張瑞林， 王曉芳， 王先亮

(1．吉林體育學(xué)院學(xué)院辦公室，吉林 長(zhǎng)春130022;2．昌吉學(xué)院 體育系，新疆昌吉831100;3．山東大學(xué)體育學(xué)院，山東 濟(jì)南250061)

公共政策是執(zhí)政黨或政府憑借公共權(quán)力制定的用以規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)組織或個(gè)人行動(dòng)的準(zhǔn)則及規(guī)范［1］。作為眾多公共政策的一部分，全民健身公共政策是整合全民健身各方面資源的有效手段和有力保障。自1995年以來(lái)，國(guó)務(wù)院、國(guó)家體育總局先后出臺(tái)了大量的公共政策促進(jìn)全民健身公共服務(wù)供給，但當(dāng)前的全民健身公共服務(wù)仍不能滿足大眾需求。究竟是政策本身存在問(wèn)題，還是執(zhí)行不到位?基于此，我們采用文獻(xiàn)資料法、訪談法、實(shí)地調(diào)研法等，對(duì)全民健身公共政策執(zhí)行過(guò)程中的問(wèn)題進(jìn)行分析，提出優(yōu)化政策執(zhí)行的策略。

1 我國(guó)全民健身公共政策執(zhí)行阻滯的表現(xiàn)

公共政策執(zhí)行阻滯是指公共政策執(zhí)行中出現(xiàn)阻礙或者停滯的現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致政策目標(biāo)無(wú)法達(dá)成的情形［2］。從政策內(nèi)容看，我國(guó)全民健身公共政策確實(shí)具有實(shí)際意義和促進(jìn)作用，但在執(zhí)行中由于各種原因難于落實(shí)到位，政策阻滯現(xiàn)象嚴(yán)重，集中體現(xiàn)為吸納社會(huì)力量興辦全民健身事業(yè)的鼓勵(lì)政策缺乏實(shí)效。我國(guó)歷來(lái)的全民健身公共政策都不同程度提出鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦體育事業(yè)，提倡完善財(cái)政、稅收、金融和土地等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量捐資、出資興辦或參與全民健身事業(yè);但具體怎么鼓勵(lì)?怎么優(yōu)惠?哪些費(fèi)用可以減免?捐助對(duì)象如何認(rèn)定?這一系列問(wèn)題都無(wú)明確答案，只是停留在口頭提倡和鼓勵(lì)階段，對(duì)于吸引社會(huì)力量參與全民健身公共服務(wù)供給無(wú)實(shí)質(zhì)意義。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1．1 稅收政策

1．1．1 營(yíng)利性健身場(chǎng)所稅收政策 自20世紀(jì)90年代末以來(lái)，我國(guó)健身產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，為大眾提供了多元化健身服務(wù)。健身場(chǎng)所雖屬于經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)所，但其產(chǎn)生的社會(huì)效益諸如提高國(guó)民體質(zhì)、豐富業(yè)余文化生活等不容忽視。尤其在近幾年，健身行業(yè)出現(xiàn)了由貴族化向平民化發(fā)展的趨勢(shì)，經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目多樣化，中低檔健身場(chǎng)所比例上升。由于競(jìng)爭(zhēng)激烈，消費(fèi)價(jià)格大幅下跌，已成為工薪階層也有能力消費(fèi)的健身服務(wù)，深受大眾歡迎，彌補(bǔ)了全民健身公共服務(wù)供給的不足。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，將大眾經(jīng)營(yíng)性體育場(chǎng)所服務(wù)業(yè)作為朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)給予政策扶持，為健身產(chǎn)業(yè)制訂優(yōu)惠鼓勵(lì)政策，促1進(jìn)其良性運(yùn)營(yíng)和發(fā)展，即通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)，由中低檔經(jīng)營(yíng)性體育場(chǎng)所代替政府向社會(huì)提供全民健身公共服務(wù)。

