田毓振

（國家海洋局辦公室 （財務(wù)司） 北京 100860）

2012年，筆者有幸受國家海洋局選派赴加拿大國際海洋學(xué)院學(xué)習(xí)，內(nèi)容涉及海洋科技、海洋綜合管理、海洋法律、海洋氣象和預(yù)測、海洋生態(tài)、環(huán)境經(jīng)濟、海洋漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖、溝通與談判技巧、新聞采訪及媒體應(yīng)對、海事安全、能源、海洋運輸及工作管理方法技能等，并參觀了貝德福德海洋研究所、安納波利斯潮汐能電站、芬迪灣漁業(yè)、阿卡迪安海藻有限公司、哈利法克斯港口等，對當前世界主要海洋大國尤其是加拿大海洋管理情況有了一定的了解，現(xiàn)將學(xué)習(xí)心得體會整理如下，以饗讀者。

1 加拿大海洋管理情況

加拿大是海洋大國，東臨大西洋，西瀕太平洋，北靠北冰洋達北極圈，是為數(shù)不多的幾個與三大洋接壤的國家，擁有370 km2的專屬經(jīng)濟區(qū)和長達24萬km余的世界最長海岸線。加拿大海洋管理有以下3個鮮明特點。

1.1 以科學(xué)、完備、綜合的海洋法律體系做支撐

加拿大在長期的海洋管理實踐中，建立了較完備的海洋法律制度，并有專門的 《加拿大海洋法》。1996年12月18日，加拿大頒布了《加拿大海洋法》（自1997年1月31日起生效），是世界上第一個進行綜合性海洋立法的國家?！都幽么蠛Ｑ蠓ā窂募幽么箝L遠利益的角度出發(fā)，把 《聯(lián)合國海洋法公約》賦予的權(quán)利以國內(nèi)立法的形式具體化，以最大限度享受公約帶來的惠益，明確職責(zé)并統(tǒng)管一切［1］。

繼 《加拿大海洋法》之后，2002年加拿大又發(fā)布了 《加拿大海洋戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略是僅次于《加拿大海洋法》的海洋綜合管理綱領(lǐng)性文件，明確提出了海洋管理的政策導(dǎo)向。該戰(zhàn)略提出，應(yīng)在海洋綜合管理中堅持以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的管理導(dǎo)向；重視現(xiàn)代科學(xué)知識和傳統(tǒng)生態(tài)知識；堅持綜合管理原則、可持續(xù)發(fā)展原則和風(fēng)險預(yù)防原則；實現(xiàn)保護海洋生態(tài)環(huán)境、促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、確保加拿大在國際海洋事務(wù)中的地位；加強政府各部門間、政府與產(chǎn)業(yè)界間以及政府和產(chǎn)業(yè)界及廣大公眾間的協(xié)調(diào)。

其他還有 《漁業(yè)法》 《沿海漁業(yè)保護法》《領(lǐng)海和漁區(qū)法》《200海里專屬漁區(qū)法》《北冰洋管理法》《大陸架法》《海洋傾廢法》《加拿大航海法》和 《防止油類污染法》等，涵蓋了海洋資源管理及產(chǎn)業(yè)管理等各個方面［2］。

1.2 以統(tǒng)一、權(quán)威、協(xié)調(diào)、高效的管理體制做保障

加拿大法律明確規(guī)定，海洋漁業(yè)部是國家海洋事務(wù)管理的協(xié)調(diào)牽頭部門，統(tǒng)一負責(zé)國家海洋管理工作。同時，加拿大還成立了專門的海洋事務(wù)委員會，委員會包括了與加拿大海洋管理有關(guān)的所有部門，海洋漁業(yè)部的領(lǐng)導(dǎo)擔任委員會主席，其主要任務(wù)是協(xié)調(diào)與海洋有關(guān)的政策和規(guī)劃。海岸警衛(wèi)隊是海洋漁業(yè)部的一個特別機構(gòu)，是加拿大海上執(zhí)法的主要力量。前身為加拿大巡防船隊，成立于1867年，1962年成為海上安全監(jiān)督機構(gòu)，原屬交通運輸部管轄，1995年劃歸海洋漁業(yè)部管轄，其主要職責(zé)是保證加拿大水域的交通和環(huán)境的安全，除執(zhí)行海洋漁業(yè)執(zhí)法外，它也為其他政府部門及公益機構(gòu)提供輔助性服務(wù)。有關(guān)涉海機構(gòu)在履行與海洋有關(guān)的職能時，根據(jù)需要可以調(diào)動海岸警衛(wèi)隊力量［1］。

