歐陽君君

（揚州大學，揚州 225127）

●法治時評

公共設施有償冠名的依據(jù)與法律規(guī)制
——從“宜賓五糧液機場”冠名事件談起

歐陽君君

（揚州大學，揚州 225127）

“宜賓五糧液機場”冠名事件再次引起人們對公共設施能否有償冠名的爭論。依法行政原則要求公共設施有償冠名應有法律上的依據(jù)，而公物利用理論可以應對有償冠名的正當性追問。不過，公共設施的所有權歸屬于國家，國家所有權的屬性決定了公共設施有償冠名應受到公法上的限制。從規(guī)制途徑上看，在實體方面，要防止非公共設施成為政府有償冠名的對象，以公共利益對有償冠名范圍進行限制；在程序方面，公共設施有償冠名要保證公眾參與，同時應確保該行為嚴格遵守行政許可法的相關規(guī)定。

公共設施；有償冠名；公物利用；國家所有權；法律規(guī)制

一、“宜賓五糧液機場”冠名事件帶來的爭議

2012年5月23日，宜賓市政府召開新聞發(fā)布會，宜賓副市長謝杰稱，2012年5月14日，四川省政府關于《四川宜賓五糧液機場建設工程項目》立項請示經國務院正式發(fā)文批復立項，宜賓機場將進行遷址與重新修建，并命名為“宜賓五糧液機場”，機場預計建設工期為3年，到2020年預計旅客吞吐量將達到80萬人次，貨郵吞吐量達到7000噸，飛機起降量達到10000架次。①仲健鴻：《四川宜賓將新機場命名為五糧液機場》，《華西都市報》2012年5月24日。消息一出，立即被國內外媒體與輿論廣泛關注，并引起了公眾的熱議。不過，與以往不同的是，人們關注的焦點不在于機場選址、規(guī)模是否恰當，不在于機場能否盈利，而在于將“宜賓機場”改名為“宜賓五糧液機場”是否合法、正當。從已有的媒體評論來看，此次宜賓機場更名，反對意見占據(jù)主流，甚至國家權威媒體《人民日報》亦持批評態(tài)度。其批評點主要有：（1）城市的地名，其內在魅力價值和外在名片功能，遠非某個企業(yè)名稱和商家品牌所能承載；（2）“經營城市”理念有風險，相較于地方形象、文化認同等隱形價值，冠名帶來的經濟利益盡管直接卻也短暫，考慮不周還會帶來副作用；（3）地名是公共資源的一部分，無論是對企業(yè)冠名的決策過程，還是對冠名收益的流向，當?shù)鼐用穸枷碛兄闄唷⑴c權、選擇權和監(jiān)督權，而不能只是被告知的對象。②范正偉：《機場改名為何一“名”驚人》，《人民日報》2012年5月25日。面對質疑與嘲諷，宜賓市官方作出了回應，認為以五糧液命名，既能提高宜賓市知名度，還能擴大五糧液影響力，是一個雙贏的合作，并反問道：“以企業(yè)命名機場，跟以企業(yè)命名道路是一樣的道理：道路和機場都是公共資源，既然道路能以企業(yè)命名，機場為何不能以企業(yè)命名？”①曹林：《被廣告的“五糧液機場”》，《新民晚報》2012年5月26日。

其實，公共設施商業(yè)有償冠名在我國早已不是新鮮事，道路、橋梁、公交車站、地鐵車站、體育館等冠名權已經在昆明、天津、廈門、南京、武漢、北京等地實施拍賣，人們對這些設施的商業(yè)冠名行為也頗有微詞，甚至于2005年因市民反對，蘭州市政府不得不擱淺14條主干道冠名權的拍賣計劃?！耙速e五糧液機場”冠名事件之所以引起如此大的爭議，除了機場設施相對較大的影響力和五糧液酒特殊的背景與令人玩味的意蘊外，在某種程度上是人們對公共設施商業(yè)冠名不滿情緒的集中爆發(fā)。與社會輿論相比，學術界對公共設施商業(yè)冠名的關注極少，筆者認為，情緒化的爭論并不能有效地解決問題，無論是商業(yè)冠名贊成者或反對者，都應該以說服力的理論為支撐。就行政法學的角度而言，公共設施商業(yè)冠名要面對的拷問是：這種行為是否合法？如果違法，其理由是什么？如果合法，其法理依據(jù)是什么？以及這種行為是否應該受到必要的規(guī)制？本文嘗試就這些問題進行分析，并希望學術上能對公共設施有償冠名作出更多探討。

