問題

當(dāng)前，我國法律對金融消費者保護問題的規(guī)定極其薄弱，主要體現(xiàn)在以下幾方面:

首先，統(tǒng)一的金融消費者保護法律框架的缺位。一方面，從消費者法的角度來看，與美、日等國將金融消費者納入消費者范疇并予以傾斜保護的做法不同，我國《消費者權(quán)益保護法》第2條將消費者限定為“為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務(wù)”的自然人，凸出其非營利性特征，從而將以投資盈利為目的的金融消費者排除在消費者法的保護網(wǎng)之外。另一方面，從金融法本身的角度來看，目前我國分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的體制不可避免地造成了投資者保護制度的條塊分割，且各單行金融法規(guī)本身的保護范圍亦有失周延。例如，《商業(yè)銀行法》主要規(guī)定了對存款人的保護，對外匯、黃金和銀行理財產(chǎn)品、信用卡交易等其他銀行業(yè)務(wù)中客戶權(quán)益的保護基本付之闕如;《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》在第1條中雖把存款人以外的“其他客戶”合法權(quán)益的保護列入其立法目的，但是在第三章“監(jiān)督管理職責(zé)”部分卻沒有對“其他客戶”權(quán)益的保護做任何具體規(guī)定。有學(xué)者認為，“金融消費者提供法律保護的力度顯得相當(dāng)孱弱，在分業(yè)經(jīng)營分業(yè)監(jiān)管的模式下，我國金融消費者保護的法律基礎(chǔ)主要規(guī)范的是金融機構(gòu)正常穩(wěn)定的運行秩序，對金融消費者保護方面鮮有直接涉及，或只作原則規(guī)定，消費者權(quán)益保護的目標(biāo)不明確，操作性不強”①吳弘、徐振:《金融消費者保護的法理探析》，《東方法學(xué)》2009年第5期。。

其次，專業(yè)化的金融消費者權(quán)益保護機構(gòu)的缺乏。由于金融消費者并未被納入法定的消費者范疇，使各地消費者組織對金融業(yè)務(wù)中投資者權(quán)益保護問題的介入缺乏法律依據(jù)，而金融業(yè)務(wù)的專業(yè)性本身已超越了消費者組織的處理能力。在現(xiàn)行制度框架下，投資者權(quán)益的保護不得不依賴于金融機構(gòu)的行業(yè)自律和金融監(jiān)管機關(guān)的外部監(jiān)督。但是，面對金融業(yè)混業(yè)發(fā)展的趨勢，各領(lǐng)域金融產(chǎn)品和服務(wù)的界限日益模糊以機構(gòu)分別保護的做法已經(jīng)無法滿足市場的要求。雖然自2011年以來一行三會分別設(shè)立投資者保護局、保險消費者權(quán)益保護局、銀行業(yè)消費者權(quán)益保護局、金融消費權(quán)益保護局，但四個機構(gòu)協(xié)調(diào)的問題很多，必然會產(chǎn)生金融消費者保護工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)成本增加，保護工作效率降低等問題。

再次，金融監(jiān)管理念上對投資者保護問題缺乏重視。目前，我國金融監(jiān)管部門仍側(cè)重于對金融機構(gòu)的合規(guī)性、風(fēng)險性進行監(jiān)管，而對投資者權(quán)利保護不夠重視。在行政投訴方面，金融消費者與金融機構(gòu)之間的糾紛通過投訴與調(diào)解方面的訴訟解決。此外，面對金融業(yè)混業(yè)發(fā)展的趨勢，各領(lǐng)域金融產(chǎn)品和服務(wù)的界限日益模糊，以分業(yè)經(jīng)營機構(gòu)分別保護的做法已經(jīng)無法滿足市場的混業(yè)經(jīng)營要求。

最后，金融消費者通過司法途徑得到救濟是比較困難的。司法程序復(fù)雜、時間長，耗費精力。金融糾紛涉及的內(nèi)容專業(yè)性比較強，在某種程度上金融審判庭的水平?jīng)Q定著案件是否能夠解決。還有，如果要證明金融機構(gòu)存在沒有充分的信息披露或者欺詐的問題，金融消費者能否搜集到足夠的證據(jù)也是難點。此外，很多金融產(chǎn)品都有跨國性特點，如雷曼迷你債券的案件，在世界各地都有投資者，涉及到跨國訴訟的問題，其中管轄、準(zhǔn)據(jù)法的適用以及跨國執(zhí)行等問題都很難解決。我國香港投資者向美國起訴就遇到了很大的障礙。