1.3 強調(diào)風(fēng)險預(yù)防原則，注重生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與保護，堅持以生態(tài)為基礎(chǔ)的海洋管理

加拿大構(gòu)建了一個基于生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的統(tǒng)一的海洋管理框架，強調(diào)風(fēng)險預(yù)防原則，對生態(tài)環(huán)境的保護重點放在預(yù)防，堅持關(guān)口前移，而不是問題出現(xiàn)時的治理。在碧海藍天、資源豐富的加拿大，政府和公民非常注重生態(tài)和環(huán)境保護。令我印象很深的是考察芬迪灣時親眼看到漁民捕到產(chǎn)卵的母龍蝦和7歲以下的龍蝦捕上來也會再放生的情景。

加拿大海洋管理充分體現(xiàn)了綜合管理 （integrated management）原則、基于生態(tài)系統(tǒng)的管理 （ecosystem-based management，EBM）原則、預(yù)防性原則等原則，尤其是基于生態(tài)系統(tǒng)的管理原則，是當前國際海洋管理戰(zhàn)略思想的新發(fā)展。以生態(tài)為基礎(chǔ)的海洋管理的理念在海洋生態(tài)環(huán)境保護特別是海洋保護區(qū)中得到了充分體現(xiàn)。加拿大海洋保護區(qū)的管理理念是增加海洋保護區(qū)建設(shè)的管理效率以及分散海洋保護區(qū)之間的生態(tài)連通性，以點連線、以線串面，從而實現(xiàn)對整個海洋生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能的保護。

2 學(xué)習(xí)體會及其對我國的啟示與借鑒

結(jié)合學(xué)習(xí)內(nèi)容和了解的一些情況，思考后有以下幾點體會。

2.1 我國應(yīng)制定出臺綜合性的 “海洋基本法”

21世紀是海洋的世紀，我國作為一個有著300萬km2余主張管轄海域的海洋大國，目前在國家層面上，尚無一部像加拿大那樣的綜合性 《海洋基本法》，這對管理國家海洋事務(wù)，維護國家海洋權(quán)益十分不利，也與中國海洋大國的形象、建設(shè)海洋強國的目標不符。應(yīng)出臺一部 《海洋基本法》，作為 “提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境，堅決維護海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強國”的綱領(lǐng)性大法。用法律手段統(tǒng)一和規(guī)范國家海洋管理，最大限度地維護 《聯(lián)合國海洋法公約》賦予的權(quán)利，保障我國海洋的長遠利益。

2.2 提高國民海洋意識、完善公眾參與

世界各海洋大國均特別注重國家國民海洋意識的教育，加拿大在國家海洋戰(zhàn)略中提出“提高公眾的海洋意識”，以海洋監(jiān)測為例，強調(diào)廣泛參與的社區(qū)共同監(jiān)測 （Community-based monitoring），也就是由市民、政府機構(gòu)、工業(yè)界、學(xué)術(shù)界等社區(qū)組織合作監(jiān)測跟蹤，應(yīng)對普遍關(guān)注環(huán)境問題的監(jiān)測行動。美國將 “促進海洋的終生教育”作為美國21世紀國民海洋意識建設(shè)的重要政策，澳大利亞提出 “改進公眾意識和對海洋的認知”。建議多渠道、全方位宣傳海洋的重要性，普及海洋知識，向大眾傳播“海洋與每個人密切相關(guān)”的理念，進一步提高國民海洋意識。

海洋管理離不開公眾主體的有效參與。保障利益相關(guān)者在決策中的公眾參與是加拿大海洋戰(zhàn)略的核心之一。建議在重大海洋開發(fā)活動決策過程中，暢通公眾參與平臺，有效表達公眾利益訴求，讓更多的利益相關(guān)者參與決策，同時通過多種宣傳活動提高公眾投身海洋生態(tài)文明建設(shè)的自覺性和積極性，努力形成關(guān)心、珍惜、保護海洋生態(tài)環(huán)境的良好氛圍。