目前我國(guó)健身產(chǎn)業(yè)主要征收以下幾種稅。1)營(yíng)業(yè)稅。一是“文化體育業(yè)”稅目，稅率為3%，主要涵蓋體育賽事以及體育場(chǎng)所服務(wù)業(yè)務(wù);二是“娛樂(lè)業(yè)”稅目，稅率為20%，主要針對(duì)高爾夫球、保齡球、射箭、射擊、飛鏢等體育項(xiàng)目;三是針對(duì)國(guó)家未明確規(guī)定稅率的釣魚(yú)、漂流等運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目，許多地方將其歸入“其他服務(wù)業(yè)”，稅率為5%［3］。2)企業(yè)所得稅。稅率為25%，對(duì)規(guī)模較小、利潤(rùn)較少的企業(yè)實(shí)行20%的低稅優(yōu)惠。3)城市房地產(chǎn)稅。房產(chǎn)余值稅率為1．2%，房產(chǎn)租金稅率為12%。4)城鎮(zhèn)土地使用稅，大城市稅額為1．5～30 元/m2，中等城市為1．2 ～24 元/m2，小城市為0．9 ～18 元/m2，縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)為0．6 ～12 元/m2。5)車(chē)船使用稅，按排量繳費(fèi)，最低每月20元，每年240元。6)教育附加稅，按營(yíng)業(yè)稅+增值稅+消費(fèi)稅的3%征收。7)城市維護(hù)建設(shè)稅，按營(yíng)業(yè)稅或增值稅的1%～7%征收。

從營(yíng)業(yè)稅來(lái)看，將高爾夫球、保齡球、臺(tái)球等體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)等同于夜總會(huì)、歌舞廳等娛樂(lè)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)征收20%的營(yíng)業(yè)稅并不合理。兩者經(jīng)營(yíng)的目的雖然都是盈利，但產(chǎn)生的社會(huì)效益有很大區(qū)別;而且，一些經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目已很普及，收費(fèi)也逐漸為大眾接受，不應(yīng)被劃為高消費(fèi)行列，過(guò)高的營(yíng)業(yè)稅使這些項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)者不堪重負(fù)。健身場(chǎng)所服務(wù)項(xiàng)目的管理與指導(dǎo)需要不斷地改進(jìn)和創(chuàng)新，以滿足顧客不斷增長(zhǎng)的各種要求，與國(guó)際先進(jìn)水平接軌，這些都需要大量的資金保證;因此，目前健身行業(yè)稅負(fù)較重。

1．1．2 非營(yíng)利健身組織稅收政策 改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)制定了大量針對(duì)非營(yíng)利組織的稅收優(yōu)惠政策，形成了一系列非營(yíng)利組織稅收優(yōu)惠法律制度，例如《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位企業(yè)所得稅征收管理辦法》等?，F(xiàn)行的非營(yíng)利組織稅收優(yōu)惠制度在促進(jìn)非營(yíng)利組織發(fā)展方面的功能并未完全發(fā)揮，其原因主要有以下幾點(diǎn)。1)相關(guān)法律制度未明確規(guī)定非營(yíng)利組織本身具有合法的免稅或減稅地位。2)不同規(guī)模的非營(yíng)利組織享受的稅收優(yōu)惠不同，具備公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格的公益性社會(huì)團(tuán)體僅有114家，并且這些非營(yíng)利組織大多冠以“中國(guó)”或“中華”頭銜，其實(shí)力與背景不是其他非營(yíng)利組織能夠相比的，該現(xiàn)狀不利于中小非營(yíng)利組織的發(fā)展［4］。3)我國(guó)按照是否屬于財(cái)政撥款決定非營(yíng)利組織是否享有稅收優(yōu)惠，該做法有失公允。不同非營(yíng)利組織在發(fā)揮社會(huì)功能上只有大小之分而無(wú)本質(zhì)區(qū)別，如此規(guī)定強(qiáng)化了非營(yíng)利組織與政府的聯(lián)系，不利于非營(yíng)利組織實(shí)現(xiàn)自治，與非營(yíng)利組織發(fā)展的宗旨背道而馳。