總之，我國目前分散、雜亂的金融消費者法制不能適應(yīng)金融混業(yè)發(fā)展的趨勢，這一現(xiàn)狀繼續(xù)得到改變。在這方面，日本自上世紀(jì)九十年代后期開始的金融體制改革及隨之而來的金融消費者保護立法的統(tǒng)合化趨勢可資借鑒。

二、日本金融消費者保護立法的橫向統(tǒng)合趨勢

日本舊有的金融法體系建立在以行業(yè)法為中心的框架下，這種橫向分割的立法狀況對金融服務(wù)利用者的保護與金融業(yè)者、金融商品公平競爭規(guī)范均有不足。為加強對金融消費者的保護，鼓勵金融創(chuàng)新與競爭，建立囊括各種金融商品和金融服務(wù)種類的統(tǒng)合型金融立法體系已經(jīng)成為各界的共識。

2000年，金融審議會審議制定了《關(guān)于金融商品的銷售等的法律》(《金融商品銷售法》)。該法適用于包括銀行、保險在內(nèi)的“金融商品”，是一部橫向規(guī)制的法律，但是，該法并沒有規(guī)定從金融商品的組成到償還的整個過程，只是規(guī)制了銷售、勸誘的內(nèi)容，不是一部整體性的法律。另外，規(guī)則的內(nèi)容也僅僅對從業(yè)者課以損害本金風(fēng)險的說明義務(wù)和損害賠償責(zé)任，要求制定、公布勸誘方針等限定的范圍②參見［日］黑沼悅郎著《金融商品交易法入門 (第三版)》，日本經(jīng)濟新聞出版社2009年2月，第16頁。。

而2006年制定的日本《金融商品交易法》是日本政府繼續(xù)實現(xiàn)金融服務(wù)法改革的歷史使命的一項成果?！督鹑谏唐方灰追ā肥菍?948年制定的《證券交易法》全面修改后變更的名稱，形式上是對證券交易法的修改，但是實質(zhì)上可以說制定了一部新法，因為與證券交易法相比，投資者保護的理念、法律的適用對象等發(fā)生了很大的變化，更全面地提供了對投資者的保護③日本在制定2006年《金融商品交易法》的過程中，重新研究了縱向行業(yè)法，確立了制定廣泛的金融商品為對象的法制目標(biāo)，但沒能徹底地實現(xiàn)在這部法律中對金融商品進行概括性規(guī)制的設(shè)計。針對存款、保險、信托等金融商品和服務(wù)，銀行法、保險業(yè)法、信托業(yè)法等準(zhǔn)用金融商品交易法的行為規(guī)制;針對不動產(chǎn)特定共同事業(yè)或商品期貨交易也準(zhǔn)用金融商品交易法，比如，不動產(chǎn)共同事業(yè)法準(zhǔn)用禁止補償損害原則或適合性的原則 (第21條之2)。沒有實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)制的一個原因被認為是政府監(jiān)管機關(guān)的不同妨礙了改革的貫徹。。

(一)《金融商品銷售法》與金融消費者保護

日本對于金融商品制定廣泛橫向的規(guī)則(《金融服務(wù)法》)的動向始于1996年開始的“金融大爆炸”改革，而作為金融服務(wù)法改革的第一個重要成果既是2000年金融審議會審議制定的“關(guān)于金融商品的銷售等的法律”(以下簡稱《金融商品銷售法》)。

2000年5月31日日本國會通過立法，通過了共計九個條文及三項附則的《金融商品銷售法》，并于2002年4月1日施行。該法將規(guī)范主體定位為金融商品銷售業(yè)者。所謂的金融商品銷售行為，除了一般意義上的銷售行為外，還包含為金融業(yè)或顧客所銷售的代理或居間業(yè)。而這部法律對金融機構(gòu)所規(guī)范的行為，包括了銀行、信托、保險、證券、期貨或其它具有投資性金融商品的銷售。然而，其中最引人注目的，在于該法明確導(dǎo)入金融商品銷售時的說明義務(wù)及適合性原則。為解決金融業(yè)者與購買投資性金融商品的消費者之間所存在的信息不對稱問題，《金融商品銷售法》課以金融業(yè)者對顧客善盡說明之義務(wù)，倘若金融業(yè)者未善盡此義務(wù)而致顧客受有損害時，顧客可對其請求損害賠償。