二、公共設施為何可以有償冠名

關于公共設施是否可以有償冠名的爭論，涉及到有償冠名行為是否具有合理性與正當性的問題。如果沒有法律依據(jù)，那么該行為則違反依法行政的基本要求；如果僅有合理性而不具有正當性，該行為則會受到法理上的質疑。

（一）公共設施有償冠名的法律依據(jù)

公共設施有償冠名，首先要明確的是該行為是否具有法律依據(jù)。我國地名管理的法律依據(jù)是1986年國務院制定的《地名管理條例》、1996年民政部頒發(fā)的《地名管理條例實施細則》，以及地方政府制定的相關地名管理的地方性法規(guī)和行政規(guī)章及其他行政規(guī)范性文件，如《南京市地名管理條例》（2012年）、《濟南市地名管理辦法》（2010年）、《河北省地名管理規(guī)定》（2010年）、《四川省地名管理辦法》（1987年）等等。不過，這些地名管理法律文件，在地名能否實行及如何實行有償冠名的規(guī)定上并不一致：有的沒有涉及有償冠名問題，如《地名管理條例》、《地名管理條例實施細則》、《四川省地名管理辦法》等；有的對有償冠名做了較為詳細的規(guī)定，如《濟南市地名管理辦法》、②參見《濟南市地名管理辦法》第18-25條《無錫市地名管理條例》等；③參見《無錫市地名管理條例》第54-60條。有的提倡以市場化運作方式有償命名，如《衢州市地名管理辦法》；④參見《衢州市地名管理辦法》第21條。有的原則上禁止有償冠名，如《廣東省地名管理條例》等；⑤參見《廣東省地名管理條例》第12條，另外，珠海市、江門市、梅州市等有相似的規(guī)定。還有的地方政府以專門的規(guī)范性文件對有償冠名作出了規(guī)定，如《重慶市公共構建筑物地名冠名權有償使用暫行辦法》、《天津市地名商業(yè)冠名管理辦法》等等，不一而足。

依法行政是法治國家、法治政府的基本要求。法治要求政府在法律范圍內活動，依法辦事；政府和政府工作人員如果違反法律，超越法律活動，即要承擔法律責任。⑥姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2007年版，第64頁。依法行政作為行政法的基本原則，要求政府嚴格按照法律規(guī)定辦事，即“法無明文規(guī)定不可為”。當然，政府轉讓冠名權的行為，為授益型的行政行為，不屬于傳統(tǒng)警察行政的范疇，可以不嚴格恪守傳統(tǒng)依法行政的內容與要求。盡管如此，政府實施公共設施有償冠名，依舊不能違背法律的禁止性規(guī)定，以及行政法的立法目的和基本原則。就“宜賓五糧液機場”冠名行為來看，該行為雖未違背國務院制定的《地名管理條例》以及四川省制定的《四川省地名管理辦法》的禁止性規(guī)定，但是與民航總局發(fā)布的《民用機場使用許可規(guī)定》確有齟齬之處。根據(jù)《民用機場使用許可規(guī)定》第37、38條的規(guī)定，“民用機場的命名應當以確定機場具體位置并區(qū)別于其他機場為準則；運輸機場名稱應當由機場所在地城市（或地、州）名稱后綴機場所在地具體地點名稱組成?！钡恰拔寮Z液”并非地名，更不是該機場所在地具體地點。從這一意義上，該名稱確有違法之嫌。①已有專家因此提出“宜賓五糧液機場”在名稱上的違法性。不過，假如該機場名稱再加上當?shù)氐木唧w名稱，即“宜賓XX五糧液機場”，至少在形式上是符合《民用機場使用許可規(guī)定》的相關要求的。而且，如果嚴格按照該《規(guī)定》來審視我國現(xiàn)有的機場名稱，可能有許多機場名稱都會落入到“不法”中去，比如“北京首都機場”、“濟寧機場”、“井岡山機場”、“湛江機場”、“揚泰機場”等等。但是總的趨勢是，隨著“經營城市”成為地方執(zhí)政者的重要理念，許多地方加強了相關的立法工作，使公共設施有償冠名有法可依。在一些地方，公共設施有償冠名已經成為“公共資源交易平臺（中心）”的內容之一，并制定“公共資源交易項目”的相關文件使之規(guī)范化，如常德市、珠海市、寧波市、宿遷市等等。所以，即使本次宜賓五糧液機場冠名有違法之虞，并不表示其他的公共設施統(tǒng)統(tǒng)沒有法律依據(jù)。

