吳姍姍，劉智訓(xùn)

（1.國家海洋技術(shù)中心 天津 300112；2.遼寧省長?？h海洋與漁業(yè)局 遼寧 116500）

我國歷史上第一部海島的專門法律——《中華人民共和國海島保護(hù)法》 （以下簡稱 《海島保護(hù)法》）自2010年3月施行以來，國家相繼出臺(tái)了一系列管理和支持海島工作的配套制度。尤其是作為全面貫徹落實(shí) 《海島保護(hù)法》的一大重要舉措，國家海洋局組織實(shí)施了海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目，出臺(tái)了 《關(guān)于開展海域海島海岸帶整治修復(fù)保護(hù)工作的若干意見》，以及2011年度和2012年度編報(bào)海島整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目的要求，編制了 《海島生態(tài)整治修復(fù)技術(shù)指南》，實(shí)施了多項(xiàng)海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目，取得了較好的生態(tài)、社會(huì)和政治效果。由于海島管理工作起步晚，生態(tài)整治修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施時(shí)間短，在項(xiàng)目的實(shí)施和管理工作中還面臨一些亟須不斷完善和提高的問題。本研究針對(duì)項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)施過程中面臨的問題進(jìn)行探討，希望對(duì)海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目的管理和組織實(shí)施有所裨益。

1 海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)的內(nèi)涵

海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目主要針對(duì)由于自然或人為原因而受到破壞的海島，通過潛堤構(gòu)筑、人工補(bǔ)砂和港灣疏浚等綜合整治工程手段，對(duì)海島進(jìn)行配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)整治修復(fù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的改善和海島的綜合保護(hù)［1］。海島整治修復(fù)及保護(hù)的主要對(duì)象是島體、海岸線、沙灘、植被、淡水和周邊海域等，圍繞海島的生態(tài)修復(fù)、形態(tài)恢復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施改善、科學(xué)示范、名勝古跡及自然景觀維護(hù)等主要內(nèi)容開展。

2 海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目的支持重點(diǎn)

海島作為我國沿海第二經(jīng)濟(jì)帶，是壯大海洋經(jīng)濟(jì)、拓展發(fā)展空間的重要依托，也是保護(hù)海洋環(huán)境、維護(hù)生態(tài)平衡的重要平臺(tái)，更是捍衛(wèi)國家權(quán)益、保障國防安全的戰(zhàn)略前沿。開展海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)，是為了解決當(dāng)前我國海島保護(hù)與利用面臨的海島生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、特殊海島保護(hù)力度不足等突出問題，更好地發(fā)揮海島的特殊作用。本研究認(rèn)為海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目的主要目的如下。

2.1 維護(hù)國家海洋權(quán)益和國防安全是海島整治修復(fù)及保護(hù)的首要目的

根據(jù) 《聯(lián)合國海洋法公約》，海島尤其是領(lǐng)?；c(diǎn)海島對(duì)于維護(hù)國家海洋權(quán)益意義重大。我國是 “海洋大國”，管轄海域范圍是 “海洋大國”的重要標(biāo)志之一。我國對(duì)外公布的領(lǐng)?；c(diǎn)全部在海島上，這些海島保護(hù)狀況關(guān)系到我國主張擁有的海域空間，關(guān)系到我國的海洋權(quán)益。同時(shí)，很多海島既是國防戰(zhàn)略要地，也是建設(shè)強(qiáng)大海軍的重要場所、保衛(wèi)國防安全的重要屏障，海島保護(hù)狀況不僅關(guān)系到我國海防穩(wěn)定和海防安全，更關(guān)系到我國 “海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略”的實(shí)施。我國亟須通過實(shí)施海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目，整治修復(fù)領(lǐng)?；c(diǎn)海島、潛在領(lǐng)?；c(diǎn)海島、國防戰(zhàn)略基地海島，促進(jìn)維護(hù)國家海洋權(quán)益和國防安全。

2.2 改善海島人居環(huán)境和生產(chǎn)環(huán)境，提高民生保障能力是海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)的主要目的