日本《金融商品銷售法》廣泛拓寬了金融商品的范圍，并且把保護消費者利益放在第一位，這是具有劃時代意義的立法。該法第1條規(guī)定:“本法對金融商品銷售業(yè)者等在銷售金融商品等時對顧客應(yīng)說明的事項，以及金融商品銷售業(yè)者等對顧客未說明有關(guān)事項而使該顧客出現(xiàn)損害時金融商品銷售業(yè)者等的損害賠償責(zé)任，以及為確保金融商品銷售業(yè)者等所實施的涉及金融商品銷售等的勸誘的適當(dāng)性的措施，予以規(guī)定，以保護顧客的利益，維護國民經(jīng)濟的健全發(fā)展為目的?！薄督鹑谏唐蜂N售法》的理念，就是成為保護消費者的一個系統(tǒng)，即明確從業(yè)者在進行金融商品等的銷售勸誘中應(yīng)遵守的適合性原則，對于說明義務(wù)等也將重點放在金融商品的種類及風(fēng)險范圍的差異上。這必須包含保證民事責(zé)任的制度，因此，《金融商品銷售法》保護投資者、消費者的一個重要理念即是:強化金融從業(yè)者的民事責(zé)任。具體制度有:明確了金融商品銷售從業(yè)者等在向顧客進行金融商品銷售時，承擔(dān)說明的義務(wù) (第3條第1款)，并將應(yīng)說明的重要事項予以類型化 (同條第1款至第4款)。并且規(guī)定金融銷售業(yè)者等違反說明義務(wù)時，承擔(dān)無過失責(zé)任和直接責(zé)任，損害額被推定為本金虧損額①這是日本《民法》第709條以及第715條第1款的特別規(guī)定。。

但是由于說明事項被限定為有本金虧損之虞，所以在日本也有人擔(dān)心:該規(guī)定將一直來根據(jù)日本《民法》第709條而形成的判例法理加以狹窄化了。有學(xué)者主張即使只說明本金虧損之虞，究竟對保護投資者有多大作用仍是一個很大的疑問，倒不如直接追究違反從業(yè)者規(guī)則的民事責(zé)任②參見［日］森田章《投資者救濟手段的法制完善》證券交易法研究會《關(guān)于近年來的證券規(guī)制的諸多問題》，2004年日本證券經(jīng)濟研究所，第5頁。。另外，日本在2006年制定《金融商品交易法》時，日本國內(nèi)有很多意見提出應(yīng)將其作為金融服務(wù)法進行統(tǒng)一立法，但最后還是采用了分別立法的方式。只是將金融商品交易的從業(yè)者對于顧客的民事責(zé)任加以統(tǒng)一，在認定違反作為民事責(zé)任依據(jù)的從業(yè)者的說明義務(wù)時，說明義務(wù)的內(nèi)容也要統(tǒng)一。

《金融商品交易法》認為對從業(yè)者違反行為規(guī)制等給予行政處分等即可，促進通過民事救濟來實現(xiàn)投資者保護的制度改革，《金融商品交易法》中的適合性原則準(zhǔn)用于行業(yè)法等，金融業(yè)者的民事責(zé)任的基準(zhǔn)得到了統(tǒng)一。

從以上可以看出，日本的金融制度改革，其規(guī)則是從事前預(yù)防型向事后救濟型轉(zhuǎn)變，通過強化民事責(zé)任等措施發(fā)揮事后救濟的有效作用，達到與政府機構(gòu)對從業(yè)者進行良好的事前監(jiān)管相匹配的程度。

(二)《金融商品交易法》的金融消費者保護立法理念

在培植創(chuàng)業(yè)企業(yè)或“從儲蓄到投資”這個巨大的資金流動過程中，日本自21世紀(jì)以來利用合伙合同或隱名合伙合同，進行投資或開展各種事業(yè)的基金③例如:投資拉面店事業(yè)的拉面基金、投資偶像相關(guān)事業(yè) (CD、寫真集的銷售等)的偶像基金、投資電影制作的電影基金、取得一定的設(shè)備經(jīng)營其租賃事業(yè)的設(shè)備投資基金等。越來越多，已經(jīng)擴展到了各個領(lǐng)域，呈現(xiàn)出多樣化復(fù)雜化的趨勢，其利用人數(shù)也在激增。而且有很多情況已不在法律的規(guī)制對象內(nèi)，不在金融消費者保護的框架內(nèi)。

原有的法律中，從投資者保護的角度對這些基金加以規(guī)制的有:《證券交易法》、“關(guān)于規(guī)制商品投資相關(guān)事業(yè)的法律”(《商品基金法》)、《不動產(chǎn)特定事業(yè)共同法》、《關(guān)于投資信托以及投資法人的法律》等，對于從業(yè)者采取注冊、核準(zhǔn)或批準(zhǔn)制加以監(jiān)督的同時，課以信息披露義務(wù)或說明義務(wù)等行為義務(wù)。