（二）公共設施有償冠名的法理依據(jù)

是否具有法理依據(jù)是有償冠名是否正當?shù)幕A。筆者認為，公物利用理論可以成為公共設施有償冠名的法理依據(jù)。公物是一個具有多重涵義的概念，通說認為，所謂公物，系指行政機關遂行行政任務所提供的公物，包括直接供一般人民通常利用或特別利用之公共用財產。②翁岳生：《行政法》（上冊），中國法制出版社2009年版，第424頁。它具有不可轉讓、不適用時效取得及不可融通性等特征。而公物的利用，“乃人民依管理者、指導者或依一般習慣而為合于該公共用物本來目的之享有各項公物功能之使用狀態(tài)，以增進生活品質之謂”。③李惠宗：《行政法要義》，元照出版有限公司2008年版，第221頁。其利用類型可以被歸納為自由利用、許可利用、特許利用與習慣利用。

1.自由利用

自由利用，又稱普通利用或一般使用，是指在不妨礙他人利用的情形下，任何人均得以合于公物設置目的的方式加以利用。如在道路上行走、公園休憩、下水道排放廢水等等，只有明確的法律才能限制這種自由。自由利用是公物利用中的最主要形式，“是公物的使用形態(tài)的原型，存在著公物的最大特色”。④[日]鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第773頁。其目的在于保障憲法確立的公民自由的實現(xiàn)，從人權保障的角度看，由政府提供充足的自由利用公物，已經成為現(xiàn)代政府義不容辭的責任。⑤王智斌：《行政特許的私法分析》，北京大學出版社2008年版，第86頁。

2.許可利用

為了有效保護公物，或者調和利用人之間可能產生的沖突，而對公物利用加以限制或經過管理部門的同意方可使用，為許可利用。具體主要有兩種形態(tài)：一是限制利用，其目的在于保護公物得到合理利用，從長期來看有利于增加公物的總體利用效能和節(jié)約國家財政資源。如對貨車超載的限制。二是特別利用，主要針對的是利用人超出了公物的一般功能；或者控制利用人數(shù)或調和利用人的沖突，如對進入公園收取一定的費用，但費用的收取應適當，并以聽證程序加以約束，否則這些設施的利用可能成為只有有錢人才能享有的特權。

3.特許利用

特許利用乃公物管理機關，為特定人設定公法上的特別利用權，使其得繼續(xù)占有利用，并得排除他人利用之謂，亦稱公物占有權。①王智斌：《行政特許的私法分析》，北京大學出版社2008年版，第223頁。因特許利用通常具有持續(xù)且排他的效力，因此使用人負有繳納使用費或其他公法上的義務。要強調的是，特許利用與許可利用具有一定的差異，許可利用并非設定權利的行為，只是對具備使用條件的利用者解除限制，在本質上是自由利用。而特許利用是一種賦權行為，使本沒有權利使用公物的人獲得了相應權利。

4.習慣利用

它是指雖未經過特許，但特定的人依照習慣對公物的使用?！翱可匠陨?，靠水吃水”，就是這一公物利用形式的通俗表達。習慣利用常常是對自然資源的使用，如農民引用河水灌溉田地。