民生問題關(guān)系到國家和地區(qū)的穩(wěn)定。近年來，民生問題逐漸受到國家的高度重視。海島地區(qū)由于遠(yuǎn)離大陸，交通不便，島嶼分散、居住零亂、建設(shè)成本高、見效慢等原因，居民的生產(chǎn)、生活條件十分惡劣，有限的自然資源和公共資源又不能共享，導(dǎo)致海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，社會(huì)保障能力嚴(yán)重缺失，公共服務(wù)能力嚴(yán)重不足，抵御頻發(fā)的自然災(zāi)害能力差，海島人居和自然環(huán)境、生產(chǎn)環(huán)境明顯落后于鄰近的大陸地區(qū)。很多海島尤其是邊遠(yuǎn)海島，垃圾自然堆放，廢水隨意流入臨近海域，嚴(yán)重影響了海島的環(huán)境質(zhì)量；泄洪通道為自然溝渠，沿岸防波堤破損或缺失，海島海岸線崩塌，遇到風(fēng)暴潮、海浪等極端天氣威脅沿岸居民的財(cái)產(chǎn)和生命安全。需要通過實(shí)施海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目，改善海島地區(qū)的環(huán)境，提高民生保障能力，鼓勵(lì)海島居民以島為家，守島為國，建島光榮。

2.3 整治和恢復(fù)海島自然景觀和生態(tài)文化、研究海島發(fā)展模式是海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)的重要目的

很多海島地區(qū)沙灘垃圾遍布，島陸裸露，一些標(biāo)志性海島傳統(tǒng)文化和非文化資源遍體鱗傷，有悖海島應(yīng)有的自然生態(tài)環(huán)境，需要進(jìn)行整治修復(fù)，改善生活和文化環(huán)境。同時(shí)，鼓勵(lì)以 “可持續(xù)發(fā)展”“低碳、環(huán)保、節(jié)能”理念，開展海島發(fā)展模式研究、新能源和新材料在海島的應(yīng)用和推廣，進(jìn)而促進(jìn)海島生態(tài)環(huán)境的改善和保護(hù)。

基于海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目的目的分析，項(xiàng)目的實(shí)施支持以下重點(diǎn)建議。

（1）考慮領(lǐng)?；c(diǎn)海島和國防戰(zhàn)略基地海島的整治修復(fù)及保護(hù)。領(lǐng)?；c(diǎn)海島是國家海洋權(quán)益的標(biāo)志性象征。保護(hù)國家海洋權(quán)益是第一要?jiǎng)?wù)，國家利益高于一切，不能因領(lǐng)?；c(diǎn)海島的自然風(fēng)化滅失、開發(fā)利用損毀改變和人為破壞缺失，而左右和影響國家海洋權(quán)益的安全。

（2）考慮有居民海島，尤其是邊遠(yuǎn)海島的整治修復(fù)及保護(hù)。海島生態(tài)的整治修復(fù)及保護(hù)，事關(guān)海島人居環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和長治久安的民生大事。應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決海島地區(qū)最直接、最需要和最緊迫的民生問題，不斷提高海島可持續(xù)發(fā)展的綜合能力，使這一功在當(dāng)代、利在千秋的固邊強(qiáng)島和惠民工程造福更多的百姓，增強(qiáng)海島人民安居樂業(yè)的榮譽(yù)感和使命感，這是海島居民、海島和海疆安全穩(wěn)定的關(guān)鍵。重點(diǎn)安排海島的自然生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目，維護(hù)好岸線、堤壩和沙灘等原生態(tài)的海島資源的完整性，改善和提高海島的水、電、交通和污水垃圾等功能性基礎(chǔ)條件，最大限度地強(qiáng)化海島及其資源的公共生態(tài)屬性。

（3）考慮海島自然景觀和生態(tài)文化資源的整治修復(fù)及保護(hù)。海島自然景觀和生態(tài)文化資源具有共享性，開發(fā)利用這一公共資源的社會(huì)服務(wù)功能，使其承擔(dān)起更多的社會(huì)責(zé)任，這是應(yīng)考慮的新課題。通過整治修復(fù)及保護(hù)具有海島特色的傳統(tǒng)文化和非文化資源，使其成為全社會(huì)享用的海島文化大餐，全面提升海島的生態(tài)文化、人居環(huán)境和幸福指數(shù)。