但是，在基金的利用激增、呈現(xiàn)多樣化的背景下，這些法令所規(guī)制的范圍受到限制，《證券交易法》也是以基金的典型法律形式，即投資事業(yè)有限責(zé)任合伙、任意合伙以及隱名合伙等為規(guī)制對象，其規(guī)制并不是全面的，而是有局限性的。其結(jié)果是規(guī)避證券交易法或其他法令所課以的信息披露義務(wù)或說明義務(wù)的基金不斷出現(xiàn)，并且，出現(xiàn)了投資者因為購買了這些在法律真空之中開發(fā)的新金融商品而利益受到損害的案例，例如，平成電事件，活力門惡意利用基金進行違法活動等①參見［日］黑沼悅郎著《金融商品交易法入門》，日本經(jīng)濟新聞社，2007年4月，第15頁。。2006年日本《金融商品交易法》出臺的一個重要目的就是規(guī)制這些新型基金，以達到全面無縫隙的投資者保護的目的。

在日本，在立法中對金融消費者保護一般表述如下:通過對事業(yè)經(jīng)營者的規(guī)制，確保其業(yè)務(wù)的合理運營，在使事業(yè)公正、順利地展開的同時，以金融消費者保護為目的。日本的《抵押證券業(yè)法》、《特定債權(quán)法》、《商品基金法》、《不動產(chǎn)特定共同事業(yè)法》等都是如此。即一般是基于這樣的理念:制定行業(yè)法，政府機構(gòu)監(jiān)管從業(yè)者，以圖行業(yè)的健康發(fā)展的過程中，一般民眾和國民的利益也必將得到保護。

但日本的《證券交易法》中的目的規(guī)定 (第1條)是對“為了使國民經(jīng)濟的適當(dāng)運營以及投資者保護”而進行規(guī)制，至少在其條文中沒有看到“確保業(yè)務(wù)的合理運營，使事業(yè)公正、順利地展開”這樣的行業(yè)法色彩的內(nèi)容，而是如同母法美國的聯(lián)邦證券法那樣，具有投資者保護法的特征。因此，有觀點認為:在由于金融的證券化而出現(xiàn)多種多樣的金融商品時，如果擴大《證券交易法》中的“有價證券”的概念，投資者保護將貫徹于所有投資商品中，即“廣泛的有價證券”概念。

但以《證券交易法》為基礎(chǔ)向《金融服務(wù)法》過渡過程中制定的《金融商品交易法》的目的規(guī)定中，將《證券交易法》的目的規(guī)定條文中未出現(xiàn)的對從業(yè)者等的規(guī)制予以明確規(guī)定:以維護國民經(jīng)濟的健康發(fā)展及金融消費者保護為目的。也就是，《金融商品交易法》重視對從業(yè)者的規(guī)制，而且在國民經(jīng)濟健康發(fā)展的同時，力圖保護投資者，與將投資者保護放在第一位的《證券交易法》的目的規(guī)定相比，《金融商品交易法》更強調(diào)了對從業(yè)者進行規(guī)制的重要性②因此，在日本有學(xué)者擔(dān)心《金融商品交易法》不是為了保護投資者利益而擴大證券交易法的適用范圍，而是以原有的行業(yè)法為中心，投資者保護容易變成是實現(xiàn)對從業(yè)者監(jiān)管的目的過程中派生出的附屬產(chǎn)物。。

2008年6月13日日本公布了《部分修改金融商品交易法等法律法案》，在隨后金融廳給出的解釋中提到，本次修改著重建立利用者能安心交易的環(huán)境。在提出的構(gòu)筑誠信充滿活力的金融、資本市場的課題中，再次提到應(yīng)重視對金融服務(wù)利用者即金融消費者的保護。創(chuàng)立金融領(lǐng)域中法庭外解決糾紛的制度 (金融ADR制度)，并修訂了特定投資人 (專業(yè))與一般投資人 (非專業(yè))之間的轉(zhuǎn)變程序。法律加強對金融消費者的保護，促進金融改革，推動金融活動。在橫向化保護上，建立以廣泛的金融商品、服務(wù)為對象的貫穿性制度;同時規(guī)定結(jié)構(gòu)的靈活性，引進符合金融商品性質(zhì)、投資者知識及經(jīng)驗的個別規(guī)定，對金融消費者的保護也更加靈活、科學(xué)。

《金融商品交易法》在完善企業(yè)內(nèi)容等的信息披露制度的同時，通過規(guī)定關(guān)于金融商品交易業(yè)者的必要事項，確保金融商品交易所的適當(dāng)運營等，實現(xiàn)有價證券的發(fā)行及金融商品的交易等的公正化和有價證券的順利流通，并且通過充分發(fā)揮資本市場的功能實現(xiàn)金融商品的公正價格形成等，最終促進國民經(jīng)濟的健康發(fā)展和投資者保護。