1．2 非稅收入優(yōu)惠 非稅收入是政府依法所征收的除稅收以外的財(cái)政資金。通過(guò)調(diào)研可知，目前各地政府對(duì)于社會(huì)民間資本投資興建的各類設(shè)施需征收的政府非稅收入有土地轉(zhuǎn)讓金、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、綜合開(kāi)發(fā)費(fèi)、人防工程配套費(fèi)、墻體改造費(fèi)、測(cè)繪費(fèi)等等名目繁多的費(fèi)用。不分項(xiàng)目，只要從事經(jīng)營(yíng)，水、電、燃?xì)赓M(fèi)用都依照商用收費(fèi)。對(duì)民間資本投資經(jīng)營(yíng)性體育場(chǎng)所無(wú)任何鼓勵(lì)優(yōu)惠政策。反觀西方發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)于全民健身公共服務(wù)供給的優(yōu)惠政策卻很多。如洛杉磯Staples是為NBA湖人隊(duì)和國(guó)王隊(duì)(冰球隊(duì))而建的，一年可打122場(chǎng)比賽，有超過(guò)200 d的使用率(包括演唱會(huì))，所有者為私人。其投資模式是:政府提供土地，吸引私人開(kāi)發(fā)商，租期為99年，免征性收取1美元租金。值得一提的是，政府提供的土地大都是無(wú)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的土地［5］。

1．3 財(cái)政金融政策 地方政府財(cái)政收入與支出存在不平衡的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1993—2004年地方政府財(cái)政支出占70%，而財(cái)政收入僅為43%［6］。面對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍是“吃飯財(cái)政”的事實(shí)，如果再讓基層政府提供全民健身公共服務(wù)產(chǎn)品，其結(jié)果只能是畫(huà)餅充饑，不符合實(shí)際;因此，應(yīng)通過(guò)中央對(duì)地方政府的財(cái)政優(yōu)惠政策，補(bǔ)充全民健身公共服務(wù)的基本供給。

融資難是我國(guó)健身行業(yè)普遍存在的問(wèn)題，如2011年1月青鳥(niǎo)健身因資金運(yùn)轉(zhuǎn)困難而被迫停業(yè)。不僅青鳥(niǎo)健身一家面臨困難，整個(gè)行業(yè)都陷入這樣的困境。運(yùn)營(yíng)成本高、融資難已成為健身行業(yè)的瓶頸，但國(guó)家對(duì)這類行業(yè)無(wú)相應(yīng)融資優(yōu)惠政策。

1．4 社會(huì)體育指導(dǎo)志愿者政策 我國(guó)先后頒布了《社會(huì)體育指導(dǎo)員技術(shù)等級(jí)制度》《社會(huì)體育指導(dǎo)員國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)體育指導(dǎo)員工作的意見(jiàn)》《社會(huì)體育指導(dǎo)員發(fā)展規(guī)劃(2011－2015年)》《社會(huì)體育指導(dǎo)員管理辦法》等系列文件，主要是對(duì)社會(huì)體育指導(dǎo)員培訓(xùn)和管理工作作了較為明確的規(guī)定、要求和規(guī)劃。除了優(yōu)秀社會(huì)體育指導(dǎo)員評(píng)選工作一直在執(zhí)行外，對(duì)于激勵(lì)社會(huì)體育指導(dǎo)員長(zhǎng)期開(kāi)展工作的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助措施還僅停留在鼓勵(lì)、建議層面，同時(shí)也缺乏保護(hù)志愿者合法利益的相關(guān)法律。現(xiàn)行的優(yōu)秀社會(huì)體育指導(dǎo)員評(píng)選制度只能惠及少數(shù)人，并且有些地方的評(píng)選不夠公開(kāi)、公平。如筆者在山東省調(diào)研期間，有社會(huì)體育指導(dǎo)員反映:“干具體指導(dǎo)工作的是老百姓，但上報(bào)的優(yōu)秀社會(huì)指導(dǎo)員是相關(guān)部門(mén)的行政人員，而且也沒(méi)有評(píng)選環(huán)節(jié)。這種評(píng)選毫無(wú)意義，不如不評(píng)，不但起不到好的作用，反而打擊志愿者的積極性。”