公共設施是由政府提供的，屬于社會公眾享用或使用的公共建筑或設備，是公物的重要類型必無疑問。從公物的四種主要利用類型來看，習慣利用與本文的分析主旨關聯(lián)無涉，在此無需考慮。

許可利用是對公眾利用公物的一種解禁，其本質上屬于自由利用。為了分析的便利，本文將公物利用類型簡化為自由利用與特許利用。政府提供各種公共設施的基本目的是為了滿足公眾生活、工作與生產的需要，因此在原則上公共設施應被公眾自由利用。然而，公共設施的功能有時表現(xiàn)出多重性，除了滿足公眾自由利用的功效之外，還有其他的功能可被利用，而這種功能可能原則上自始不提供“每個人”自由使用。②李震山：《行政法導論》，三民書局股份有限公司2006年版，第125頁。

為達到物盡其用之功效，在不妨礙公眾自由利用的前提下，政府可以將公物的某種功能賦權于個別公眾，例如，城市道路的主要功能在于滿足人們的行走與車輛的通行，但是城市道路的兩旁亦可以設置報刊亭、廣告牌。在經過合法、正當?shù)某绦蛑?，政府可以將設置報刊亭、廣告牌的權利授予給特定的申請人。這種利用即為特許利用。同理，諸如橋梁、廣場等公共設施，在不妨礙公眾自由利用的條件下，政府以所有人的身份可以將這些設施的冠名權授予某些組織。這樣，既可以增進政府的財政收益，又可以提高行使冠名權組織的知名度，同時亦不妨礙公眾對這些公共設施的有效利用，從而兼顧了各方的利益，使公共設施的使用效益最大化。簡言之，公共設施有償冠名具有法理上的正當性。

三、公共設施有償冠名為什么需要法律規(guī)制

“宜賓五糧液機場”冠名事件之所以引起人們的高度關注，一個重要的原因在于機場是屬于國家所有的公共設施。作為一種公共資源，人們對其如何利用、開發(fā)，自然有權加以評判。相反，對于一家民營企業(yè)投資建設的設施，只要不違背地名管理的禁止性規(guī)定，不違背公序良俗與權利濫用的原則，公眾無權干涉該企業(yè)為該設施取什么樣的名稱或者應不應該將冠名權轉讓給其他企業(yè)或個人。然而，國家所有權屬性決定了公共設施有償冠名相比私人設施需要受到更多的法律規(guī)制。

國家是公共設施的所有權人。長期以來，民法學者一般認為國家所有權是私權，在沒有任何前提的條件下或不作任何預先說明地將私人所有權的概念適用于國家所有權，“認為國家所有權同私人所有權一樣，是絕對的、排他的”；“就國家所有權而言，任何主體都享有所有權，國家享有所有權與個人享有所有權均是私權?！雹蹚埥ㄎ模骸掇D型時期的國家所有權問題研究》，法律出版社2008年版，第87-88頁。倘若這些觀點成立，那么國家就淪為純粹的市場經濟主體，國家所擁有的一切財富與資源皆可成為市場交易的標的，按照這一邏輯，政府也就不可能為公眾提供必需的公共物品——因為公共物品亦可被交易，最終也就不可能有公共物品的存在。而這樣的狀況一旦出現(xiàn)，其后果是不可想象的：人們每天要為出行付交通費，要為使用的每滴水、每度電付出高昂的要價，要為所看到的每一處風景付出“視覺享受費”……毋庸置疑，一個不以公共利益為目的的政府不是人民所需要的政府，因為這與人民讓出權利成立政府的初衷是背道而馳的。