(三)日本金融ADR制度與金融消費者保護

除了通過相繼制定《金融商品銷售法》、《金融商品交易法》從而逐漸向最終的完全統(tǒng)合型的日本版金融服務(wù)法邁進之外，日本的金融ADR機制也以其獨特的糾紛解決模式優(yōu)化了金融市場的法制環(huán)境，大大加強了對于金融消費者的保護力度，增強了金融消費者的市場信心，與前述的兩部法律一起構(gòu)建了對金融消費者的較為完善的保護體系。

日本的金融ADR機制的創(chuàng)設(shè)從一開始就以保護金融消費者為主旨，依托于日本第三次司法改革浪潮的推動。日本金融廳在2000年就開始了通過立法創(chuàng)設(shè)金融ADR機制的探討，而日本金融界本身也意識到，只有真正重視起對金融消費者的保護，有效地防止金融糾紛的發(fā)生，才能從根本上突破日本金融發(fā)展的瓶頸，才能從真正意義上提高服務(wù)質(zhì)量，也才能真正實現(xiàn)日本金融業(yè)界自身的健康發(fā)展，因而日本金融業(yè)界也逐漸開始主動選擇金融ADR的路徑。

2000年6月，日本金融審議會發(fā)布題為《關(guān)于支持21世紀(jì)金融的新機制》的報告，提出建立全新的金融糾紛解決模式的建議。同年9月，日本金融廳下屬的金融糾紛聯(lián)絡(luò)調(diào)整協(xié)會成立，具體負責(zé)聯(lián)絡(luò)以及推進各個行業(yè)內(nèi)部的金融ADR糾紛解決模式的構(gòu)建，具體糾紛解決機制的標(biāo)準(zhǔn)程序設(shè)計等，自此日本金融ADR機制真正開始了其創(chuàng)設(shè)階段。2002年4月，該協(xié)會推出了《運用業(yè)界團體、自律機構(gòu)解決金融領(lǐng)域糾紛的示范制度》報告，報告金融業(yè)內(nèi)解決金融糾紛示范制度的概要、理念、機制安排等基本內(nèi)容進行了介紹。此后，銀行、證券、保險等各個行業(yè)均依照該示范制度積極推進行業(yè)自主糾紛處理機關(guān)的創(chuàng)建，為金融ADR機制的創(chuàng)設(shè)培植了基礎(chǔ)環(huán)境。2008年6月，金融糾紛聯(lián)絡(luò)調(diào)整協(xié)會形成了《關(guān)于在金融領(lǐng)域創(chuàng)設(shè)裁判外糾紛解決支援機制的準(zhǔn)備及今后的課題》，明確了金融ADR的概念，并就金融ADR的基本理念、運營主體、中立性、公正性、實效性的實現(xiàn)等問題提出大致框架。同年12月17日，在經(jīng)過金融廳的金融審議會中的金融分科會對金融ADR機制內(nèi)容的三次討論之后，最終形成了《關(guān)于金融領(lǐng)域的裁判外糾紛解決制度 (金融ADR)的最佳實施方案》，并作為《金融商品交易法等相關(guān)法律修正案》的一部分，于2009年3月提交國會審議。國會最終于同年6月17日通過審議，并通過2009年12月28日的《關(guān)于金融商品交易法第五章中指定糾紛解決機關(guān)的內(nèi)閣府條例》予以正式實施。至此，日本金融ADR機制作為法律明確規(guī)定的爭端解決機制問世①參見王瑩麗《日本金融ADR機制探析》，《財貿(mào)研究》2011年第1期。。

(四)日本法中的金融消費者與投資者保護之間的關(guān)系

在日本消費者相關(guān)法是一個龐大體系，是關(guān)于企業(yè)和消費者之間的交易，為了保護消費者的各類相關(guān)法律規(guī)制的總稱，《分期付款銷售法》、《特定商交易法》、《貸金業(yè)法》、《制造物責(zé)任法》是其中具有典型代表性的幾部法律。

2000年制定的《消費者合同法》對于金融消費者保護具有重大意義，其不僅僅是對經(jīng)營者和消費者的合同進行一般性規(guī)則的法律，也同樣適用于發(fā)行公司和投資者之間、金融商品交易業(yè)者和投資者之間的合同②參見［日］近藤光男、吉原和志、黑沼悅郎著《金融商品交易法入門》，日本經(jīng)濟新聞出版社2009年版，第68頁。。日本法明確提出了將一般投資者作為消費者加以保護。這在全世界的金融消費者保護的立法例中也是極為少見的。

具體來看，在日本消費者相關(guān)法中，將投資者作為一般消費者保護的理論根據(jù)如下:

1.金融消費者和企業(yè)之間對金融交易和商品的知識的差距較大很可能發(fā)生對消費者不利的交易。

2.消費者是金融商品和金融服務(wù)的最終消費者，因此在消費者身邊可能會發(fā)生因商品等的缺陷而導(dǎo)致的意外損害，因此構(gòu)建了勸誘行為的規(guī)制，交易條件的披露、冷卻期制度 (賦予無條件合同解除權(quán))，金融商品的品質(zhì)管理或質(zhì)量保證，防止損害擴大以及損害賠償制度等金融消費者保護的制度設(shè)計。

3.隨著金融商品投資的大眾化，一般投資者的地位越來越接近消費者，一般投資者與金融商品發(fā)行者、金融商品交易業(yè)者之間的信息不對稱問題逐漸嚴(yán)重。另外投資者作為有價證券、衍生品風(fēng)險的最終承擔(dān)者，與消費者處于同樣的地位。因此，日本《金融商品交易法》中對投資者的保護也導(dǎo)入了消費者傾斜保護的理念，強化發(fā)行者、金融商品交易業(yè)者的義務(wù)，要求其在有價證券的發(fā)行、有價證券買賣、衍生品交易的受托之際，將商品內(nèi)容、構(gòu)造和交易條件進行披露，規(guī)制其勸誘勸募行為等。日本學(xué)者還進一步提出對于各種金融商品交易合同的勸誘、銷售，今后應(yīng)進一步擴大禁止勸誘勸募行為和冷卻期制度等典型的消費者保護手段的適用范圍①參見［日］近藤光男、吉原和志、黑沼悅郎著《金融商品交易法入門》，日本經(jīng)濟新聞出版社2009年版，第68頁。。

《金融商品銷售法》也適用于有價證券的買賣和衍生品交易，為了保護缺乏專業(yè)知識與自衛(wèi)手段的顧客，對業(yè)者課以一般私法原則上絕不會導(dǎo)入的說明義務(wù)，賦予顧客特別的損害賠償請求權(quán)，這也是導(dǎo)入了消費者傾斜保護的理念。

因此，《金融商品銷售法》和《金融商品交易法》中的投資者保護導(dǎo)入了消費者保護的理念和制度，充分證明了投資者保護和消費者保護之間的共通性。

但是與一般的消費者保護不同的是，一般消費者相關(guān)法中有關(guān)于商品的品質(zhì)保證義務(wù)，但《金融商品交易法》中并沒有關(guān)于有價證券的品質(zhì) (價值)的保證義務(wù)，而是根據(jù)顧客的責(zé)任自負原則作為締結(jié)合同的前提也是基于投資者保護的考慮。也就是說，金融商品服務(wù)法并不保證有價證券的品質(zhì) (價值)，僅僅給投資者提供其進行投資判斷的信息，由市場交易決定競爭的價格，這是實現(xiàn)金融市場的資源高效分配的根本。所以，保證金融商品的品質(zhì)與形成公正價格、實現(xiàn)金融資源配置這一《金融商品交易法》的目的是相矛盾的②參見［日］近藤光男、吉原和志、黑沼悅郎著《金融商品交易法入門》，日本經(jīng)濟新聞出版社2009年版，第68頁。。

(五)日本金融消費者保護統(tǒng)合立法的經(jīng)驗總結(jié)

綜上所述，日本從上世紀(jì)末就一直著力于加強金融消費者保護的統(tǒng)合立法工作，其金融消費保護的統(tǒng)合立法的主要經(jīng)驗可以總結(jié)為以下四點。

第一是法律統(tǒng)合先行，逐步構(gòu)建保護金融消費者的法律體系。在立法實踐上，日本采取一步步橫向整合，以達成制定單一金融法制的目標(biāo)。在2000年5月開始制定《金融商品銷售法》，橫向整合金融商品銷售、勸誘的立法方向。在2006年制定了《金融商品交易法》，取代了原有的《證券交易法》，對股票、債券、外匯存款等風(fēng)險性金融產(chǎn)品進行一元化管理。全面擴大和完善眾多金融商品投資者保護的橫斷性法制框架，填補了金融消費者保護法制的諸多空白。