3 海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目申報(bào)管理

目前，海島管理部門對(duì)項(xiàng)目申請(qǐng)工作進(jìn)行了有效管理，組織專家對(duì)項(xiàng)目申報(bào)材料進(jìn)行評(píng)審，并提出改建意見，對(duì)于提高項(xiàng)目質(zhì)量起到了良好的作用。為了進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)，提出以下兩點(diǎn)建議。

3.1 進(jìn)一步明確規(guī)定項(xiàng)目實(shí)施方案編制深度

現(xiàn)行的 《關(guān)于啟動(dòng)實(shí)施2012年海島生態(tài)修復(fù)示范工程與領(lǐng)?；c(diǎn)保護(hù)工作試點(diǎn)工作的通知》財(cái)建 〔2012〕113號(hào)中，規(guī)定了海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施方案編寫的大綱和主要內(nèi)容，對(duì)于規(guī)范項(xiàng)目的實(shí)施方案編寫起到了較好的指導(dǎo)和規(guī)范作用。但是，沒有詳細(xì)明確每一部分內(nèi)容編寫的深度。由于項(xiàng)目申報(bào)各單位對(duì)編寫大綱理解的不同，編寫的內(nèi)容深度不一。為了全面、翔實(shí)、客觀、可行地反映項(xiàng)目內(nèi)容，不同項(xiàng)目之間又具有相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，建議制訂項(xiàng)目實(shí)施方案編制的技術(shù)要求，明確編制深度，特別是針對(duì)項(xiàng)目的主要內(nèi)容與技術(shù)指標(biāo)、圖件部分應(yīng)該詳細(xì)說明。目前，已經(jīng)組織實(shí)施了多個(gè)海島生態(tài)整治修復(fù)項(xiàng)目，基本掌握了生態(tài)整治修復(fù)內(nèi)容，能夠進(jìn)一步提出各內(nèi)容和技術(shù)指標(biāo)要求。

3.2 項(xiàng)目申報(bào)材料增加海島所在縣級(jí)政府的意見

當(dāng)前，海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目一般由縣 （市）級(jí)海洋主管部門作為承擔(dān)單位申報(bào)并組織實(shí)施。海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目，很多是針對(duì)有居民海島的整治修復(fù)。根據(jù) 《海島保護(hù)法》的規(guī)定，有居民海島由沿?？h級(jí)以上地方人民政府海洋主管部門和其他有關(guān)部門按照各自的職責(zé)分工管理。建議有居民海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目申報(bào)材料，應(yīng)當(dāng)征求海島所在縣級(jí)政府或項(xiàng)目承擔(dān)單位同級(jí)政府部門的意見，并由縣 （市）級(jí)人民政府或項(xiàng)目承擔(dān)單位同級(jí)政府部門出具申請(qǐng)方案文件申報(bào)，以便縣級(jí)政府統(tǒng)籌管理轄區(qū)內(nèi)的有居民海島，統(tǒng)一安排政府各職能部門積極參與和支持海島生態(tài)整治綜合工作，也便于項(xiàng)目批復(fù)后縣 （市）級(jí)海洋主管部門組織實(shí)施。

4 海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施管理

海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目批復(fù)后，如何進(jìn)行實(shí)施過程中和實(shí)施后的驗(yàn)收和管理，尚未出臺(tái)有關(guān)的規(guī)定，各地海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目都是參照其他行業(yè)項(xiàng)目實(shí)施，正在探索經(jīng)驗(yàn)。本部分針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施管理提出5點(diǎn)建議。