截至2012年，我國(guó)在冊(cè)社會(huì)體育指導(dǎo)員總?cè)藬?shù)為65萬(wàn)，這一數(shù)字在3年之內(nèi)將達(dá)到100萬(wàn)。這些社會(huì)體育指導(dǎo)員在一線輔導(dǎo)的人并不多，主要依靠有健身特長(zhǎng)的老年志愿者進(jìn)行輔導(dǎo)，全民健身指導(dǎo)員老齡化問(wèn)題嚴(yán)重。在區(qū)縣一級(jí)的社會(huì)體育指導(dǎo)員隊(duì)伍中，體育部門(mén)、教育部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員經(jīng)過(guò)短期培訓(xùn)大都拿到了等級(jí)證書(shū);但由于沒(méi)有體育基礎(chǔ)，且公務(wù)繁忙，難有時(shí)間和能力走進(jìn)社區(qū)、廣場(chǎng)、公園成為全民健身的服務(wù)者［7］。這與歐洲國(guó)家差距很大，在芬蘭8 000個(gè)活躍的體育協(xié)會(huì)中，每4個(gè)芬蘭人中就有1個(gè)是協(xié)會(huì)的會(huì)員，有2/3的芬蘭人參加體育協(xié)會(huì)的活動(dòng)。體育協(xié)會(huì)依靠志愿者工作，志愿者充當(dāng)著教練員、競(jìng)賽組織者、助理以及支持和管理人員的角色。這些俱樂(lè)部里有80余萬(wàn)名志愿者，他們每年貢獻(xiàn)了相當(dāng)于5億芬蘭馬克的產(chǎn)值［5］。另外，如果社會(huì)對(duì)這些富有愛(ài)心的群體不采取幫扶和救助措施，政府不給予政策保護(hù)和財(cái)政補(bǔ)貼，志愿者將缺乏繼續(xù)從事健身指導(dǎo)的信心和勇氣，志愿者隊(duì)伍建設(shè)將無(wú)法延續(xù)［8］。

1．5 體育非營(yíng)利組織準(zhǔn)入政策 從全民健身公共政策內(nèi)容來(lái)看，幾乎所有的政策文本均認(rèn)可體育社會(huì)組織在全民健身公共服務(wù)中的地位和作用，倡導(dǎo)社會(huì)力量參與群眾體育事業(yè)的發(fā)展。雖然近年來(lái)社會(huì)組織包括體育非營(yíng)利組織的準(zhǔn)入門(mén)檻降低，民政部先后推出了社團(tuán)組織“直接登記”與“業(yè)務(wù)主管和登記管理一體化”等制度措施，但體育非營(yíng)利組織準(zhǔn)入政策有待進(jìn)一步深入改革。一方面，區(qū)域社團(tuán)數(shù)量限制有待打破?！渡鐖F(tuán)管理登記條例》第13條與《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第11條明確規(guī)定同一個(gè)地區(qū)同類型的社團(tuán)只能注冊(cè)一個(gè)，該項(xiàng)規(guī)定易形成體育非營(yíng)利組織壟斷的局面，無(wú)法保證政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的質(zhì)量，并且由于社會(huì)組織往往是政府與群眾的中間人，可能因其唯一性成為“二政府”，無(wú)法反映群眾意志。另一方面，社團(tuán)組織的公共服務(wù)質(zhì)量有待提升。社團(tuán)組織準(zhǔn)入門(mén)檻降低了，應(yīng)保障其規(guī)范性以提升服務(wù)質(zhì)量。

2 我國(guó)全民健身公共政策執(zhí)行阻滯分析

2．1 政策內(nèi)容 從全民健身公共政策的內(nèi)容來(lái)看，現(xiàn)行的中央政策總體上表現(xiàn)出良好的品質(zhì)，內(nèi)容明晰、保障措施明確，現(xiàn)實(shí)性較強(qiáng);但地方政策缺乏針對(duì)性和實(shí)效性。通過(guò)調(diào)研和查閱部分地方網(wǎng)站、國(guó)家體育總局網(wǎng)站可以看出，目前地方全民健身公共政策的制定存在4個(gè)方面的問(wèn)題:一是數(shù)量少、缺乏針對(duì)性和可操作性，未根據(jù)中央政策制訂出符合地方特點(diǎn)的具體操作方案，一些地方甚至只是把中央政策進(jìn)行復(fù)制，沒(méi)有提供任何細(xì)化的操作程序，可行性很差。二是地方政策“紅頭文件”多、法規(guī)少，依然依靠行政手段進(jìn)行管理，不符合我國(guó)體育法制化的發(fā)展趨勢(shì)。這些“紅頭文件”大部分都是由體育部門(mén)發(fā)布，對(duì)其他部門(mén)缺乏效力，因而執(zhí)行起來(lái)也很困難。三是地方政策缺乏民主性。地方政府在制訂政策時(shí)更多的是自上而下決策，公民參與僅僅作為形式。這樣出臺(tái)的政策不容易得到民眾的認(rèn)可，政策效果很難保證。四是政策語(yǔ)言模棱兩可，留有余地，諸如“積極”“應(yīng)當(dāng)”“鼓勵(lì)”等，雖增加了執(zhí)行空間，但也加大了執(zhí)行難度［9］。