第二，在統(tǒng)合規(guī)制的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)分類確定和類型化規(guī)制，科學(xué)確定需要保護的金融消費者范圍?！督鹑谏唐蜂N售法》規(guī)定，該法保護的對象為信息處于弱勢一方的當(dāng)事人，因此該法適用的對象，不僅限于自然人的消費者，即使是法人，只要不具備金融專業(yè)知識，均屬于該法的保護范圍。而在嚴(yán)格保護金融消費者的同時，日本也不失靈活性地將投資者區(qū)分為具有專業(yè)金融知識的特定投資者和一般投資者，在銷售和勸誘方面，法律要求的行為規(guī)范也因投資人的差別而有差別。第三是強化披露，提高金融業(yè)者信息披露的標(biāo)準(zhǔn)。對于金融商品銷售者說明到何種程度，一般認為應(yīng)當(dāng)以大多數(shù)人理解的程度為基準(zhǔn)，對于知識經(jīng)驗缺乏的投資人，金融商品銷售者如能盡其一般性、定型性的說明義務(wù)，也可免責(zé)?！督鹑谏唐方灰追ā穼τ谫Y本市場、公司分立、并購、收購、重組、股權(quán)變化等方面相關(guān)的信息披露制度都有作進一步的完善。而在嚴(yán)格信息披露的同時，日本的法律也同樣采取了靈活性的措施，例如《金融商品交易法》將投資商品依據(jù)類型不同區(qū)分為企業(yè)理財型商品及資產(chǎn)理財型商品等不同類型，法律要求因不同性質(zhì)金融商品而有不同的信息披露制度。

第三是加大懲處，提高違法行為的最高刑責(zé)。日本的金融消費者保護的統(tǒng)合立法從民事和刑事兩個角度加大了對于違法違規(guī)行為的懲罰力度。根據(jù)《金融商品銷售法》的相關(guān)規(guī)定，金融消費者在要求金融業(yè)者承擔(dān)損害賠償責(zé)任時只需要證明業(yè)者違反說明義務(wù)與其損害具有因果關(guān)系即可，也即將金融業(yè)者的責(zé)任規(guī)定為無過失責(zé)任。而《金融商品交易法》又進一步提高了金融業(yè)者的民事責(zé)任和刑事責(zé)任，例如對于內(nèi)線交易的最高刑期由原本的三年提高為五年。

第四，通過立法，導(dǎo)入傾斜保護的糾紛解決模式。2009年日本修改《金融商品交易法》導(dǎo)入行業(yè)型金融申訴專員制度，這為未來實現(xiàn)統(tǒng)合型金融申訴專員制度奠定了基礎(chǔ)。

三、我國金融消費者保護統(tǒng)合立法體系的構(gòu)建

我國金融消費者保護應(yīng)借鑒日本等國的經(jīng)驗，推動金融消費者保護統(tǒng)合立法體系的構(gòu)建，以整合現(xiàn)有的立法、司法、執(zhí)法體制資源，加大對金融消費者的保護力度，提供橫跨銀行、保險、證券等金融市場的橫向統(tǒng)合法制的保護。金融商品、金融服務(wù)統(tǒng)合規(guī)制、機構(gòu)體制、多元化糾紛解決機制三位一體，實現(xiàn)動態(tài)、有機、多元化、全方位、無縫隙的金融消費者保護的統(tǒng)合立法體系。其中，金融商品、金融服務(wù)統(tǒng)合立法體系的構(gòu)建和糾紛解決機制的統(tǒng)合規(guī)制最為根本。

第一，以金融消費者保護為中心構(gòu)建一個金融商品、金融服務(wù)的統(tǒng)合立法體系，是今后完善我國金融市場法制一個核心內(nèi)容。從縱向的金融行業(yè)規(guī)制到橫向的金融商品規(guī)制的發(fā)展趨勢中，出現(xiàn)了根據(jù)單一監(jiān)管者的功能性監(jiān)管模式來重新整理和改編原有的多部與金融市場、資本市場相關(guān)的法律而將傳統(tǒng)銀行、保險、證券、信托等金融投資業(yè)整合在一部法律中的趨勢。日本的《金融商品銷售法》和《金融商品交易法》是典型代表①參見楊東《論金融法制的橫向規(guī)制趨勢》，《法學(xué)家》2009年第2期。。當(dāng)前，保護金融消費者已經(jīng)成為了國際立法趨勢。后金融危機時代各國金融監(jiān)管和金融法制改革的一個基本思路，就是把投資者保護提升擴大為金融消費者加以保護。不僅僅遵循投資者自我責(zé)任的理念，更多地把投資者作為弱勢地位的金融消費者加以特殊保護。在金融技術(shù)不斷發(fā)展、金融創(chuàng)新和金融自由化不斷加深，出現(xiàn)各式各樣的理財產(chǎn)品、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的金融衍生品、保險商品證券化等的大背景下，金融消費者利益受到損害的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，諸多購買新型金融商品的金融消費者的權(quán)益無法從傳統(tǒng)的以金融機構(gòu)的類別劃分而制定的法律規(guī)則體系中得到救濟。從國際的立法趨勢來看，從今后我們國家的長遠發(fā)展來看，我國確實需要進行金融商品、金融服務(wù)的統(tǒng)合立法，將金融消費者保護納入其中，體現(xiàn)對金融消費者的傾斜保護、國家干預(yù)的原則，加大對金融消費者保護的力度②參見楊東《論金融服務(wù)統(tǒng)合法體系的構(gòu)建——從投資者保護到金融消費者保護》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2013年第3期。。