所以，情況并非我們假象的那般糟糕，“所有權不僅是民法的專有名詞，也不僅僅是民法上的權利?！袡唷辉~使用甚廣，在不同的含義上，所有權指政治法律制度中的所有權制度，是調整財產所有關系的法律規(guī)范的總稱?！雹俸瞪骸吨腥A人民共和國物權法釋義》，法律出版社2007年版，第97頁。不同的國有財產類型對應的國家所有權屬性可能并不一致，受公法或私法調整的安排也可能不同。“在市場經濟條件下，國家通過其行政機關可以運用那些經營性財產從事工商業(yè)活動而獲取收益，這時國家是民事主體，其權利的性質是私權；但在管理大多數(shù)資源性和公共性財產時，國家承擔著維護社會公共利益的職責，原則上不能從中獲取收益或權利的行使應受到嚴格的限制，這時國家是行政主體，其權利的性質是公權?！雹隈R俊駒：《國家所有權的基本理論和立法結構探討》，《中國法學》2011第4期。

正因如此，以增殖為目的的國有營運資產，其所有權屬于國家，盡管許多國有企業(yè)（如中國石油公司、中國電力公司）和民營企業(yè)所承擔的使命還存在區(qū)別，在獲利的同時還需維護某種公共利益，但這些資產的營運主要由私法調整，政府的出資行為和國家出資行為均為私法行為，只是當涉及到公共利益時如上調電價，應依法舉行聽證或取得主管部門的批準，此時公法當發(fā)揮應有的作用。而公共設施以追求公共利益為基本目標，這些公共設施的配置與使用，主要受到公法的調整。國家與公共設施的關系，不僅僅是所有權人與所有權客體的關系，還是管理者與管理對象的關系，國家不能僅僅以所有者的身份追求收益的最大化，還要承擔起管理者的責任與義務。

于此對應，取得公共設施冠名權的組織，獲得的不是一般的民事權利，而是一種公法上的權利，它要受到行政法上的規(guī)制或限制，如不能私下將冠名權轉讓給其他組織。所以，公共設施的有償冠名，不能僅以利潤為目標，不能僅以價高者得之，而應該綜合考量“公共利益”與“私人利益”之間的關系。由于公共設施的本來用途就是為了促進與保障公共利益，因此，有償冠名必須要在不損害公共利益的前提下進行。故而，筆者認為，國家所有權所具有的特別屬性，是公共設施有償冠名受到特別規(guī)制的最根本原因。

四、公共設施有償冠名的法律規(guī)制途徑

由此看來，一方面，（某些）公共設施有償冠名具有法律和法理上的依據(jù)，另一方面，公共設施有償冠名行為不同于一般的民事交易行為，應受到法律上的規(guī)制，以達到不損害公共利益的目的。筆者認為，公共設施有償冠名的法律規(guī)制主要可以從實體與程序兩個方面入手。

（一）公共設施有償冠名的實體規(guī)制

1.有償冠名的客體只能是公共設施

有償冠名是由組織提出申請，經主管部門對其主體資格、資信狀況等審核后，準予其用名稱或者商標、品牌等作專名命名地名的行為。從行為性質上看，有償冠名屬于行政許可行為，由于政府實施有償冠名不是解禁行為而是一種賦權行為，即獲得冠名權并不是申請者應有的權利，故而有償冠名是行政特許而非普通許可。③關于行政特許與普通許可的區(qū)別的具體分析，可參見王克穩(wěn)：《論行政特許及其與普通許可的區(qū)別》，《南京社會科學》2011年第9期。根據(jù)學者的分析，行政特許是國家向組織或個人出讓財產權利的許可，是行政機關基于其對資源的所有權或壟斷經營權而將資源的開發(fā)使用權或經營權有償出讓給組織或個人的許可。④王克穩(wěn)：《論行政特許及其與普通許可的區(qū)別》，《南京社會科學》2011年第9期。所以，政府實施有償冠名，前提是國家對這些設施具有所有權。但是，有些地方如天津、濟南、包頭、衢州等地將居民區(qū)列入有償冠名的范圍之內，①參見《天津市地名商業(yè)冠名管理辦法》第2條，《濟南市地名管理辦法》第19條、《包頭市地名管理條例》第18條、《衢州市地名管理辦法》第21條等。有的地方將集體所有的設施列入了有償冠名的范圍，如甘肅省規(guī)定對水庫（壩）、灌渠等設施可以有償冠名。②參見《甘肅省地名管理辦法》第8條、《濟南市地名管理辦法》第19條等。居民區(qū)并不是政府投資建設的公共設施，政府對居民區(qū)的住宅樓等設施根本不擁有所有權。至于集體所有權，是一種與國家所有權并列的所有權形態(tài)，將私人所有或集體所有的設施納入到有償冠名的設施范圍，模糊了國有財產、集體財產、私人財產之間的界限，等于是政府將集體財產、私人財產予以轉讓并從中漁利，有與民爭利之嫌。簡言之，只有國家所有的公共設施才有可能成為有償冠名的客體。