2．2 政策執(zhí)行主體 從全民健身公共政策執(zhí)行主體來(lái)看，導(dǎo)致政策阻滯現(xiàn)象的原因有以下3個(gè)方面。第一，權(quán)責(zé)分配不對(duì)稱。政策執(zhí)行主體是各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的體育行政部門(mén)或教育部門(mén)下設(shè)的體育部門(mén)，而這些部門(mén)往往缺乏足夠的權(quán)力，調(diào)動(dòng)相應(yīng)的資源保障政策的實(shí)施。第二，執(zhí)行人員能力不足。地方各級(jí)政府體育行政部門(mén)執(zhí)行全民健身公共政策時(shí)往往以場(chǎng)面大，參與人數(shù)多，媒體曝光率高，花費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力制造轟轟烈烈的運(yùn)動(dòng)場(chǎng)面為標(biāo)準(zhǔn)，追求形式的創(chuàng)新，缺乏實(shí)效。他們認(rèn)為執(zhí)行政策只是開(kāi)開(kāi)會(huì)、發(fā)發(fā)文，抓落實(shí)、抓監(jiān)督的時(shí)間和精力少之又少，造成政策“空轉(zhuǎn)”，落實(shí)不力。第三，政策執(zhí)行主體單一，全民健身公共服務(wù)效率不高。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制并取得長(zhǎng)足發(fā)展，但政府仍然絕對(duì)掌控社會(huì)公共權(quán)力。體育行政部門(mén)是全民健身公共政策的執(zhí)行主體，社會(huì)參與全民健身公共服務(wù)的體制、機(jī)制不順暢，從而導(dǎo)致效率不高、資源浪費(fèi)。

2．3 政策執(zhí)行資源 從全民健身公共政策執(zhí)行資源看，我國(guó)全民健身公共場(chǎng)地設(shè)施、經(jīng)費(fèi)投入、健身指導(dǎo)管理等健身資源未能滿足群眾需求。已有的全民健身計(jì)劃實(shí)施現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果顯示:我國(guó)城市大眾健身缺乏指導(dǎo)，服務(wù)信息不暢，公共體育場(chǎng)館免費(fèi)開(kāi)放率低，健身場(chǎng)所收費(fèi)太高;現(xiàn)有的社區(qū)健身設(shè)施場(chǎng)地老化、擁擠、損壞率高，維修不及時(shí);日常健身活動(dòng)組織不足，非營(yíng)利性體育組織體系不健全，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制;無(wú)法保證定期體質(zhì)監(jiān)測(cè)。我國(guó)農(nóng)村、農(nóng)牧區(qū)體育組織不健全，健身場(chǎng)地少且不方便，嚴(yán)重缺乏健身指導(dǎo)。群眾體育活動(dòng)經(jīng)費(fèi)靠臨時(shí)申請(qǐng)，主要用于“形象工程”，部分村處于無(wú)場(chǎng)地、無(wú)經(jīng)費(fèi)、無(wú)活動(dòng)的狀態(tài)。用于全民健身公共服務(wù)的體育彩票公益金返還比例低，截留、挪作他用、不及時(shí)返還現(xiàn)象普遍。據(jù)調(diào)研，山東省部分地方財(cái)政用于全民健身公共服務(wù)的人均支出不足0．5元，而且用于全民健身公共服務(wù)的體育彩票公益金常被截留、不及時(shí)返還或挪作他用。