4.1 建立和完善項(xiàng)目管理流程

海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目由國家海洋局負(fù)責(zé)組織申報(bào)并同財(cái)政部進(jìn)行會(huì)審后予以批復(fù)。方案編寫、總支項(xiàng)目預(yù)算編制、項(xiàng)目實(shí)施的基本程序、施工圖紙審查、施工過程的檢查管理和技術(shù)監(jiān)理、竣工驗(yàn)收管理等是項(xiàng)目實(shí)施工作的幾大重要組成部分，也是影響項(xiàng)目執(zhí)行質(zhì)量的關(guān)鍵。管理部門應(yīng)當(dāng)逐漸完善管理制度，加大管理力度，對(duì)項(xiàng)目任務(wù)實(shí)施管理。

陸地上建設(shè)工程從申請(qǐng)立項(xiàng)到施工許可，再到工程實(shí)施和竣工驗(yàn)收，已經(jīng)建立了比較完善的管理流程，明確了管理依據(jù)和審查要件。對(duì)于新興的海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目的任務(wù)實(shí)施管理，可考慮以下兩種方式。

（1）項(xiàng)目實(shí)施方案批復(fù)的同時(shí)，財(cái)政部下?lián)芰隧?xiàng)目經(jīng)費(fèi)，后續(xù)的管理流程可參照現(xiàn)有陸地上建設(shè)工程的管理模式進(jìn)行管理，如會(huì)商規(guī)劃部門會(huì)審建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案等，會(huì)商建設(shè)部門會(huì)審施工圖紙、審查施工合同、備案安全措施、施工許可證等，會(huì)商監(jiān)理單位和建設(shè)部門進(jìn)行施工監(jiān)理，會(huì)商建設(shè)、規(guī)劃等部門聯(lián)合進(jìn)行工程預(yù)檢查驗(yàn)收等。

（2）國家海洋局應(yīng)當(dāng)建立具有海島特點(diǎn)的統(tǒng)一管理的流程，明確項(xiàng)目施工圖紙、施工、監(jiān)理和驗(yàn)收等規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全面管理；也可以對(duì)部分環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一管理，其他環(huán)節(jié)與陸地有關(guān)管理部門合作。

4.2 明確項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位的資質(zhì)要求

項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位的能力和水平，直接決定海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量。目前，陸地上的建設(shè)工程，在勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等方面對(duì)具體承擔(dān)單位都有明確的資質(zhì)和技術(shù)要求。但是，海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目不同于陸地上的建設(shè)工程項(xiàng)目，涉及島陸及周邊海域兩部分，施工作業(yè)極易受到天氣、交通的制約，造成項(xiàng)目實(shí)施難度大、成本多、危險(xiǎn)系數(shù)高等諸多不利制約因素，部分整治修復(fù)內(nèi)容，如島陸植被修復(fù)、沿岸防波堤建設(shè)、植被保護(hù)綠化等，都需要考慮耐海水、海風(fēng)腐蝕和海洋性氣候因素，項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)較大，不確定性較高。應(yīng)當(dāng)根據(jù)海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目屬性的特點(diǎn)，以工程量或投入經(jīng)費(fèi)為標(biāo)準(zhǔn)，明確提出勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位的資質(zhì)要求，確保項(xiàng)目的有效實(shí)施。

4.3 建立完善的項(xiàng)目檔案材料

項(xiàng)目檔案記錄了項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施、竣工的全過程，而具有保存價(jià)值的文字、圖紙、圖表和聲像等是項(xiàng)目檔案管理最有效的載體，各種載體的文件材料也是對(duì)海島整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施效果的最好見證和檢驗(yàn)。對(duì)于海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目，除了與一般建設(shè)工程相類似的檔案資料外，項(xiàng)目實(shí)施前的海島現(xiàn)狀和項(xiàng)目實(shí)施后效果的數(shù)據(jù)和影像資料尤為重要。海島生態(tài)整治修復(fù)是要通過各種人為修復(fù)手段改變海島生態(tài)環(huán)境受到破損的狀態(tài)，修復(fù)前后的海島對(duì)比資料是說明生態(tài)修復(fù)效果的最好依據(jù)，也是檢查、驗(yàn)收海島生態(tài)整治修復(fù)項(xiàng)目的重要檔案資料。因此，建立完整的項(xiàng)目檔案資料，尤其是準(zhǔn)確、客觀地反映修復(fù)前后的數(shù)據(jù)和影像對(duì)比資料，是管理部門需要引起重視的重要環(huán)節(jié)，也是各項(xiàng)目實(shí)施單位需要做好的基礎(chǔ)工作。