2.以公共利益對有償冠名范圍進行限制

盡管公共利益如幽靈一般地存在，是一個極其難以確定其內涵的概念，但它又是如此的重要，以至于各國立法者都不得不加以重視。限于研究主旨，本文無意對何謂公共利益費過多筆墨，只是從有關地名管理的立法文本及實踐中的相關利益予以抽象與歸納，認為與有償冠名相關的公共利益主要包括公眾利用公共設施名稱所產生的利益、公共設施名稱所蘊含的文化價值等。

首先，公眾利用公共設施名稱所產生的利益是公眾基于公物的自由利用而取得的利益，它符合公共設施的供給目的，當屬公共利益。特定組織獲得公共設施的冠名權，是基于公物特許利用而獲得的利益。根據(jù)上文分析，特許利用以不損害自由利用為先決條件，即公共利益優(yōu)先。不過，在一些地方政府實施有償冠名的實踐中，忽視了對公眾利用公共設施名稱的利益保護，如公交車站臺的冠名單位離站臺較遠，不能起到地址指向的作用；再如道路實行有期限的有償冠名，可能導致此處居民的身份證、戶口本以及一切有效證件上的地址在冠名期限滿后都需更改，增加了附近居民的生活成本，也正因為如此，有些地方立法明確禁止城鎮(zhèn)路、街、巷名實施有償冠名。③參見《南京市地名管理條例》第17條。

其次，地名的由來或含義是反映地名文化內涵的具體表現(xiàn)，是地名文化的重要方面。具有深刻歷史文化內涵的地名可以記錄當?shù)貧v史地理和社會文化特征。④石超藝：《上海市地名文化保護與地名管理研究》，華東師范大學博士后研究工作報告2007年，第43頁。所以，在公共設施有償冠名的管理中，地方政府還必須妥善處理商業(yè)價值與城市文化價值之間的平衡。一般而言，具有重大紀念意義的地名，反映歷史、文化和城市特色的地名，以及列入非物質文化遺產地名保護名錄的地名不得有償冠名。

（二）公共設施有償冠名的程序規(guī)制

除了實體規(guī)范外，公共設施還需要程序層面上的限制，這在于程序所具有的特殊功能。從行政過程的角度看，公共設施有償冠名的程序至少包括聽取公眾意見、制定有償冠名的方案、實施拍賣許可、鑒定冠名合同、主管部門批準、事后監(jiān)督、政府轉讓冠名權獲得收入的處理等環(huán)節(jié)，其中一些問題屬于細節(jié)性的技術問題，如冠名的期限、冠名終止的條件等。從規(guī)制政府行為的角度看，筆者認為核心的兩個環(huán)節(jié)是公眾參與及嚴格以拍賣的形式轉讓冠名權。