2．4 政策執(zhí)行監(jiān)督 從全民健身公共政策執(zhí)行監(jiān)督看，監(jiān)督制度很不完善。政策執(zhí)行主體即體育部門(mén)受雙重領(lǐng)導(dǎo):一方面受上級(jí)體育部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo);另一方面受同級(jí)黨委和政府的直接領(lǐng)導(dǎo)。人事權(quán)、財(cái)政權(quán)掌握在地方政府中，必然造成只對(duì)地方政府負(fù)責(zé)的局面;而地方政府對(duì)全民健身公共服務(wù)工作的開(kāi)展并不重視，監(jiān)督評(píng)價(jià)形同虛設(shè)，缺乏責(zé)任追究機(jī)制。處于業(yè)務(wù)指導(dǎo)的上級(jí)體育部門(mén)，只能指導(dǎo)下級(jí)體育部門(mén)的行為，對(duì)各級(jí)政府、行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的行為缺乏行政約束力，監(jiān)督職能無(wú)法完全履行。社會(huì)監(jiān)督、媒體監(jiān)督機(jī)制因流于形式而難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。全民健身公共政策的受益對(duì)象——人民群眾缺乏參與政策制訂、執(zhí)行和評(píng)估的權(quán)利。

3 我國(guó)全民健身公共政策優(yōu)化策略

3．1 提高政府全民健身公共政策執(zhí)行力

3．1．1 增強(qiáng)地方全民健身公共政策的可行性 首先，地方全民健身公共政策的制訂應(yīng)注重群眾的參與，只有人民群眾的廣泛參與才能充分表達(dá)其意愿，地方政府才能制訂符合人民群眾利益的政策。在地方全民健身公共政策制訂過(guò)程中，應(yīng)深入群眾進(jìn)行調(diào)研，廣泛聽(tīng)取基層民眾和健身組織的建議和意見(jiàn)，減少和杜絕形象工程、政績(jī)工程，制訂符合地方特點(diǎn)的、實(shí)用性強(qiáng)的公共政策。其次，改變當(dāng)前多數(shù)由體育行政部門(mén)發(fā)布全民健身公共政策的現(xiàn)狀，提高地方性全民健身公共政策法規(guī)的層次性，保證地方性政策的權(quán)威性。再次，地方公共政策文本應(yīng)具有可操作性，應(yīng)根據(jù)國(guó)家政策的方向制訂切實(shí)可行的具體實(shí)施辦法。如擬訂全民健身方案，在組織人員、練習(xí)時(shí)間、場(chǎng)地器材、經(jīng)費(fèi)籌集和健身指導(dǎo)等方面作具體的規(guī)定。

3．1．2 建立政府各部門(mén)利益整合機(jī)制 在政策執(zhí)行中，政府工作人員不可避免地會(huì)考慮自身利益。強(qiáng)調(diào)政府執(zhí)行主體必須為公眾服務(wù)的同時(shí)，也不能否認(rèn)他們與普通公民一樣有著自己的利益追求，關(guān)鍵是要把政府執(zhí)行主體的自利性利益追求限制在合理的范圍內(nèi)，使其在理性自利和他利之間達(dá)至一個(gè)平衡點(diǎn)［10］。將全民健身公共政策的執(zhí)行效果與政府部門(mén)利益進(jìn)行整合，會(huì)大大提高全民健身公共政策執(zhí)行的效力。

一是建立利益共享機(jī)制，將全民健身公共政策的執(zhí)行效果作為政府績(jī)效評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)，而非體育行政部門(mén)獨(dú)家之事，對(duì)于執(zhí)行較好的政府和個(gè)人進(jìn)行精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。二是建立利益補(bǔ)償機(jī)制，適當(dāng)調(diào)整中央與地方、地方與地方、政府與個(gè)人之間利益分配，激發(fā)不同主體的積極性。如在執(zhí)行全民健身公共政策的過(guò)程中，為減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，可采取財(cái)政補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)援助，促進(jìn)政策的執(zhí)行［10］。三是提高全民健身公共政策執(zhí)行人員的執(zhí)行能力，要求在擁有一定全民健身公共政策相關(guān)基礎(chǔ)知識(shí)、專業(yè)知識(shí)以及執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，具有推進(jìn)政策順利執(zhí)行所需的理解、應(yīng)變、管理、協(xié)調(diào)、創(chuàng)新等能力。