實現(xiàn)金融服務(wù) (商品)進行統(tǒng)合立法需要循序漸進，根據(jù)日本的立法經(jīng)驗，可以先從金融商品推銷、銷售環(huán)節(jié)，包括咨詢服務(wù)等相關(guān)環(huán)節(jié)進行規(guī)制，制定金融商品銷售法。日本2000年的《金融商品銷售法》即是立法典范。2006年的《金融商品交易法》是在《金融商品銷售法》基礎(chǔ)上的第二跳，金融消費者保護從推銷、銷售環(huán)節(jié)，擴大到涵蓋整個金融商品銷售、交易的全過程③參見楊東《論金融法制的橫向規(guī)制趨勢》，《法學(xué)家》2009年第2期。。我國可以考慮借鑒，具體推進《金融服務(wù)法》、《金融商品交易法》的立法過程可能需要五年到十年的時間。

第二，通過立法，導(dǎo)入對于金融消費者進行傾斜保護的糾紛解決新模式。

金融ADR對傳統(tǒng)的通過訴訟方式來解決糾紛的有效補充，“在金融ADR制度化之前，業(yè)界團體對于糾紛的處理在程序上采取的是一種任意性較強的解決方式，從中立性和公正性的角度來看，當(dāng)事人得不到應(yīng)有的信賴感和認同感。”④參見［日］大森泰人、中沢則夫、中島康夫、稲吉大輔、符川公平《詳說金融ADR制度》，《商事法務(wù)》，2010年版，第66頁?；诮鹑贏DR理念，訴訟本是糾紛解決的多元化途徑之一和最終途徑，而在我國往往是消費者的第一途徑，非訴訟的糾紛解決方式極其缺乏。隨著金融產(chǎn)品的越來越復(fù)雜，由于金融機構(gòu)和金融消費者雙方信息不對稱性以及地位不對等性增大，導(dǎo)致金融糾紛頻發(fā)，而金融消費者往往處于弱勢地位。為了扭轉(zhuǎn)這種局面，金融消費者的利益與意見應(yīng)該受到足夠的重視，應(yīng)該給予特別的保護，因此強化糾紛處理機制、糾紛解決的效果十分必要。

我國現(xiàn)有金融糾紛投訴現(xiàn)狀是比較分散、權(quán)力不足，筆者認為當(dāng)務(wù)之急需要實現(xiàn)行政性投訴制度的統(tǒng)合。具體來說，可以在一行三會已經(jīng)設(shè)立的金融消費者保護的相關(guān)機構(gòu)設(shè)立相關(guān)處室，專門負責(zé)受理金融消費者行政投訴等保護工作。減少多頭投訴機構(gòu)產(chǎn)生保護的重疊與空白等問題。此外，可以“參照美聯(lián)儲的做法建立消費者投訴信息數(shù)據(jù)庫，根據(jù)消費者投訴的次數(shù)和涉及金額進行分類、調(diào)查、核實、調(diào)解，并通過定期的信息分析，識別潛在的消費者保護問題，為規(guī)章政策的制訂提供參考，使消費者的意見得以受到應(yīng)有的重視?！雹賲⒁姡廴眨荽笊┤?、中沢則夫、中島康夫、稲吉大輔、符川公平《詳說金融ADR制度》，《商事法務(wù)》，2010年版，第66頁。當(dāng)然最為根本的是在我國的各種實踐的基礎(chǔ)上，條件成熟后，通過立法 (包括規(guī)章等)，導(dǎo)入對于金融消費者進行傾斜保護的行業(yè)型金融申訴專員制度，并逐步實現(xiàn)統(tǒng)合型金融申訴專員制度。

隨著金融消費者保護的理念日益深入人心，緊隨從投資者保護到金融消費者保護理念的發(fā)展，我國對金融消費者更多的應(yīng)該是經(jīng)濟法上的國家的傾斜保護，而不應(yīng)僅僅停留在投資者或股東民商法上私權(quán)救濟的保護上。因此，借鑒日本立法經(jīng)驗，以金融消費者保護為核心，將金融商品 (服務(wù))的統(tǒng)合立法、金融消費者保護機構(gòu)體制、金融糾紛解決機制三者進行統(tǒng)合互動，構(gòu)建動態(tài)立體的、全方位、無縫隙的金融消費者保護的統(tǒng)合立法體系，具有重要的現(xiàn)實意義。