1.公眾參與

強調公眾參與，不僅僅是彰顯現(xiàn)代政府治理的民主價值的需要，還在于有效解決有償冠名與公共利益的潛在沖突。公共設施有償冠名之所以成為許多地方政府的選擇，最重要的原因恐怕還是在于通過有償冠名可以開辟一條增加財政收入的途徑，但這就有可能誘發(fā)地方政府為了短期經濟利益犧牲公眾對公共設施的合理、自由利用，也有可能降低城市的文化品味和城市公共設施所具有的文化價值。而且，在選擇冠名申請者的時候，政府還可能面臨著是否公平對待競爭者的考驗，如有些地方規(guī)定，有償冠名“所冠名稱應健康、高雅”；⑤參見《重慶市公共構建筑物地名冠名權有償使用暫行辦法》第8條第5款?！坝袃斒褂玫孛倪m用對象，必須是形象好、影響大、知名度高的大型企事業(yè)單位的名稱、字號、商標名稱或選定的其它名稱”等等。①參見《威海市地名管理辦法》第16條第4項。但何謂“健康、高雅”、何謂“形象好、影響大、知名度高”，是一個見仁見智的問題，行政機關勢必由此獲得巨大的行政裁量權。并且，如果政府排除某些它認為不合要求的企業(yè)參與冠名權的競爭，極有可能產生“歧視對待”，進而誘發(fā)不必要的法律糾紛。如果政府允許所有企業(yè)參與競爭，事實上也的確會出現(xiàn)一些令人尷尬的冠名，有損城市形象。

或許解決這個問題的最好辦法是通過公眾的廣泛參與，以聽證會的形式對某公共設施是否應該實施有償冠名，以及申請者提供的名稱是否適當予以討論，“以公眾參與來實現(xiàn)公共利益”。②歐陽君君：《論公民作為公共利益的界定主體》，《云南社會科學》2011年第6期。其結果有二：其一，充分尊重公眾的感受，保留具有城市記憶的特殊老地名、排除一些公眾難以接受的名稱等；其二，接受公共設施有償冠名的選擇。在筆者看來，只要是經過公眾真正的參與、充分的討論，在不違背法律的前提下，即使某些冠名看起來并不是那么“高雅”，可能還落入俗套，即使在將來會付出某種代價，那也是公眾的選擇，是民主的代價。

2.以拍賣的形式轉讓冠名權

政府實施公共設施有償轉讓，是一種行政特許行為，實質上是公共資源的一種配置形式，屬于《行政許可法》第12條第2款的調整對象，其具體實施應根據(jù)該法第53條的規(guī)定，即“通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定”，以保證特許行為的公平性，防止特許過程中出現(xiàn)權力尋租與暗箱操作。而“宜賓五糧液機場”事件為人詬病的又一個重要原因還在于五糧液集團冠名該機場并未采用拍賣的方式，甚至是否有償都不被人所知。雖然政府的目的在于實現(xiàn)“雙贏”，進一步提升五糧液的知名度，扶植作為宜賓支柱企業(yè)的五糧液集團，但在另一方面等于是將作為國家“無形財產”的冠名權無償贈送給五糧液集團，這對于本來就處于競爭弱勢地位的其他企業(yè)是不公平的，且有國家資產流失的嫌疑，有違《行政許可法》的立法目的與立法精神，實踐中也就難以回應公眾的質疑?？v觀有償冠名的地方立法，基本上都強調了冠名權轉讓應采用拍賣的方式，這是值得肯定的。

五、結 語

存在總是有其合理之處，公共設施有償冠名是提高企業(yè)知名度的一大捷徑，也可以增加地方政府的財政收入，一個好的冠名還可以成為一座城市新的文化符號。然而，這一現(xiàn)象自從在我國出現(xiàn)后就飽受質疑，根本原因在于政府未能妥善處理好有償冠名與實現(xiàn)公共利益之間可能的沖突。通過分析，我們可以為公共設施有償冠名尋找到法理上的正當性，許多公共設施有償冠名也有明確的法律依據(jù)，它并不是洪水猛獸，一些城市在是否實施公共設施有償冠名時顯得猶豫不決并非必要。筆者認為，雖然不是所有的公共設施都可以有償冠名，但也絕不是所有的公共設施都不能有償冠名，只要施加于恰當?shù)姆梢?guī)制，平衡好冠名企業(yè)的利益、政府利益與公共利益的關系，公共設施有償冠名則可以成為多方共贏的善舉。

（責任編輯：馬 斌）

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1674-9502(2013)01-036-07

揚州大學

2012-12-23

本文系王克穩(wěn)教授主持的國家社科基金項目《行政許可中特許權的物權屬性與制度構建研究》(09BFX020)的階段性成果之一。