3．1．3 促進(jìn)全民健身公共政策執(zhí)行主體的多元化公共政策執(zhí)行主體不僅僅包括政府部門(mén)，也應(yīng)包括非營(yíng)利組織、企業(yè)組織等。一是在體育行政部門(mén)的主導(dǎo)下，形成以地方政府為主體、相關(guān)職能部門(mén)積極參與的執(zhí)行主體組合。二是引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將全民健身公共服務(wù)采用承包、出租等形式，鼓勵(lì)社會(huì)各主體參與全民健身服務(wù)供給［11］。三是對(duì)執(zhí)行主體進(jìn)行監(jiān)督檢查，引入中立組織跟蹤、評(píng)價(jià)全民健身公共政策執(zhí)行效果，并使評(píng)價(jià)結(jié)果與政府績(jī)效評(píng)估、非營(yíng)利組織的補(bǔ)助等相聯(lián)系。四是繼續(xù)改革體育非營(yíng)利組織準(zhǔn)入與管理制度，既要降低體育非營(yíng)利組織準(zhǔn)入門(mén)檻，取消“一區(qū)一社”的限制，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的氛圍，又要做好體育非營(yíng)利組織的管理工作，使其成為全民健身公共政策的重要執(zhí)行主體，為社會(huì)提供高質(zhì)量的全民健身公共服務(wù)。

3．1．4 保障全民健身公共服務(wù)財(cái)政投入 財(cái)政投入是公共政策執(zhí)行的保障，目前用于全民健身公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是體育彩票和地方財(cái)政支出。分析全民健身公共服務(wù)投入不足的原因，一是部分地方政府的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，一些縣級(jí)財(cái)政至今還未擺脫“吃飯財(cái)政”的窘境。二是一些縣級(jí)政府對(duì)財(cái)務(wù)資源的使用缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃，把大量的資金花在不恰當(dāng)?shù)牡胤?，而?duì)急需政府資金投入的公共服務(wù)缺乏有力的支持。三是政府資金使用效率不高，浪費(fèi)嚴(yán)重。要保障全民健身公共政策的資源，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行《全民健身?xiàng)l例》，將全民健身公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，單獨(dú)設(shè)立全民健身公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算科目，對(duì)經(jīng)費(fèi)利用結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估，并納入政府工作評(píng)估指標(biāo)中。應(yīng)經(jīng)常監(jiān)督用于全民健身事業(yè)的專項(xiàng)體育彩票公益金，保證其取之于民、用之于民。

3．2 完善全民健身優(yōu)惠政策

3．2．1 繼續(xù)推進(jìn)全民健身稅收優(yōu)惠政策 加大營(yíng)利性體育健身場(chǎng)所稅收優(yōu)惠的力度。適度降低并統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)性體育場(chǎng)所營(yíng)業(yè)稅稅率，為扶持中小型健身場(chǎng)所發(fā)展可對(duì)其少征或免征營(yíng)業(yè)稅，對(duì)于高消費(fèi)的健身場(chǎng)所應(yīng)額外增加特種附加稅以抑制過(guò)度需求。同時(shí)，結(jié)合廢棄土地整治改造，對(duì)體育健身場(chǎng)所建設(shè)免征一定年限的土地使用稅，為建設(shè)、維護(hù)健身設(shè)施提高固定資產(chǎn)折舊率、延長(zhǎng)稅收減免期限等。

繼續(xù)推進(jìn)非營(yíng)利健身組織稅收優(yōu)惠，明確體育非營(yíng)利組織本身具有的合法稅收優(yōu)惠地位。建議由各級(jí)稅務(wù)部門(mén)單獨(dú)確定非營(yíng)利組織的稅收優(yōu)惠資格，且一旦確定其稅收優(yōu)惠資格后就可享受所有相關(guān)優(yōu)惠政策。對(duì)于符合規(guī)定運(yùn)行規(guī)范的非營(yíng)利組織免征所得稅、營(yíng)業(yè)稅、增值稅。為鼓勵(lì)非營(yíng)利組織最大限度地實(shí)現(xiàn)公益使命，將更多的資金用于公益服務(wù)，對(duì)非公益性支出要征收支出稅。對(duì)社會(huì)捐贈(zèng)主體實(shí)施稅收優(yōu)惠，擴(kuò)大享受稅收優(yōu)惠非營(yíng)利組織的范圍。