4.4 實(shí)施嚴(yán)格的質(zhì)量管理和監(jiān)督檢查

海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目的部分建設(shè)內(nèi)容是否按照方案實(shí)施，在實(shí)施工程中難以準(zhǔn)確把握。例如，采取補(bǔ)沙的方式整治修復(fù)沙灘，由于海水的流動(dòng)性和潮汐的自然作用，實(shí)際補(bǔ)沙的數(shù)量很難檢查；修復(fù)島陸植被，可能由于極端天氣和客觀環(huán)境的影響，植被的適應(yīng)性能要求高，造成成活率極低，實(shí)際修復(fù)的數(shù)量和質(zhì)量難以核實(shí)。因此，除了遵循現(xiàn)有的管理規(guī)定外，還應(yīng)當(dāng)建立結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際的質(zhì)量管理和監(jiān)督檢查制度，組織管理部門和專家隊(duì)伍實(shí)施跟蹤管理和全過程的記錄管理，規(guī)范項(xiàng)目承擔(dān)單位按規(guī)定執(zhí)行，確保國家財(cái)政資金落到實(shí)處，充分利用，使有限的資金發(fā)揮出最大的效益，產(chǎn)生最大的生態(tài)效益和社會(huì)效益。國家已經(jīng)開展了 《海島整治工程管理與績效評(píng)價(jià)研究》，建議結(jié)合項(xiàng)目的特點(diǎn)，應(yīng)盡快組織應(yīng)用，為實(shí)施項(xiàng)目質(zhì)量管理和監(jiān)督檢查提供技術(shù)支撐。

4.5 組建專家團(tuán)隊(duì)跟蹤項(xiàng)目執(zhí)行

海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目剛剛實(shí)施不久，無論是管理還是施工技術(shù)，可能存在一些不盡完善的部分，國家和地方海洋管理部門應(yīng)當(dāng)組建專家團(tuán)隊(duì)，采取異地或本地相結(jié)合的辦法不斷跟蹤項(xiàng)目執(zhí)行過程，包括項(xiàng)目施工設(shè)計(jì)、項(xiàng)目施工、修復(fù)技術(shù)應(yīng)用、項(xiàng)目質(zhì)量管理和安全管理、項(xiàng)目驗(yàn)收及項(xiàng)目檔案管理等，查找不足，完善和制定相應(yīng)的管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。國家編制了 《海島生態(tài)修復(fù)整治技術(shù)指南》，專家團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)跟蹤技術(shù)指南的應(yīng)用情況，掌握這些技術(shù)是否具有普遍性和實(shí)用性，是否有新材料和新技術(shù)能夠應(yīng)用，不斷提高海島生態(tài)整治修復(fù)技術(shù)指導(dǎo)的科學(xué)性和有效性，真正把海島項(xiàng)目做成百年大計(jì)工程。

5 結(jié)束語

海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目關(guān)系到我國海洋權(quán)益和國防安全、生態(tài)安全的維護(hù)，關(guān)系到海島地區(qū)民生保障能力的提升，是我國海島工作的重要組成部分。海島生態(tài)整治修復(fù)及保護(hù)項(xiàng)目的組織實(shí)施是一個(gè)系統(tǒng)的工程，涉及陸島結(jié)合、勘察設(shè)計(jì)建設(shè)、海島海域管理等多個(gè)組成部分和技術(shù)層面，但如何更好地組織實(shí)施并有效地實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目本身的作用，還需要建立一套完善的管理流程和技術(shù)體系。本研究針對(duì)項(xiàng)目申報(bào)和實(shí)施過程管理工作中的一些問題，提出了以上幾點(diǎn)建議，還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索和檢驗(yàn)。

［1］許長新，張浩 .海島整治工程管理與績效評(píng)價(jià)研究［M］.北京：海洋出版社，2011：26.