2.3 實施基于生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)域海洋管理

基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理作為當前國際海洋綜合管理戰(zhàn)略思維的新發(fā)展，強調(diào)以自然生態(tài)系統(tǒng)為管理單元，在一個更廣泛的生物物理環(huán)境的范疇內(nèi)考慮人類的活動、收益以及對整個生態(tài)系統(tǒng)的潛在影響。注重以生態(tài)系統(tǒng)定義管理的邊界，而不是行政邊界內(nèi)考慮多重的人類活動。“區(qū)域”是具有共同利益和問題的地方的組合，強調(diào)區(qū)域合作；“海洋”則不僅僅指傳統(tǒng)的海洋，是綜合海洋、海岸帶、河口、流域、漁業(yè)的大海洋生態(tài)系?！肮芾怼背龔娬{(diào)在既定的制度框架下如何利用人力和物力達到既定的目標外，還強調(diào)探究要達到的目標和制度安排的過程，并以此作為規(guī)劃和決策制定的基礎(chǔ)。重點應(yīng)從以下幾個方面實施基于生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)域管理。

2.3.1 以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)制定海洋功能區(qū)劃并實施海洋生態(tài)紅線制度

基于生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)制定海洋功能區(qū)劃，基于尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念綜合評價海洋資源開發(fā)利用的適宜性和海洋資源環(huán)境的承載能力，在科學(xué)評估海洋環(huán)境容量、生態(tài)安全、生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品和服務(wù)及其價值能力的基礎(chǔ)上，在重要海洋生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，特別是對河口、海島、海灣和淺灘等進行海洋生態(tài)紅線控制，從生態(tài)系統(tǒng)的角度客觀評價海洋空間資源的供給能力，制訂落實綜合管控措施，對海洋空間內(nèi)的經(jīng)濟活動進行優(yōu)化布局，實現(xiàn)海洋資源可持續(xù)開發(fā)。

2.3.2 建立海洋生態(tài)補償制度

應(yīng)借鑒加拿大 “用?；顒討?yīng)保持有關(guān)棲息地的自然生產(chǎn)力，避免在計劃開展活動的區(qū)域造成損失，否則采取強制性措施予以替代補償”的有效經(jīng)驗，加快建立健全國家海洋生態(tài)補償制度，運用綜合性的環(huán)境經(jīng)濟手段規(guī)范、調(diào)節(jié)海洋開發(fā)利用活動，使海洋環(huán)境成本在開發(fā)利用活動中得到充分體現(xiàn)。特別是針對海上溢油、海洋工程、海洋保護區(qū)、全流域活動對海洋影響等重點問題，制定相關(guān)的標準和規(guī)范，開展生態(tài)損害補償、賠償和生態(tài)建設(shè)補償?shù)氖痉丁?/p>

2.3.3 完善海洋生態(tài)風(fēng)險預(yù)防預(yù)警機制

按照國際海洋生態(tài)保護的預(yù)防預(yù)警原則，建立健全海洋生態(tài)風(fēng)險預(yù)警及應(yīng)急響應(yīng)機制。建立陸地海洋一體化的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和預(yù)報體系，做好流域—河口—海域一體化監(jiān)測和對接，構(gòu)建大氣、流域、海洋海岸帶集成環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)。建立區(qū)域潛在的環(huán)境風(fēng)險評估、預(yù)警和信息共享機制，完善區(qū)域突發(fā)海洋環(huán)境事件應(yīng)急處置體系，加強對潛在環(huán)境風(fēng)險責(zé)任主體的監(jiān)督管理，推動各項應(yīng)急措施的落實。

2.3.4 加強海洋保護區(qū)建設(shè)

應(yīng)廣泛借鑒加拿大 “以點帶線、以線帶面”的成功經(jīng)驗，將海洋保護區(qū)作為保有重要海洋生態(tài)空間、提高海洋生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力的重要抓手，實行海洋保護區(qū)建設(shè)和海洋生態(tài)整治、恢復(fù)責(zé)任制，大力推進各類海洋保護區(qū)選劃建設(shè)，健全我國海洋保護區(qū)功能性保護網(wǎng)絡(luò)，建立健全海洋保護區(qū)生態(tài)監(jiān)測監(jiān)視體系，健全完善保護區(qū)管理、考核、評估的標準規(guī)范，提升海洋保護區(qū)規(guī)范化建設(shè)管理水平，充分發(fā)揮海洋保護區(qū)在生物多樣性保護方面的 “溢出效應(yīng)”，有效保護海洋生態(tài)系統(tǒng)。

［1］劉振東 .加拿大海洋管理理論和實踐的啟示與借鑒［J］.海洋開發(fā)與管理，2008，25（3）：73－75.

［2］朱建庚.《加拿大海洋法》及其對中國的借鑒意義［J］.海洋信息，2010（4）.