3．2．2 實(shí)施政府非稅收入優(yōu)惠政策 為激發(fā)社會(huì)各方力量投身于全民健身事業(yè)的積極性，適度減免全民健身相關(guān)的政府非稅收入。一是對(duì)用于全民健身場(chǎng)地設(shè)施投資經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目在規(guī)定期限內(nèi)免征土地轉(zhuǎn)讓金。二是提供低償或無(wú)償土地調(diào)動(dòng)民間資本投資全民健身公共服務(wù)的積極性。三是適度減免全民健身行業(yè)相關(guān)的各種行政事業(yè)性收費(fèi)。四是對(duì)用于全民健身經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的場(chǎng)所，應(yīng)采用民用標(biāo)準(zhǔn)收取水、電、燃?xì)赓M(fèi)用。

3．2．3 改善全民健身融資政策 通過(guò)政府投融資政策，優(yōu)化全民健身融資渠道。建立中央對(duì)地方政府的全民健身專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，財(cái)政補(bǔ)貼可采用全民健身專項(xiàng)補(bǔ)助和配套補(bǔ)助的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。采取政府購(gòu)買(mǎi)全民健身公共服務(wù)、全民健身公共服務(wù)憑單制等措施，由政府出資向營(yíng)利性或非營(yíng)利性健身場(chǎng)所購(gòu)買(mǎi)日常健身服務(wù)和部分大型體育健身活動(dòng)服務(wù)等。鼓勵(lì)將醫(yī)?？ㄓ糜诮∩硐M(fèi)，不僅可以提高群眾參與體育健身的積極性，又可增加健身行業(yè)的利潤(rùn)，同時(shí)可減輕國(guó)家醫(yī)療福利負(fù)擔(dān)。實(shí)施全民健身財(cái)政融資及信用擔(dān)保政策，可以由地方財(cái)政出資建立信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)健身行業(yè)商業(yè)貸款提供擔(dān)保，也可以通過(guò)國(guó)家財(cái)政提供資金向健身行業(yè)發(fā)放長(zhǎng)期低息或無(wú)息貸款，同時(shí)支持全民健身企業(yè)通過(guò)上市、發(fā)行債券、銀行貸款等方式融資。

3．2．4 優(yōu)化社會(huì)體育指導(dǎo)志愿者激勵(lì)政策 建立完善的社會(huì)體育指導(dǎo)志愿者激勵(lì)措施，既要有物質(zhì)激勵(lì)，又要有精神激勵(lì)。一方面，建立社會(huì)體育指導(dǎo)志愿者服務(wù)法律法規(guī)，明確志愿者組織的法律地位和激勵(lì)措施，設(shè)立專項(xiàng)儲(chǔ)備基金為社會(huì)體育指導(dǎo)員開(kāi)展志愿指導(dǎo)提供基本保障(路費(fèi)、食宿、保險(xiǎn)等)，加大志愿者培訓(xùn)學(xué)習(xí)的力度，提高培訓(xùn)的實(shí)效性和針對(duì)性。多安排實(shí)踐課，少安排理論講座，吸引不同年齡段的志愿者積極參與。另一方面，完善社會(huì)體育指導(dǎo)志愿者服務(wù)獎(jiǎng)?wù)轮贫龋皶r(shí)對(duì)志愿者的服務(wù)作出反饋，按照服務(wù)時(shí)數(shù)頒發(fā)不同層次的獎(jiǎng)?wù)?，增加志愿者的滿足感、成就感和責(zé)任感。

4 結(jié)束語(yǔ)

全民健身公共政策是保障全民健身公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的有效舉措，優(yōu)化全民健身公共政策、破解政策執(zhí)行阻滯是推進(jìn)我國(guó)全民健身公共服務(wù)良性發(fā)展的必由之路。為此，應(yīng)切實(shí)提高政府政策執(zhí)行力、制訂實(shí)效的優(yōu)惠鼓勵(lì)政策，吸引市場(chǎng)和體育非營(yíng)利組織參與全民健身服務(wù)供給，真正實(shí)現(xiàn)全民健身公共服務(wù)供給主體的多元化，最終為全社會(huì)提供滿意的全民健身公共服務(wù)。

［1］ 肖謀文．我國(guó)群眾體育政策的演進(jìn)及其過(guò)程優(yōu)化［D］．北京:北京體育大學(xué)，2007:5

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